李晶瑩 崔春雨 劉 路 童 玉 馬亞楠

一、吉林省農(nóng)業(yè)政策保險演進歷程

吉林省農(nóng)業(yè)政策保險制度自從2004年以后，采取自上而下式的制度設(shè)計，依托政策性“安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司”的建立與發(fā)展，走出一條政府推動，商業(yè)保險公司參與，規(guī)模由小到大，制度逐漸健全，機制不斷規(guī)范，農(nóng)戶、地方與中央財政共擔保費補貼的發(fā)展路徑（參見表 1）。

表1 吉林省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程

吉林省農(nóng)業(yè)保險費用承擔結(jié)構(gòu)由農(nóng)戶支付和財政補貼兩部分構(gòu)成，其中，財政補貼經(jīng)歷地方財政補貼和地方與中央財政補貼兩個階段，目前，按照國家、省、縣（市）三級財政進行補貼，其中國家財政補貼40%，省級財政補貼25%，縣（市、區(qū)）財政補貼15%，參保農(nóng)戶（龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟組織）僅承擔20%。保費投入運行機制是按照農(nóng)戶與地方財政補貼發(fā)生額度，國家財政給予配套補貼，因此農(nóng)戶參與規(guī)模和地方財政補貼能力共同決定吉林省農(nóng)業(yè)保險的廣度和中央財政的滲透深度。采取“封頂賠付”理賠機制，2012年之前封頂賠付比例為150%，2012年之后提高到200%，超過200%以上的部分，農(nóng)業(yè)保險公司自主選擇賠付比例及額度。

經(jīng)過多年的發(fā)展，吉林省農(nóng)業(yè)政策保險制度取得一定的績效，2007-2012年期間，參保農(nóng)戶數(shù)量累計1244.45萬人，其間數(shù)量經(jīng)過一個先增后減的變化過程，同期參保面積數(shù)量與保費收入比例波動上升，6年間分別累計達到1369.3萬公頃和44.23億元，理賠比例波動上揚，2007-2011年間農(nóng)民獲得理賠總計21.87億元（參見表 2）。

表2 吉林省農(nóng)業(yè)保險績效

二、吉林省農(nóng)業(yè)政策保險運行中存在的問題與成因

1.農(nóng)民參保有效需求不足

當前，吉林省農(nóng)業(yè)政策保險業(yè)所取得的績效實則是農(nóng)村基層政府工作績效，并非是農(nóng)民主動參與的結(jié)果。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村基層政府在推動農(nóng)業(yè)保險工作中，采取定目標分任務(wù)的工作機制，將農(nóng)業(yè)保險任務(wù)層層分包給鎮(zhèn)、村級負責人，涉局者絕大部分工作時間和精力都耗費在游說上面，利用各種手段和人脈關(guān)系，甚至將參?；顒优c農(nóng)村某些即得利益的優(yōu)先權(quán)關(guān)聯(lián)起來，殫精竭慮地勸說和誘導(dǎo)農(nóng)民參加保險。王秀芬，李茂松等人的研究表明（2013），在505戶調(diào)查樣本中，28%農(nóng)戶具有強烈購買農(nóng)業(yè)保險的意愿，67%具有一般性意愿，在購買保險的農(nóng)戶中，有5%的農(nóng)戶受到政府勸導(dǎo)而購買保險，并非出自意愿。由此印證農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險有效需求不足。

農(nóng)民參保的有效需求不足的成因主要歸結(jié)到兩個重要方面，一則農(nóng)民純收入偏低，2009-2013年吉林省農(nóng)民的人均總收入分別為：5450元，5950元，7515元，9100元，11133元，扣除生活成本、子女培育與老人贍養(yǎng)費，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，農(nóng)民純收入幾乎折半，相對較高額的保費羈絆農(nóng)民參保。二則非理性心理預(yù)期，吉林省氣候比較穩(wěn)定，催生農(nóng)民難遇“天災(zāi)”的心理，因此，農(nóng)民將農(nóng)業(yè)保險費用視作一種沉沒成本。

