以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系創(chuàng)新研究

王 慧

(東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025)

隨著改革開放進程的不斷深入，公務(wù)員工作面臨的形勢任務(wù)和干部隊伍的狀況都發(fā)生了很大變化。中央對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用及管理工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)提出了一系列新的要求;基于政府人事制度改革積累豐富經(jīng)驗，一些領(lǐng)導(dǎo)干部政策的新變化、新調(diào)整，對領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力提出了更高的要求，對干部隊伍的管理也提出了更大的挑戰(zhàn)。中共中央2014年1月15日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對于進一步健全完善科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機制，將發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

黨的十八大和十八屆三中全會以來，各級政府始終堅持貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，穩(wěn)步實施公務(wù)員法，創(chuàng)新制度和機制，使公務(wù)員日常管理步入了法制化、科學(xué)化的新階段。在公務(wù)員隊伍建設(shè)方面取得了顯著進展:公務(wù)員制度得到進一步完善;公務(wù)員管理機制得以有效運行;公務(wù)員隊伍的素質(zhì)得到進一步提升。但當前在公務(wù)員隊伍的管理中仍存在著缺乏分層分類機制，缺乏有力的制度保障，缺乏與道德建設(shè)的合理聯(lián)系以及缺乏提升公務(wù)員自身素質(zhì)的能力機制等突出問題?；谏鲜鰡栴}和干部任用工作當前面臨的新形勢、新任務(wù)，對公務(wù)員勝任能力體系及績效考核體系進行系統(tǒng)性研究，建立以能力為核心的政府人力資源管理體系，能夠為政府人力資源管理的有效運作提供支持，并成為實現(xiàn)政府績效提升及推進公共組織人力資源管理和公共改革的重要途徑。

一、構(gòu)建以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系

將素質(zhì)測評理論引入政府人力資源管理系統(tǒng)，將能力這一能夠預(yù)測績效水平高低的量化指標作為實現(xiàn)公務(wù)員人才測評和提高政府人力資源管理效率的手段，落實到政府人力資源管理各個環(huán)節(jié)之中，進行績效導(dǎo)向的工作分析和規(guī)劃、人職匹配導(dǎo)向的甄選招錄、價值導(dǎo)向的績效管理、戰(zhàn)略導(dǎo)向的培訓(xùn)開發(fā)和能力導(dǎo)向的人員激勵，建立以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系(見圖1)，為政府人力資源管理有效運作提供支持。該體系內(nèi)部的五邊形代表微觀管理機制，包括人才招聘、培訓(xùn)、配置、考核與激勵五個人力資源開發(fā)與管理模塊;外部的五邊形代表宏觀管理機制，包括開發(fā)、流動、獎勵、服務(wù)與評價五個人力資源開發(fā)與管理模塊;虛線代表宏觀與微觀層面的相互支撐與配合。

圖1 以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系

(一)構(gòu)建公務(wù)員隊伍的核心能力框架

1.公務(wù)員的核心能力框架

圖2中中間的八項能力屬于通用核心能力，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員都應(yīng)具備。

2.制定各級公務(wù)員能力標準

圖2 公務(wù)員核心能力框架

公務(wù)員所處的級別不同、崗位不同就應(yīng)該有不同的能力標準。制定科學(xué)合理的公務(wù)員能力標準，才能為公務(wù)員能力提升提供依據(jù)。

(1)高層公務(wù)員能力標準

對高層公務(wù)員有較高要求，即高層公務(wù)員能力除了具有其基本的日常工作能力、規(guī)劃設(shè)計能力以外，更重要的需要有研究創(chuàng)新能力、應(yīng)對變革能力。其中創(chuàng)新變革能力包括較強的政策敏感度、深邃的洞察力、快速而高質(zhì)量地解決問題能力、很強的調(diào)查研究能力、較強的持續(xù)學(xué)習(xí)力等;應(yīng)對變革能力包括領(lǐng)導(dǎo)變革、全方位管理能力、抗壓能力、靈活變革談判能力等。

(2)中層公務(wù)員能力標準

中層公務(wù)員能力除了具有其基本的日常工作能力之外，更重要的需要有規(guī)劃設(shè)計能力、研究創(chuàng)新能力，個別公務(wù)員有應(yīng)對變革能力。其中規(guī)劃設(shè)計能力包括部門計劃能力、較強的自我開發(fā)設(shè)計能力、愿景實施能力、較強的突發(fā)事件處理能力等;研究創(chuàng)新能力包括有政策敏感度、創(chuàng)新能力、分析并解決問題能力、較強的調(diào)查研究能力、持續(xù)學(xué)習(xí)力等。

