夏臻+旭日+焦傳宇

摘要：針對農(nóng)地征收過程中由于審批制度混亂，征收程序不透明，補(bǔ)償費(fèi)用過低等導(dǎo)致的社會矛盾，強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民知情權(quán)救濟(jì)制度的保障的重要性，并基于此提出了解決措施，以期進(jìn)一步完善知情權(quán)保障制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地； 征地補(bǔ)償； 知情權(quán)

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）15-3711-05

Thoughts about the Farmers Right to Know during Rural Land Expropriation

XIA Zhen1，XU Ri2，JIAO Chuan-yu1

（1.Law school， China University of Geosciences， Wuhan 430074，China ；2.Inner Mongolia Technical college of Mechanics and Electrics，Huhehaote 010070，China）

Abstract： Based on the problems of confused system， the non-transparent collection process and low compensation caused a lot of social conflicts，， the importance of the farmer's right to know during rural land expropriation was studied. Some measures on how to protect the right to know were put forward.

Key words： rural land； land expropriation；right to know.

收稿日期：2014-06-16

基金項目：中國法學(xué)會項目[CLS（2012）D201]

作者簡介：夏 臻（1987-），女，湖北黃岡人，在讀碩士研究生，研究方向為訴訟法學(xué)

通訊作者，旭 日（1972-），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，農(nóng)村土地征收引發(fā)的諸多問題已經(jīng)成為當(dāng)前社會的熱點。當(dāng)前的土地征收中，審批制度混亂、征收程序不透明、補(bǔ)償費(fèi)用過低等問題導(dǎo)致農(nóng)民聚眾抗議、聯(lián)合抗法、長期信訪。作為農(nóng)村土地被征收人的農(nóng)民，其知情權(quán)被忽略可以說是其中的根本原因。

1 農(nóng)民知情權(quán)的法理基礎(chǔ)

知情權(quán)或稱“了解權(quán)”、“接觸權(quán)”、“咨詢權(quán)”，是指公民、法人及其組織依法享有的對于國家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)或者其他公民、法人、非法人組織要求公開信息的權(quán)利，以及在法律不禁止的范圍內(nèi)不受妨礙的獲得各類信息的自由。從公法方面來說知情權(quán)是指公民獲取政府信息的權(quán)利；從私法方面來說，知情權(quán)是公民在平等主體之間享有向?qū)Ψ狡降鹊墨@取信息的權(quán)利。本文主要探討的是公法上的知情權(quán)，即“公民、法人及其組織依法享有的對于國家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)或者其他公民、法人、非法人組織要求公開信息的權(quán)利，以及在法律不禁止的范圍內(nèi)不受妨礙的獲得各類信息的自由”[1]。

《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由，此項權(quán)利包括有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！痹撘?guī)定雖然沒有提出知情權(quán)的概念，但明確賦予了公民知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，賦予公民有尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條第二款規(guī)定：“人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；此項權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介?！睆默F(xiàn)行的國際公約來看，知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。我國憲法雖然沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，但是我國是上述公約的簽署國，根據(jù)國際法優(yōu)于國內(nèi)法的原則，我國理應(yīng)執(zhí)行上述規(guī)定[2]。

關(guān)于農(nóng)村土地征收，我國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的之外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補(bǔ)償?！痹摲ǖ?3條規(guī)定：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。我國《土地管理法》第19條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”因此，土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依照法定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，強(qiáng)制將土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨閇3]。國家對農(nóng)村土地的征收實際上是公權(quán)利對農(nóng)民私權(quán)利的一種限制與剝奪，被征地人為政府的事業(yè)做出了特殊的貢獻(xiàn)，不應(yīng)該要求他們獨自甚至是莫名其妙地承擔(dān)無過錯責(zé)任而遭受財產(chǎn)損失。因此，當(dāng)私權(quán)利遭受公權(quán)利限制時，作為私權(quán)利主體的被征地者，完全有權(quán)利要求享有知情權(quán)[2]。

