金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制的構(gòu)建

馬堅(jiān)波

（中共北京市朝陽(yáng)區(qū)委黨校，北京 100028）

隨著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革步伐的加快，特別是存款利率市場(chǎng)化及金融機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放的推進(jìn)，金融市場(chǎng)上各機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，部分競(jìng)爭(zhēng)力較弱、不良貸款率較高、資本充足率較低的中小金融機(jī)構(gòu)將不可避免地面臨破產(chǎn)及市場(chǎng)退出的風(fēng)險(xiǎn)。如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)情出發(fā)，探索構(gòu)建我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，成為當(dāng)前深化金融市場(chǎng)化改革必須面對(duì)和破解的重要課題。

一、構(gòu)建市場(chǎng)退出機(jī)制是金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革的需要

首先，利率市場(chǎng)化使弱小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出的風(fēng)險(xiǎn)增加，要求構(gòu)建完善的市場(chǎng)退出機(jī)制。利率市場(chǎng)化已經(jīng)成為金融業(yè)改革發(fā)展的大勢(shì)所趨，不僅有利于理順資金價(jià)格，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，而且可以降低企業(yè)融資成本，推動(dòng)金融更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。但是，利率市場(chǎng)化改革會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)挑戰(zhàn)，將考驗(yàn)商業(yè)銀行特別是中小銀行的定價(jià)能力。利率市場(chǎng)化將使大銀行利用較強(qiáng)的定價(jià)能力獲取更多的收益，中小銀行則會(huì)面臨一定程度的競(jìng)爭(zhēng)壓力。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)在所難免。在較為成熟的經(jīng)濟(jì)體中，銀行破產(chǎn)已屬司空見(jiàn)慣，例如美國(guó)2009年共有140家銀行破產(chǎn)，2010年更是達(dá)到157家。不過(guò)，由于具有成熟的市場(chǎng)環(huán)境和完備的法律制度，這種頻繁的破產(chǎn)并沒(méi)有給美國(guó)銀行業(yè)帶來(lái)太大沖擊，反而使市場(chǎng)出清，為經(jīng)濟(jì)體注入了更多的活力。

其次，金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放需要有市場(chǎng)退出機(jī)制與之配套。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化，我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放已經(jīng)實(shí)行一段時(shí)期，而黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”以及“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”，更為我國(guó)金融業(yè)改革開(kāi)放尤其是對(duì)內(nèi)開(kāi)放指明了方向。可以預(yù)見(jiàn)，我國(guó)民營(yíng)銀行等將進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，各類外部投資者，包括民間資本、外國(guó)資本將允許注入大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域?qū)?huì)進(jìn)一步得到鼓勵(lì)和引導(dǎo)。既然允許外資、民資等進(jìn)入金融業(yè)，就需要完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置與退出機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮更重要的作用。只有這樣，才能讓外資或民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的股東認(rèn)清自身的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，提高經(jīng)營(yíng)效率，注重風(fēng)險(xiǎn)防范，減少道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，一方面存款保險(xiǎn)制度可以保證存款人的利益，另一方面完善的市場(chǎng)退出機(jī)制有助于銀行迅速退出市場(chǎng)，將其不良影響降到最低。

再次，部分金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況不容樂(lè)觀，需要一個(gè)完備的市場(chǎng)退出機(jī)制，來(lái)保證問(wèn)題銀行不會(huì)給債權(quán)人以及整個(gè)金融體系帶來(lái)重創(chuàng)。部分金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是不良貸款率。從2013年以來(lái)，大型商業(yè)銀行的不良貸款率指標(biāo)較穩(wěn)定，但是中小型商業(yè)銀行的不良貸款率在上升，特別是農(nóng)村商業(yè)銀行，不良貸款率一直盤旋在高位。因此，中小型銀行收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大，嚴(yán)重者可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。一旦銀行無(wú)法收回貸款，大量存款者也面臨償付風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)就需要存款保險(xiǎn)制度來(lái)保障存款人的利益。二是資本充足率。此項(xiàng)指標(biāo)反映商業(yè)銀行在存款人和債權(quán)人的資產(chǎn)遭到損失之前，該銀行能以自有資本承擔(dān)損失的程度。圖1顯示，我國(guó)商業(yè)銀行資本充足率持續(xù)下滑，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力下降。三是全國(guó)銀行間同業(yè)拆借利率。我國(guó)銀行間同業(yè)拆借利率持續(xù)上升，在發(fā)生2013年6月份“錢荒”事件時(shí)，其達(dá)到7%的高位。這就向我們傳遞了一個(gè)信號(hào)，即隨著利率市場(chǎng)化改革的步步推進(jìn)，銀行間競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，銀行融資成本加大，隨著未來(lái)存款利率市場(chǎng)化的推進(jìn)，銀行所獲息差將會(huì)越來(lái)越小，很多中小銀行可能不堪重負(fù)，最終面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而這就需要一個(gè)完備的市場(chǎng)退出機(jī)制，來(lái)保證問(wèn)題銀行不會(huì)給債權(quán)人以及整個(gè)金融體系帶來(lái)重創(chuàng)。