(3)基層公務(wù)員能力標準

基層公務(wù)員能力要求具備日常工作能力、規(guī)劃設(shè)計能力，個別公務(wù)員有研究創(chuàng)新能力。其中日常工作能力包括有科學(xué)素質(zhì)及人文素養(yǎng)、政治鑒別能力、依法行政能力、價值取向(誠信、公共精神)、責(zé)任心、具有專業(yè)知識及應(yīng)用能力、熟練應(yīng)用辦公自動化和電子政務(wù)、公共行政服務(wù)能力、文字寫作和語言表達能力、執(zhí)行能力、團隊合作;規(guī)劃設(shè)計能力包括崗位計劃能力、有自我開發(fā)設(shè)計能力、愿景落實能力、突發(fā)事件處理能力等。

(二)創(chuàng)建以能力與素質(zhì)為導(dǎo)向的人員招聘與選拔模式

傳統(tǒng)的蝸牛公務(wù)員選拔一般只重視考察人員的知識、技能等外顯特征，而很少考察所招聘人員深層次的動機、態(tài)度、價值觀等特質(zhì)。針對傳統(tǒng)模式的不足，政府急需創(chuàng)建一種有效的招聘和選拔機制。公務(wù)員核心能力框架的提出為干部的招聘與選拔提供了一個十分有價值的切入點。

在公務(wù)員的招聘與選拔過程中，核心能力框架的作用，主要是提供一個評價標準，對應(yīng)聘者的能力素質(zhì)水平和崗位的核心能力框架進行比較，如果相對匹配，應(yīng)聘者才有可能勝任其崗位的工作。如果在學(xué)歷背景、工作經(jīng)驗和技能等方面都比較符合崗位需求，但在態(tài)度和價值觀等深層次的特質(zhì)方面不符合，尤其是與政府部門的組織文化特征相悖，這些特質(zhì)又往往很難通過培訓(xùn)開發(fā)去改變，則不應(yīng)予以考慮。

在這一模式中，政府基于發(fā)展戰(zhàn)略制訂人力資源規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃結(jié)果確定人力資源的數(shù)量和質(zhì)量需求，然后參照通用人員能力框架和特殊崗位人員的能力要求，對所需人員進行招募和選拔。只有滿足公務(wù)員核心能力框架的要求，并且充分考慮被招聘人員自身職業(yè)發(fā)展愿景，才能獲取合適的工作人員并將其配置到合適的崗位。

(三)創(chuàng)建能力本位培訓(xùn)模式

在以能力為核心的公務(wù)員培訓(xùn)中，培訓(xùn)項目的設(shè)計是圍繞著提高公務(wù)員的崗位勝任能力進行的，因此，在設(shè)計學(xué)習(xí)內(nèi)容及培訓(xùn)項目時，也應(yīng)當圍繞著公務(wù)員的崗位勝任能力進行。

第一，以公共行政為目標提高教育培訓(xùn)起點，實現(xiàn)由適應(yīng)能力培訓(xùn)向勝任能力提升和勝任能力拓展的培訓(xùn)轉(zhuǎn)化。普及和提高相結(jié)合，在行政系統(tǒng)內(nèi)普及教育培訓(xùn)，提高全體行政人員政治業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時，重點地區(qū)、重點處室、重點崗位、重點培訓(xùn)對象的能力水平向更高層次發(fā)展。使高層公務(wù)員大多數(shù)能達到勝任和優(yōu)異的層次;中、下層公務(wù)員達到基本勝任和勝任層次，個別達到優(yōu)異層次。

第二，培訓(xùn)內(nèi)容有針對性、培訓(xùn)方式有新穎性，提高培訓(xùn)效益。根據(jù)任職的不同階段和職務(wù)的高低不同予以詳細的分類分級，設(shè)計不同的能力提升和能力拓展的培訓(xùn)內(nèi)容。重視并加強公務(wù)員職業(yè)生涯和規(guī)劃的培訓(xùn)，使公務(wù)員能力持續(xù)提升的規(guī)劃與個體規(guī)劃相一致。大膽探索新穎的培訓(xùn)方式，在積極推廣案例、研討、情景模擬、經(jīng)驗分享等教學(xué)方式的同時，積極探索研究式教育培訓(xùn)方式，積極開展理論研討活動，運用理論研究成果更好地指導(dǎo)公務(wù)員教育培訓(xùn)工作。