知情權(quán)在農(nóng)村土地征收中是基礎(chǔ)性權(quán)利，是維護(hù)農(nóng)民自身合法權(quán)益的基礎(chǔ)。只有充分了解政府行政行為的內(nèi)容和自身合法權(quán)益是否被侵害等信息，農(nóng)民才能夠?qū)φ牟缓侠硇姓袨?、濫用權(quán)力等行為提出質(zhì)疑，并尋求法律的救濟(jì)。作為征地行為過程中的具體行政相對人，農(nóng)民有權(quán)利了解行政機(jī)關(guān)行使具體行政行為的理由、原因、過程，通過對程序知曉，表達(dá)自己個人的利益。

2 知情權(quán)在農(nóng)地征收中的現(xiàn)狀

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)要素，土地征收具有國家強(qiáng)制性，面對國家強(qiáng)制力的公權(quán)力，農(nóng)民是弱者，面對雙方利益沖突，平衡雙方?jīng)_突，有利于社會和諧穩(wěn)定。

2.1 農(nóng)地征收中知情權(quán)實體制度的欠缺endprint

2.1.1 農(nóng)地征收中農(nóng)民維權(quán)意識的欠缺 受自身教育水平制約，農(nóng)民往往忽略其知情權(quán)，對于自身應(yīng)當(dāng)擁有的合法權(quán)益知之甚少，導(dǎo)致其在農(nóng)村土地征收中，不知道有哪些征收程序與步驟，自己在這些程序中該做什么，擁有什么權(quán)益。征收政策的制定主體、議題建構(gòu)都被政府壟斷，城市化過程中是否征用農(nóng)地、何時征用、如何征用及征用的范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常都是由行政主體單方面決定的，而與土地征收有厲害關(guān)系的農(nóng)民被排除在土地征收政策的制定之外。面對政府機(jī)關(guān)的強(qiáng)制征收行為，因為信息的不對稱，難免在土地征收過程中產(chǎn)生矛盾和沖突。

政府機(jī)關(guān)在農(nóng)地征收中缺乏監(jiān)督。首先，我國土地征收預(yù)審申請，行政權(quán)力的色彩偏重，缺乏獨立性和保護(hù)性[4]。我國實行的是分級預(yù)審程序，人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門是土地征收主要參與的審批部門，建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請。而作為利益當(dāng)事人——被征收人農(nóng)民，在預(yù)審階段缺失征地信息資料，農(nóng)民不知道土地被征收將作為何用。審批由政府決定，沒有征求當(dāng)事人意見，也沒有第三方進(jìn)行監(jiān)督，這樣會導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，導(dǎo)致農(nóng)民只是作為最終結(jié)果的獲得者。其次，審批的建設(shè)項目在可行性研究階段沒有提前告知被征收人具體的土地利用規(guī)劃，建設(shè)單位進(jìn)行勘探土地和土地利用規(guī)劃，缺失被征收人的參與和知曉，導(dǎo)致征收過程中土地浪費(fèi)和過度開發(fā)。被征收人的參與度很低或者說并沒有參與預(yù)審申請，缺乏表達(dá)自己意愿的機(jī)會，漠視被征收人的合法權(quán)益。政府機(jī)關(guān)作為土地征收的決定者，代表國家行使權(quán)利，在審批的建設(shè)項目在可行性研究階段沒有其他機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，也沒有中立第三方進(jìn)行監(jiān)督。最后，公共利益作為征地的前提，但是就目前的立法層面來說，政府機(jī)關(guān)對公共利益的考量具有決定性。公共利益界定不明確，地方政府可以隨意擴(kuò)張公共利益的范圍。在實踐中，各地政府或者土地管理部門對土地的合法性審查不到位，無權(quán)或者越權(quán)批地，通過化整為零審批土地規(guī)避法律，違反法定程序批準(zhǔn)征收土地，未征先用，征而不用，少批多用等現(xiàn)象普遍。我國現(xiàn)行的憲法、《土地管理法》、國土資源部頒發(fā)的《國土資源聽證規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)對公共利益的范圍、界定的主體和審查標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，土地征收法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在征收土地信息上存在不對稱，被征收人缺少知情權(quán)，在利益受損時，沒有可用性的解決方案。政府在土地征收過程中，對于公共利益界定缺失監(jiān)督，導(dǎo)致地方政府在土地征收審批中隨意擴(kuò)大公共利益的范圍和主體，這也是目前我國農(nóng)民對于地方政府土地征收強(qiáng)制征收不滿的原因之一，農(nóng)民缺失對公共利益的認(rèn)知，對于征地的目的理解存在歧義和偏差，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