2.農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險缺乏深入了解

農(nóng)業(yè)保險原本是惠農(nóng)制度安排，也是農(nóng)戶規(guī)避自然災(zāi)害的避風港，然則農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險卻比較陌生，據(jù)5個縣16個村的調(diào)查顯示，1%農(nóng)民非常了解農(nóng)業(yè)保險政策，10%的農(nóng)民比較了解，38%的農(nóng)民根本不知道農(nóng)業(yè)保險政策。據(jù)150戶抽樣調(diào)查顯示，無歧義理解保險合同條款、準確說出理賠比例和農(nóng)業(yè)險種的農(nóng)戶比例幾乎為零，超過50%以上的農(nóng)戶將保險理賠與政府保費補貼相混淆，65%左右的農(nóng)戶不完全清楚保險理賠程序，由此導(dǎo)致許多農(nóng)戶在發(fā)生災(zāi)情時，在沒有保險公司查勘和鑒定條件下采取自救活動，從而降低理賠抑或完全失去理賠的機會。由此佐證農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險缺乏深入了解。問題表面成因在于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險有效需求不足，致使農(nóng)業(yè)保險處于被動宣傳境況，而深層次原因在于農(nóng)業(yè)保險自身機制問題林立，農(nóng)業(yè)保險專業(yè)法律缺失導(dǎo)致農(nóng)戶保險合法權(quán)益得不到保障，處于保險市弱勢地位的農(nóng)戶只能采取避市保身的做法，引致農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險有效需求不足。

3.農(nóng)業(yè)保險理賠額度偏低

當前，吉林省三大作物的全部實際物化成本分別為：玉米5500元/公頃、水稻9000元/公頃、大豆4000元/公頃，保險理賠標準分別為：玉米3000元/公頃、水稻4000元/公頃、大豆2500元/公頃（米韻熹，2012）。按照當前的理賠標準，即使全額賠付，僅相當于實際成本投入的一半，凸顯農(nóng)業(yè)保險理賠標準偏低的問題。在具體理賠過程中，保險公司經(jīng)常利用保險合同信息買方市場的優(yōu)勢，降低理賠的額度，再加之部分理賠款未能及時發(fā)放而形成的機會成本，農(nóng)戶最終獲得的理贈額度往往小于理賠期望。問題成因在于兩個方面，一則保險公司受最大化利潤驅(qū)使，存在降低理賠額度的邏輯；二則由于農(nóng)業(yè)保險投保率較低，保險公司連年虧損。例如，吉林人保分公司平均賠付達到130%，個別險種賠付率達到400%，累加上公司向國家上繳的稅負，提取的各種責任準備金和公司運營費，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)常年深陷虧損的泥潭，由此引發(fā)降低理賠額度的問題。

三、對策建議

1.加強三方合作，充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性

把農(nóng)民和合作社為保險主體，加強農(nóng)民主人翁意識，調(diào)動農(nóng)民參與積極性。農(nóng)業(yè)保險體系的運作離不開主體。自從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民作為土地使用權(quán)的擁有者，以個體農(nóng)戶為單位進行農(nóng)業(yè)保險仍然是一定時期內(nèi)保險主體的主要形式。而隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村各種形式的合作社陸續(xù)建立。合作社以其較為充分地聚集人力、物力，大面積作業(yè)，收益高等優(yōu)點吸引著農(nóng)民，將合作社作為農(nóng)業(yè)保險主體之一已經(jīng)是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必然要求。因此，農(nóng)民和合作社作為農(nóng)業(yè)保險的主體符合當前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的趨勢，有利于農(nóng)業(yè)保險體系的運作。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展有其自身的規(guī)律，從種植業(yè)來講，個體農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)存在一定的脆弱性，離不開政府的支持。在當前的農(nóng)業(yè)保險中，政府主導(dǎo)可以盡快地協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮保險效用的最大化，是農(nóng)業(yè)保險不可缺少的一大支柱。商業(yè)保險公司擁有較為強大的資金和先進的管理運營理念，對農(nóng)業(yè)保險的運作有較多的經(jīng)驗和一定數(shù)量的相關(guān)專家和人才。對于農(nóng)民來說，委托商業(yè)保險公司更能讓農(nóng)業(yè)朝綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)保險運營的創(chuàng)新與發(fā)展，更能為廣大農(nóng)民創(chuàng)造更多的收入，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的積極性，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