第三，建立教育培訓(xùn)保障體系，保證公務(wù)員能力持續(xù)提升。根據(jù)各地行政教育培訓(xùn)機構(gòu)的現(xiàn)狀，制定公務(wù)員教育培訓(xùn)基地的標準，每年對教育基地進行考核、評估，對達不到標準的教育基地及時清除或整頓提高。對培訓(xùn)所需要的師資力量及時進行補充、更換，還可以聘請系統(tǒng)外的知名教授補充某些師資力量的不足。繼續(xù)重視培訓(xùn)教材建設(shè)，組織代表行政學(xué)術(shù)水平的專家、學(xué)者編寫適應(yīng)行政改革需要的教材，使公務(wù)員更好地掌握行政改革的新動向。繼續(xù)加大教育培訓(xùn)經(jīng)費的投入，使教育培訓(xùn)持續(xù)、高質(zhì)量、快速發(fā)展。

(四)完善能力目標考核機制

能力目標考核機制應(yīng)采取客觀評價與主觀評價相結(jié)合的方式。

客觀評價方式分為兩種:一是共性指標評價方式。就是制定通用的評價指標，對評價對象之間橫向比較、考評，評價各崗位職責(zé)落實情況、工作制度遵從情況、重點工作完成情況，這種評價方式具有客觀可比、可量化、重點突出、評價內(nèi)容全面的特點。二是工作目標白皮書評價方式。這種評價方式主要是針對政府綜合工作部門采用。由評價對象根據(jù)年度工作要點，提出當年必須完成的若干事項，并明確說明完成時限、完成內(nèi)容和完成標準，主要用于推進重點工作的開展。

主觀評價方式主要是為了彌補客觀評價只側(cè)重工作結(jié)果考核的缺陷，將工作效能評價與服務(wù)對象滿意度結(jié)合起來，具有相對的合理性。

能力目標考核機制尤其應(yīng)將客觀評價與主觀評價結(jié)合起來使用，可采取“客觀評價先于主觀評價”的辦法，將工作關(guān)鍵業(yè)績指標的客觀評價得分作為主觀評價參考依據(jù)，對干部從行政執(zhí)行力、工作業(yè)績、管理服務(wù)效率、廉政建設(shè)等維度進行綜合的績效評定。

二、促進公務(wù)員隊伍能力提升的舉措

(一)構(gòu)建公務(wù)員隊伍能力持續(xù)提升體系

1.建立公務(wù)員能力提升數(shù)據(jù)庫

為了使公務(wù)員能力提升正常、有序、有效地運轉(zhuǎn)，行政系統(tǒng)需要建立能力提升數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫是公務(wù)員能力提升的戰(zhàn)略資源，它能夠清楚地記載能力提升的過程以及提升后的結(jié)果，指導(dǎo)公務(wù)員能力持續(xù)提升。數(shù)據(jù)庫也是行政系統(tǒng)對能力管理的依據(jù)和決策的基礎(chǔ)，它能幫助行政部門了解公務(wù)員能力提升的動態(tài)過程，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員能力提升的規(guī)律，從而更科學(xué)地選擇公務(wù)員能力提升的方案。建立公務(wù)員能力提升數(shù)據(jù)庫，需要結(jié)合公務(wù)員能力現(xiàn)狀，根據(jù)不同區(qū)域、不同級別、不同崗位公務(wù)員能力標準為數(shù)據(jù)庫的目標;然后對其數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)進行設(shè)計，針對基層、中層、高層次公務(wù)員能力提升狀況構(gòu)建數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu);數(shù)據(jù)庫建立之后，對數(shù)據(jù)庫試運行并進行測試評價，如實際運行結(jié)果不符合設(shè)計目標，需調(diào)整數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)，改變部分參數(shù)。如果運行實際結(jié)果達到設(shè)計目標，就可對數(shù)據(jù)庫安全性、完整性、準確性進行控制，對數(shù)據(jù)庫運行性能進行監(jiān)督、分析和改進。

2.構(gòu)建公務(wù)員隊伍自我能力開發(fā)與提升的平臺

自我能力開發(fā)與提升是公務(wù)員能力提升和拓展的途徑之一，是發(fā)揮公務(wù)員主觀能動性的最佳方案，也是節(jié)約成本、提高效益的好策略。為此，要構(gòu)建公務(wù)員自我能力開發(fā)與提升的平臺。制定各級公務(wù)員能力標準，然后詳細分解目標，明確各級公務(wù)員自我能力開發(fā)與提升的要求，按照分級組織和實施的原則，加強對自我能力開發(fā)與提升的督促和監(jiān)督，鼓勵和支持公務(wù)員養(yǎng)成自我能力開發(fā)與提升的習(xí)慣。還要構(gòu)建公務(wù)員自我能力開發(fā)與提升的標準，高層、中層公務(wù)員以開發(fā)業(yè)務(wù)規(guī)劃和設(shè)計能力以及適應(yīng)變革的能力為核心，以增加公務(wù)員的研究創(chuàng)新能力，最終實現(xiàn)促進并實施變革、引領(lǐng)變革為目標的能力拓展和提升為標準?；鶎庸珓?wù)員主要建立由適應(yīng)能力向能力提升轉(zhuǎn)化的標準，明確自我開發(fā)與提升的任務(wù)。