2.1.2 農(nóng)地征收中知情權(quán)程序制度欠缺 制約土地征收權(quán)利的濫用，還可以通過對土地征收程序的控制和規(guī)范來實施，世界上許多國家都是利用嚴(yán)格的程序?qū)艺鞯剡M(jìn)行規(guī)制。在土地征收中對于公共利益的界定和征地補(bǔ)償協(xié)議的制定達(dá)成方向，很多國家規(guī)定被征地者、其他公民、社會組織享有知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和申訴權(quán)。甚至有的還組建專門的土地裁判所，對公共利益的界定、征地的合法性和恰當(dāng)性、征地補(bǔ)償糾紛問題進(jìn)行初步的司法審查，當(dāng)有關(guān)當(dāng)事人或利益關(guān)系人對裁判不服時，可以向法院提起審查的要求，由法院作出判決。我國設(shè)置的土地征收程序過于粗糙，導(dǎo)致一些地方政府土地征收存在違規(guī)現(xiàn)象。

1）在征地公告程序方面，知情權(quán)存在欠缺。公告程序流于形式，被征對象的知情權(quán)被忽視。根據(jù)我國《土地管理法》第25條規(guī)定，征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。在實踐中，由于城鄉(xiāng)信息交流不便，網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民自身文化程度不高，對信息的敏感度不高，在加上地方政府公告粗糙或者不規(guī)范，農(nóng)民對于哪里的地要征用，為什么征用、用途、補(bǔ)償范圍信息缺乏了解和研究，導(dǎo)致征地過程中存在很多違規(guī)現(xiàn)象，公告流于形式。

2）在聽證程序方面，知情權(quán)缺乏保護(hù)。聽證實施不到位，被征對象喪失話語權(quán)，被征收對象的知情權(quán)流于形式。實踐中，很多地方政府實施聽證會引發(fā)很多村民的反對意見，基本將聽證會當(dāng)做自編自導(dǎo)，聽證會缺乏農(nóng)民的充分參與和協(xié)商，農(nóng)民基本無法知曉聽證會程序和流程，導(dǎo)致很多時候真正的權(quán)利人沒有完全充分的參與和發(fā)表自己的意見和看法，對于自己存在異議的地方不知道如何溝通和抗議，根本起不到監(jiān)督政府的作用，很多聽證會僅是起開會和通知的作用。

3）在征地補(bǔ)償、安置方案的確定和實施程序方面，知情權(quán)被忽視。首先，征地補(bǔ)償、安置方案的確定程序剝奪了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)[6]。在征地補(bǔ)償程序中最關(guān)鍵的是補(bǔ)償金額的確定，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定補(bǔ)償方案、安置方案從提出到確定一直到實施都是由縣、市級人民政府及其土地行政主管部門參與，補(bǔ)償方案的公告、聽取意見也是事后通知的程序，農(nóng)民在整個程序中幾乎沒有任何的發(fā)言機(jī)會，即便在征地補(bǔ)償、安置方案確定后農(nóng)民提出聽證的要求，如果意見與方案不符合，對于意見的采納與否取決于政府，整個過程都是處于一種告知的狀態(tài)，沒有協(xié)商的可能性，缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其次，征地補(bǔ)償、安置方案的實施程序混亂。目前中國征地補(bǔ)償程序中，政府作為土地征收的決定者與執(zhí)行者為一體，同時在補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)，程序復(fù)雜，沒有監(jiān)督，既沒有上級部門的監(jiān)督也沒有第三方監(jiān)督，致使補(bǔ)償金被克扣，發(fā)放到農(nóng)民手中金額與實際發(fā)放的金額存在偏差。