圖1 2013年中國(guó)商業(yè)銀行資本充足率指標(biāo)

二、當(dāng)前我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的障礙

金融機(jī)構(gòu)退出，是指金融機(jī)構(gòu)終止存續(xù)狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出包括收購(gòu)和兼并、托管或接管、行政關(guān)閉或撤銷、解散及破產(chǎn)清算等五種類型，但是我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)主要采用行政關(guān)閉、接管或托管及購(gòu)并三種方式，極少采用破產(chǎn)方式，即使采用了破產(chǎn)方式，其完成破產(chǎn)程序的效率也非常低下。迄今為止，只有大鵬證券、南方證券以及廣東國(guó)際投資信托三家公司的市場(chǎng)退出是通過(guò)司法破產(chǎn)程序解決的?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的效率較低，而且成本高昂，“退出難”已成為近幾年金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的總體狀況，具體而言，我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出主要存在三方面的障礙。

首先，缺少市場(chǎng)退出的法律制度和誠(chéng)信的社會(huì)背景。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雖然已經(jīng)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但至今尚未健全成熟，金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)原則退出競(jìng)爭(zhēng)的法律制度建設(shè)還未完成，尚未建立統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度。金融機(jī)構(gòu)在面臨停業(yè)整頓及撤銷關(guān)閉時(shí)缺乏完善的制度安排，一些具體問(wèn)題如清算等無(wú)法得到妥善解決。此外，我國(guó)的市場(chǎng)信用體系尚未完全建立起來(lái)，法律對(duì)市場(chǎng)主體的誠(chéng)信約束不夠，在不遵守市場(chǎng)紀(jì)律的收益遠(yuǎn)大于違反市場(chǎng)紀(jì)律的成本的情況下，金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)必然會(huì)大量存在，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)難以從根本上得到緩解。這種情況得不到有效扭轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)實(shí)行市場(chǎng)退出就會(huì)始終面臨巨大壓力。

其次，由于慮及社會(huì)穩(wěn)定，長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府一直不愿讓本該倒閉的銀行破產(chǎn)退出市場(chǎng)，而習(xí)慣于采用行政手段，實(shí)行治標(biāo)不治本的簡(jiǎn)單處置。比如，建國(guó)后第一家被行政關(guān)閉的商業(yè)銀行——海南發(fā)展銀行，14年來(lái)一直處于清算過(guò)程中，至今尚未實(shí)施破產(chǎn)程序。政府在救助過(guò)程中往往介入過(guò)深，且過(guò)多運(yùn)用行政手段。這種行政力量不僅表現(xiàn)在直接行政關(guān)閉問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，也表現(xiàn)在主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的兼并重組。政府在處理問(wèn)題機(jī)構(gòu)時(shí)，習(xí)慣采用“拉郎配”的方式，實(shí)現(xiàn)“以強(qiáng)并弱”的并購(gòu)，而不是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易行為，也就是說(shuō)，沒(méi)有從根本上體現(xiàn)由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源有效配置的原則。這種由國(guó)有金融機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單兼并重組有問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，不讓后者進(jìn)入破產(chǎn)境地的做法，雖然可以暫時(shí)緩解風(fēng)險(xiǎn)，卻不能使金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)得到根本的化解，反而加劇了風(fēng)險(xiǎn)的積累，拖累原來(lái)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)，甚至可能誘發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

再次，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)存款人進(jìn)而對(duì)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家，通常情況是，由央行出面對(duì)個(gè)別或局部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的擠兌或破產(chǎn)風(fēng)波，施以大量的緊急救助貸款或?qū)C(jī)構(gòu)整體收購(gòu)方提供大量的資金支持以平息風(fēng)險(xiǎn)。即使這些處置措施無(wú)效，不得不采取退出市場(chǎng)時(shí)，也是由政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)出面承擔(dān)本應(yīng)由投資者、債權(quán)人、經(jīng)營(yíng)者甚至存款人所應(yīng)承擔(dān)的全部損失。這種對(duì)于問(wèn)題機(jī)構(gòu)危機(jī)處置成本及對(duì)存款人損失補(bǔ)償統(tǒng)統(tǒng)由監(jiān)管當(dāng)局或國(guó)家財(cái)政墊付的做法，極大地加重了政府負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期來(lái)看，隨著金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，面臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)漸趨增加，這種簡(jiǎn)單由政府負(fù)責(zé)埋單的處置辦法，終將難以為繼，而且極易形成道德風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)嫁為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，尚未建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的存款保險(xiǎn)制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，主要是通過(guò)建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出事宜。這種存款保險(xiǎn)制度最大的好處在于保護(hù)存款人特別是中小額存款人的利益，同時(shí)，也可以減輕政府或中央銀行在銀行倒閉中承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，由于存款保險(xiǎn)制度尚未建立，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)，廣大小額存款者缺少最基本的保護(hù)，肯定引發(fā)矛盾沖突，進(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定，這是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)真正市場(chǎng)化退出的癥結(jié)所在。

