【摘要】在土地利用總體規(guī)劃中需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，更要考慮資源和環(huán)境承載能力，重視環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)維護(hù)，減少土地規(guī)劃對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。因而對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是非常必要的，這種前饋管理方式能有效防范和制約土地規(guī)劃對(duì)環(huán)境造成的重大而不可逆的影響。

【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃 環(huán)境影響評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系

一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原因分析

隨著我國(guó)土地沙化、植被退化、荒漠化現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，我國(guó)土地利用的總體規(guī)劃不僅要考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，更要考慮資源和環(huán)境承載能力，重視環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)維護(hù)，減少土地規(guī)劃對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。如果規(guī)劃確定后因?yàn)橥恋乩梅绞讲划?dāng)或環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)而造成環(huán)境污染，這不是土地利用總體規(guī)劃可以制約和防止的。因而對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在規(guī)劃實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成的多重影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出規(guī)避不良環(huán)境影響的合理政策措施，以防止可能產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)破壞，這是一種前饋管理方式。

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作面對(duì)的問題非常復(fù)雜，涉及面非常廣泛，產(chǎn)生的影響非常的深刻，隨著環(huán)境與生態(tài)問題的加重，國(guó)家對(duì)環(huán)評(píng)工作尤其是土地利用總體規(guī)劃的環(huán)評(píng)工作越來(lái)越重視，而目前土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論還很不成熟，還需要更多的理論創(chuàng)新與實(shí)例研究，逐步完善其評(píng)價(jià)方法體系及指標(biāo)體系。

二、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性分析

在“環(huán)評(píng)法”實(shí)施之前，我國(guó)還只是把建設(shè)項(xiàng)目列為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，而對(duì)有重大影響的土地利用總體規(guī)劃卻沒有被納入環(huán)評(píng)范疇。而實(shí)際運(yùn)行中，土地規(guī)劃對(duì)環(huán)境造成的影響更加深遠(yuǎn)和不可逆。具體來(lái)看，其重要性體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，有利于克服土地規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)評(píng)的缺陷，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要措施。對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)使得在決策之前就能全面考慮到可能對(duì)環(huán)境造成的重大影響，從而為減緩措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的項(xiàng)目實(shí)施階段或?qū)嵤┲蟛湃浹a(bǔ)出現(xiàn)的問題。規(guī)劃環(huán)評(píng)還能考慮到項(xiàng)目環(huán)評(píng)無(wú)法考慮的多個(gè)項(xiàng)目的累積環(huán)境影響，能對(duì)一些大型、累積的環(huán)境問題作出預(yù)測(cè)。可以說(shuō)，規(guī)劃環(huán)評(píng)遵循的是可持續(xù)發(fā)展的理念，它能把對(duì)環(huán)境造成的不可逆?zhèn)υ趯?shí)施之前就消弭掉。

第二，規(guī)劃環(huán)評(píng)有利于構(gòu)建環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制。規(guī)劃環(huán)評(píng)通過(guò)綜合分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)各類土地規(guī)劃對(duì)系統(tǒng)、宏觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、自然資源的影響，為科學(xué)決策提供依據(jù)。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)是保證環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制順利實(shí)施的重要工具。我國(guó)處在城鎮(zhèn)化階段的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，這個(gè)階段也是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的重要階段，我們需要防止因片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成生態(tài)環(huán)境的重大破壞。因此，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于土地利用總體規(guī)劃來(lái)說(shuō)既是時(shí)事所趨，也勢(shì)在必然。

三、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的問題分析

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系缺乏系統(tǒng)性

到目前為止，土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系還沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，迫切需要我們對(duì)其進(jìn)行更深入的研究，并建立科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，我們的環(huán)評(píng)體系在對(duì)不同層次、不同類型的土地利用進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于死板，不能及時(shí)靈活的對(duì)不同對(duì)象采用相應(yīng)的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)如何科學(xué)合理的對(duì)涉及多層次、多因素影響的土地規(guī)劃進(jìn)行具體問題具體分析，這是未來(lái)需要解決的一個(gè)問題。