2.1.3 農(nóng)地征收中知情權(quán)缺乏救濟(jì)措施 第一，公告和聽取意見缺乏救濟(jì)制度保障[7]。在公告和聽取意見的程序安排上，其實也是相當(dāng)缺乏救濟(jì)制度保障。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對于沒有依法進(jìn)行征地公告或補(bǔ)償安置方案公告的政府機(jī)關(guān)，根據(jù)《征用土地公告辦法》的規(guī)定，被征地集體和農(nóng)民以及其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。信息的實用價值相當(dāng)大的程度上取決于信息是否及時有效地傳達(dá)到當(dāng)事人。對于遲到的公告不可能對農(nóng)民的知情權(quán)產(chǎn)生一定程度上的救濟(jì)效果，所以“依法要求公告”并不具有救濟(jì)實際意義。另一方面，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民拒絕辦理手續(xù)引發(fā)爭議的，一方面不會影響對農(nóng)村土地征收的效力，另一方面也不發(fā)生阻止土地征收程序進(jìn)行的結(jié)果。這在一定程度上意味著對知情權(quán)的救濟(jì)實際上是流沙上的燈塔，是虛設(shè)的。第二，告知和聽證程序缺乏救濟(jì)制度。聽證是為了全面了解情況和聽取意見交流的形式。早在2004年國務(wù)院頒布的《國土資源聽證規(guī)定》其中的一項條款規(guī)定：補(bǔ)償安置方案報批前，應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。仔細(xì)查看該規(guī)定及其他法律法規(guī)中都沒有關(guān)于不告知要求聽證權(quán)利的法律后果和行為人責(zé)任。endprint

3 完善農(nóng)地征收中的知情權(quán)的設(shè)想

3.1 完善農(nóng)地征收中知情權(quán)實體制度

3.1.1 明確農(nóng)民在農(nóng)地征收中的實體地位，擴(kuò)大其知情權(quán)范圍 首先，在法律上應(yīng)該進(jìn)一步明確農(nóng)民在農(nóng)地征收中的主體地位。從物權(quán)法和土地管理法和民法方面進(jìn)一步明確農(nóng)民在農(nóng)地征收中的主體地位。物權(quán)法第59條規(guī)定規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！敝皇呛苣：奶岢鰧儆诩w成員所有，應(yīng)該從立法上進(jìn)一步規(guī)定農(nóng)民在農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)中的主體地位。土地管理法第10條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地分別應(yīng)該由村農(nóng)民集體所有管理、村民委員會等進(jìn)行經(jīng)營管理。應(yīng)該從立法上進(jìn)一步明確區(qū)分農(nóng)民在集體所有的土地的主體地位。民法通則第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！睂τ诿穹ㄍ▌t的規(guī)定相對來說非常的模糊，應(yīng)該進(jìn)一步明確農(nóng)民在集體所有土地中的主體地位。

其次，應(yīng)該擴(kuò)大農(nóng)民知情權(quán)的范圍。作為農(nóng)地被征收人的農(nóng)民，在預(yù)審階段缺失征地信息資料，農(nóng)民不知道土地被征收將作為何用。應(yīng)該將農(nóng)民的知情權(quán)提前至土地征收土地利用規(guī)劃，而不僅僅在土地征收預(yù)審申請階段。提前到土地利用規(guī)劃階段，有利于農(nóng)民參與土地征收知情權(quán)，維護(hù)好自身的利益。

最后，應(yīng)該確保各級政府土地行政主管部門建立土地信息公開制度。政府機(jī)構(gòu)對于自己的活動是否合法正當(dāng)存在批判性，沒有農(nóng)民的積極參與和監(jiān)督，其合法性和正當(dāng)性更加存在質(zhì)疑，社會公眾也會對其征地存在質(zhì)疑。政府機(jī)構(gòu)建立各級土地信息公開制度，有利于公眾和農(nóng)民的積極參與和對政府活動的知情，有利于監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)，從而有利于社會和諧。