(二)創(chuàng)建公務(wù)員隊伍能力提升的運行機制

1.完善公務(wù)員的任用、考核、評價、獎懲的激勵約束機制

健全不同層次、不同崗位公務(wù)員的考核、評價機制，制定以實績考核為主，公務(wù)員培訓(xùn)、交流、自我開發(fā)等多項考評指標體系，采用靈活多樣地考核方法客觀、公正地對公務(wù)員進行考核，樹立考核結(jié)果的權(quán)威性。改進公務(wù)員能力評價的方式，完善公務(wù)員能力評價的手段，開發(fā)應(yīng)用現(xiàn)代公務(wù)員能力測評技術(shù)，準確判斷公務(wù)員所在的能力層次，此項工作也可以委托有公務(wù)員能力測評資質(zhì)的專門機構(gòu)進行，以提高公務(wù)員能力測評的客觀性。將考核、評價的結(jié)果作為公務(wù)員的升降、獎懲、回避等的依據(jù)，也作為以后公務(wù)員能力提升的依據(jù)。根據(jù)不同層次、不同崗位公務(wù)員的需要健全激勵約束機制，為公務(wù)員能力提升提供動力源泉，推進公務(wù)員能力提升戰(zhàn)略的實施。

2.在行政系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)能進能出的良性運行機制

第一，把好“入口”確保新進公務(wù)員的質(zhì)量。繼續(xù)堅持“凡進必考”的入口原則和德才兼?zhèn)涞挠萌嗽瓌t，圍繞行政改革和發(fā)展任務(wù)引進人才，加強行政隊伍建設(shè)，優(yōu)化行政系統(tǒng)知識結(jié)構(gòu)。第二，疏通“出口”關(guān)，促進人才的流動。改革現(xiàn)行公務(wù)員退休制度，進一步拓寬公務(wù)員退出的主渠道。對一些知識淘汰率高的崗位可采用雇傭制，增加流動性。運用鼓勵、考核淘汰、懲戒等手段，對沒有勝任能力也沒有潛力提升的公務(wù)員要給予辭退。在合適的崗位上，尤其是行政專業(yè)以外的其它專業(yè)性較強的崗位和輔助性崗位，積極聘用社會上的優(yōu)秀人才。

3.制定并完善公務(wù)員能力提升全過程的監(jiān)督機制

第一，制定并完善科學(xué)性、可操作性的公務(wù)員能力提升質(zhì)量評估標準和辦法，作為公務(wù)員能力提升監(jiān)督的依據(jù);第二，建立公務(wù)員能力提升檔案制度、反饋制度，作為及時修訂公務(wù)員能力開發(fā)的內(nèi)容、方式等的依據(jù);第三，制定并完善公務(wù)員能力提升工作的目標責(zé)任制，作為全過程監(jiān)督后追究責(zé)任的依據(jù)。

(三)完善公務(wù)員隊伍能力提升的保障機制

1.完善公務(wù)員能力提升責(zé)任體系

對公務(wù)員能力提升工作進行科學(xué)定崗定責(zé)，這是建立和推行責(zé)任制的基礎(chǔ);然后細化明確工作規(guī)程，這是公務(wù)員能力提升工作的程序要求，保證各個崗位職責(zé)的正確履行，使任何一個工作人員，無論是業(yè)務(wù)熟練的還是剛剛從事業(yè)務(wù)工作的，都可以迅速上崗按章操作，協(xié)調(diào)各個崗位之間的職責(zé)銜接，注重對公務(wù)員能力提升的過程控制，確保整個過程高效、有序運行。

2.建立公務(wù)員能力提升目標管理制度

根據(jù)公務(wù)員能力提升的規(guī)劃，分別確定省廳級、地市級、縣市級行政部門在公務(wù)員能力提升工作的目標，各級行政部門再結(jié)合本級、本地的實際情況，制定具體的目標規(guī)劃和措施辦法，科學(xué)分解年度工作計劃，然后轉(zhuǎn)變成各個部門以及各個人的分目標。公務(wù)員在做自我能力開發(fā)與提升的規(guī)劃時，要結(jié)合本部門的能力提升目標，使個人提升目標與組織目標一致。目標實施后要注意跟蹤檢查，將檢查的結(jié)果及時反饋，上級根據(jù)目標的完成情況對下級進行考核、評價和獎懲。

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