三、構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制

為了穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，建立存款保險(xiǎn)制度、分類指導(dǎo)不同金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出、弱化政府干預(yù)并更多發(fā)揮市場(chǎng)作用是較為可行的制度設(shè)想。

首先，依據(jù)國(guó)情建立存款保險(xiǎn)制度。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，存款保險(xiǎn)制度通常是指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來(lái)建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，以此建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，在成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，以保護(hù)存款人利益，維護(hù)存款機(jī)構(gòu)信用，穩(wěn)定金融秩序?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制”，這是根據(jù)我國(guó)金融市場(chǎng)化實(shí)踐，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)作出的正確決策。下一步我們要做的就是如何從國(guó)情出發(fā)，建立適合我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度。在我國(guó)，小銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率按理應(yīng)該高些，但是高費(fèi)率直接導(dǎo)致銀行成本上升，甚至攸關(guān)中小存款金融機(jī)構(gòu)的生死存亡，這樣做顯然完全違背存款保險(xiǎn)制度的本意，為此可以考慮在存款保險(xiǎn)制度實(shí)施初期設(shè)置一個(gè)過(guò)渡期，給予小微金融機(jī)構(gòu)一定的政策傾斜，比如對(duì)其繳納的保險(xiǎn)費(fèi)采取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的方式。小微金融機(jī)構(gòu)可以利用這一過(guò)渡期，抓住利率市場(chǎng)化的契機(jī)，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)營(yíng)和服務(wù)策略，贏得并拓展生存空間。此外，關(guān)于賠付機(jī)制，若實(shí)行限額賠付，則當(dāng)銀行發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，小額儲(chǔ)戶一般都能全額收回存款，這就會(huì)使小額儲(chǔ)戶產(chǎn)生將存款存入中小型銀行的逆向選擇問(wèn)題，而大額儲(chǔ)戶則會(huì)選擇把存款分流到各個(gè)銀行，所以筆者認(rèn)為有限賠付不利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，按比例賠付或許更符合中國(guó)國(guó)情。

其次，區(qū)分不同性質(zhì)的銀行，采取不同的市場(chǎng)退出方式。破產(chǎn)雖然是凈化金融市場(chǎng)、提高金融機(jī)構(gòu)效率的有效途徑，但是其對(duì)金融市場(chǎng)造成的震蕩還是不可小覷的，所以應(yīng)該盡量避免破產(chǎn)。對(duì)此，我國(guó)可以區(qū)分不同性質(zhì)的銀行，采取不同的退出方式。對(duì)于國(guó)有銀行，不適用破產(chǎn)程序，債務(wù)由國(guó)家償還；對(duì)于私營(yíng)股份制銀行，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)先行政關(guān)閉，如果有其他金融機(jī)構(gòu)愿意接收，可以不適用破產(chǎn)程序，如果無(wú)其他金融機(jī)構(gòu)接收，且又資不抵債的，必須啟動(dòng)破產(chǎn)程序，實(shí)施破產(chǎn)，其儲(chǔ)蓄存款由存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)償還，股東以其持有的股份承擔(dān)有限責(zé)任。但必須注意國(guó)有銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，可以采取事前預(yù)防機(jī)制，限制國(guó)有銀行道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

再次，減少政府干預(yù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)自由并購(gòu)。并購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)較為普遍和重要的方式，這種市場(chǎng)退出方式給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊最小。我國(guó)歷史上也有很多金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)案，但其背后都是政府力量在發(fā)揮作用，這種政府干預(yù)破壞了市場(chǎng)在資源配置中的有效性，往往不顧健康金融機(jī)構(gòu)的意愿，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步累積或者健康金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量惡化。所以，在未來(lái)的并購(gòu)重組中，必須讓市場(chǎng)說(shuō)話，讓金融機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況自由選擇并購(gòu)對(duì)象。

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