3.1.2 提升農(nóng)地征收相關(guān)信息的公開透明度 政府機(jī)關(guān)應(yīng)該提高在農(nóng)地征收中的信息透明度，才可以更好地保障農(nóng)民知情權(quán)。增加政府機(jī)關(guān)在農(nóng)地征收過程中各個環(huán)節(jié)征收決定過程的透明度，賦予被征收人更多程序性權(quán)利，有利于監(jiān)督政府機(jī)關(guān)，抑制征收過程中征收權(quán)濫用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地征收制度存在監(jiān)督不健全，缺少相關(guān)部門監(jiān)督，政府是農(nóng)村土地征收制度的執(zhí)行者，同時也是農(nóng)村土地征收制度的監(jiān)督者，自己監(jiān)督自己通常會放松警惕，如果及時有效地發(fā)布農(nóng)村土地征收的相關(guān)信息，一方面有利于被征收人了解知悉土地征收的相關(guān)信息，另一方面也可以提高被征收人積極參與土地征收相關(guān)程序，提高被征收人的知情權(quán)，有利于土地征收正常有序進(jìn)行。

3.2 完善農(nóng)地征收中知情權(quán)程序制度

3.2.1 完善征地公告程序 首先，直接通知被征收人。我國當(dāng)前關(guān)于征地公告程序主要規(guī)定，告知義務(wù)人也需要將相關(guān)信息進(jìn)行公告或公示，但告知義務(wù)人不需要直接通知被征收人。“為了充分保護(hù)被征收人的知情權(quán)，要求告知義務(wù)人在保留間接的公告和公示通知方式的基礎(chǔ)上增加直接通知被征收人的方式，或者要求告知義務(wù)人將間接的公告通知方式改為直接通知被征收人的方式，要求告知義務(wù)人在提起征收申請之前，將相關(guān)信息直接通知被征收人，要求告知義務(wù)人將征收審批機(jī)關(guān)作出的征收決定直接通知被征收人，要求告知義務(wù)人將征收補(bǔ)償方面的信息直接通知被征收人”[8]。

其次，確定公告的地點。明確公告地點有利于規(guī)范告知行為，提前告知被征收人取得征地信息的地點，有助于被征收人獲取相關(guān)征地信息。當(dāng)前農(nóng)村信息滯后，農(nóng)民基本沒有看報紙的習(xí)慣，為了充分地提高保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)，需要政府機(jī)關(guān)在農(nóng)民容易獲得被征地信息的地方進(jìn)行公告。同時也要規(guī)定征收審批機(jī)關(guān)在擬征收土地所在地的電視臺和廣播臺公告征收決定相關(guān)信息。同時可以在相關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公示，公示期過后依然可以查詢相關(guān)信息。

最后，增加告知的內(nèi)容。第一，規(guī)定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機(jī)關(guān)提交的申請材料。被征收人需要知道征收申請人提交的申請材料是否真實、準(zhǔn)確和完備，否則，被征收人將難以知道征收申請人的征收申請是否合法和合理，從而無法對征收申請人提出的征收申請?zhí)岢霎愖h。第二，規(guī)定被征收人可以查閱征收審批機(jī)關(guān)的審批材料和決定。被征收人需要知道征收審批機(jī)關(guān)作出決定的依據(jù)和理由以及最后的結(jié)果，才能作出征收審批機(jī)關(guān)的決定是否合法和合理的判斷，否則，被征收人無法對征收審批機(jī)關(guān)的決定提出異議，從而難以尋求救濟(jì)。