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍過(guò)于狹窄

現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃對(duì)環(huán)境影響的研究還未在更為宏觀深遠(yuǎn)的范圍上實(shí)現(xiàn)突破，思考較多的是土地建設(shè)的變化或土地利用對(duì)土壤、水質(zhì)和地質(zhì)酸堿度等的影響。只能在一個(gè)很狹窄的空間去評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結(jié)果很難準(zhǔn)確的評(píng)估土地利用規(guī)劃對(duì)環(huán)境造成的真實(shí)影響。

（三）預(yù)防或降低不利影響的措施較為缺乏

對(duì)于土地利用規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最終指向是要提出預(yù)防或降低對(duì)環(huán)境不利影響的措施，這是環(huán)評(píng)的核心所在。目前很多環(huán)境影響評(píng)價(jià)卻只提出相關(guān)現(xiàn)象和內(nèi)容，而具體采用什么措施來(lái)解決這些難題卻缺少指向性的政策導(dǎo)向。在研究土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，要善于利用經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展理論、地質(zhì)環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科所得出的理論和實(shí)踐成果，綜合思考如何預(yù)防和控制土地利用規(guī)劃對(duì)環(huán)境可能造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺少公眾參與和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

公眾參與是“規(guī)劃以人為本”思想的具體呈現(xiàn)。國(guó)外絕大多數(shù)土地利用總體規(guī)劃都非常強(qiáng)調(diào)公眾參與性，認(rèn)為公眾參與是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大動(dòng)力，其參與的深度與廣度，在很大程度上制約和決定著環(huán)境保護(hù)的水平。公眾參與不僅可以幫助發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)潛在的環(huán)境損害問題，而且也可以監(jiān)督環(huán)境及規(guī)劃實(shí)施，在編制縣鄉(xiāng)一級(jí)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)公眾參與尤其顯得重要。但我國(guó)在實(shí)際土地規(guī)劃的操作中卻很少考慮公眾參與這一重要因素，因而容易造成土地資源在不同利益主體間的分配難以達(dá)到合理和公平，并且導(dǎo)致資源緊張和浪費(fèi)。此外，土地利用總體規(guī)劃缺乏與其他土地專項(xiàng)規(guī)劃在環(huán)境方面的協(xié)調(diào)和配合。

四、土地利用總體規(guī)劃中環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建

我們基于環(huán)境影響識(shí)別，并參照《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》中關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)土地利用總體規(guī)劃特點(diǎn)，把土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系分為三個(gè)層次，即總目標(biāo)層（A）、環(huán)境目標(biāo)層（B）和具體指標(biāo)層（C）。通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的關(guān)鍵，為未來(lái)土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供參考性方案。

總目標(biāo)層（A）包含一個(gè)總指標(biāo)，即土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，反映土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的綜合環(huán)境影響度。

環(huán)境目標(biāo)層（B）包含三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即自然資源指標(biāo)（B1）、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)（B2）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（B3）。它是指根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響識(shí)別而得出的環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要方面。

具體指標(biāo)層（C）是屬于對(duì)環(huán)境目標(biāo)層（B）的分解，反映的是規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地利用總體規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然資源質(zhì)量影響的多項(xiàng)具體指標(biāo)。具體來(lái)講，自然資源（B1），也就是保護(hù)耕地資源、加強(qiáng)自然資源保護(hù)區(qū)建設(shè)等方面，其具體指標(biāo)可分解為耕地面積比例（C1）、耕地轉(zhuǎn)化率（C2）、基本農(nóng)田保護(hù)面積比例（C3）、自然資源保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的比例（C4）等。生態(tài)環(huán)境（B2），也就是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)等方面，其具體指標(biāo)可分解為森林覆蓋率（C5）、水域覆蓋率（C6）、城鎮(zhèn)人均公共綠地面積（C7）、退化土地恢復(fù)率（C8）、生態(tài)承載力（C9）、水土流失治理率（C10）等。社會(huì)經(jīng)濟(jì)（B3），也就是提高土地利用率、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，其具體指標(biāo)可分解為城鎮(zhèn)化水平（C11）、土地利用率（C12）、建設(shè)用地比率（C12）、地均GDP（C13）等。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：熊川銘（1980-），男，碩士，重慶市農(nóng)村土地整治中心工程師，研究方向：土地資源管理。