3.2.2 完善聽證程序 政府機(jī)關(guān)應(yīng)該在征地批準(zhǔn)之后，準(zhǔn)備制定征地補(bǔ)償以前，保證農(nóng)民可以啟動聽證程序，并且應(yīng)將聽證程序擬定為法定的強(qiáng)制程序，同時也增加其他公告的方式和渠道，以此增強(qiáng)農(nóng)民的知情權(quán)在聽證程序得到保障。我國應(yīng)當(dāng)以立法的形式明確保障農(nóng)民在土地征收的全過程。在征地之前有關(guān)征收土地的“公共利益”的認(rèn)定舉行聽證會，積極聽取農(nóng)民意見。聽證程序不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在公告之后的程序之中，應(yīng)當(dāng)貫穿于審批程序、安置補(bǔ)償程序、司法救濟(jì)程序以及有關(guān)各個監(jiān)督程序，這樣才能更好地確保被征收人的知情權(quán)得到實質(zhì)性的保護(hù)。

3.2.3 完善征地補(bǔ)償程序 在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)民知情權(quán)之所以得不到保障，主要是由于程序權(quán)利沒有得到保障，農(nóng)民在補(bǔ)償安置問題上的發(fā)言權(quán)受到一定程度的制約，應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行完善和改革。首先，應(yīng)該引進(jìn)平等協(xié)商機(jī)制，政府在土地征收過程中充當(dāng)?shù)氖菆?zhí)行者和制定者，農(nóng)民作為弱者，只有被動接受征地信息，引入平等協(xié)商，有利于農(nóng)民積極參與，提高知情權(quán)。其次，建立補(bǔ)償金額市場評估制度。對于補(bǔ)償金額，補(bǔ)償范圍等應(yīng)該與城市土地一樣，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

3.3 完善農(nóng)地征收中知情權(quán)救濟(jì)制度

第一，完善行政救濟(jì)措施。我國現(xiàn)行的立法中沒有明確的條文規(guī)定關(guān)于違反程序應(yīng)該承擔(dān)的后果，也沒有關(guān)于監(jiān)督征地程序的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中存在大量違反程序的現(xiàn)象。因為缺乏追究違反程序法律后果的法律依據(jù)，農(nóng)民知情權(quán)難以獲得救濟(jì)。通過法律明確違反法定程序的法律責(zé)任，賦予行政相對人以申訴、控告等方式獲得行政救濟(jì)，從而保證其知情權(quán)。endprint

第二，健全知情權(quán)的司法救濟(jì)制度。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征收中關(guān)于公告程序是否合法、登記程序是否合法、賠償計算方式是否合理等事由，農(nóng)民均可以通過司法救濟(jì)手段，通過訴訟等方式以謀求保障其知情權(quán)。

第三，強(qiáng)化對農(nóng)地征收的司法審查。賦予司法機(jī)關(guān)司法審查權(quán)，對行政機(jī)關(guān)行使行政目的、過程和結(jié)果進(jìn)行最后審查[9]。政府行政機(jī)關(guān)對土地征收進(jìn)行決定和許可時，帶有強(qiáng)制力。征收土地是公民個人私有財產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)作出的土地征收許可決定、強(qiáng)制征地決定，必須接受司法機(jī)關(guān)對其征收目的合法性、征收程序合理性等方面的審查?！白鳛閷緳?quán)利影響很強(qiáng)的強(qiáng)制措施，征求必須符合一般的比例性要求，也就是說，對所追求的公共目的來說，征收必須具有適合性、必要性和相稱性……因此，征收必須遵守比例原則的各個層面的要求，并且受法源的嚴(yán)格審查”[10]。被征地人有權(quán)提請司法機(jī)關(guān)對征地行政行為進(jìn)行審查，并有權(quán)被及時告知處理情況。通過對土地征收進(jìn)行司法審查，讓司法審查成為限制公權(quán)利濫用和保護(hù)被征收人知情權(quán)等相關(guān)權(quán)益的有效保障。

知情權(quán)是其他權(quán)益的基礎(chǔ)性權(quán)利，知情權(quán)是實現(xiàn)其他權(quán)益的重要前提和基礎(chǔ)。2014年中央一號文件明確提出深化農(nóng)村土地制度改革，加快推進(jìn)征地制度改革。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，通過完善有關(guān)法律法規(guī)，充分保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

參考文獻(xiàn)：

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[9]【德】漢斯·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾：行政法（第1卷）[M].高家偉，譯，北京：商務(wù)印書館，2002.endprint