因此，政府、農(nóng)民、商業(yè)保險公司三方可以將各自資源整合利用，加強信息溝通合作，政府加大政策性保險的宣傳力度和資金投入力度，調(diào)動農(nóng)民積極性。保險公司堅持“以農(nóng)民利益為先”的運營理念，加強創(chuàng)新能力，以多種形式提高農(nóng)民參保積極性。

2.加大宣傳力度，努力推進農(nóng)業(yè)保險大眾化

由于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險缺乏深入了解，所以加大農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，推進農(nóng)業(yè)保險大眾化勢在必行。在提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的知曉度方面，主要有三方面措施。一是政府推動。在政府主導(dǎo)、商業(yè)運營、農(nóng)民主體三方合作的體制下，政府應(yīng)該成為加大農(nóng)業(yè)保險宣傳力度的主要執(zhí)行者。政府可以把政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳工作作為一項重要工作來抓，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門年度考核目標，不定期進行督查。這樣就能調(diào)動廣大基層干部的力量，做到農(nóng)業(yè)保險廣泛和有效的宣傳。在具體宣傳活動中，可以采用基層干部挨家挨戶走訪的方式，做到點對點宣傳到戶。二是政策促動。加強對政策性農(nóng)業(yè)保險的正面宣傳，通過各種形式，例如印發(fā)政策宣傳單，懸掛標語橫幅，發(fā)送手機短信等方式，宣講有關(guān)政策，講透意義作用，講清險種條款，講明責任利益。只有使農(nóng)戶充分了解到農(nóng)業(yè)保險的好處，明白農(nóng)業(yè)保險的作用，才能增強廣大農(nóng)民群眾的自我參保意識，變“要我保"為“我要保"。三是理賠帶動。借助玉米、小麥等農(nóng)作物因干旱受災(zāi)理賠工作的開展，讓農(nóng)戶真真切切感受到參加農(nóng)業(yè)保險的積極作用，看到參加農(nóng)業(yè)保險的好處。從而調(diào)動廣大農(nóng)戶參保熱情，增強農(nóng)民的風險防范意識和參保意識，推動政策性農(nóng)業(yè)保險更好更快發(fā)展。

3.加強運營管理，努力實現(xiàn)三方監(jiān)督制度化

農(nóng)業(yè)保險理賠額度低，很大程度上受三方合作管理和監(jiān)督制度不健全的影響。政府、農(nóng)民、商業(yè)保險公司共同成立監(jiān)事會符合管理理念，可以將商業(yè)運營情況最大限度透明化，維護農(nóng)民和合作社等投保人的知情權(quán)，防止濫用資金、以權(quán)謀私等事件的發(fā)生。

首先，政府應(yīng)頒布相關(guān)法律，建成農(nóng)業(yè)保險法律體系加大政策性保險的宣傳力度和資金投入力度。這里所指農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律，是指以頒布農(nóng)業(yè)保險法為中心，圍繞農(nóng)業(yè)保險法制定并頒布相關(guān)農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)，形成一個農(nóng)業(yè)保險法律體系。在法律體系形成以后，一切違法行為皆有法制裁，從國家法律上對農(nóng)業(yè)保險及相關(guān)運作體系、運作規(guī)范進行保護，維護農(nóng)業(yè)保險體系正常運轉(zhuǎn)。

其次，保險公司制定商業(yè)化運營規(guī)范，讓商業(yè)運營科學(xué)化、制度化。商業(yè)化運行規(guī)范既是保險公司內(nèi)部常規(guī)運轉(zhuǎn)的保障，也是政府和農(nóng)民了解和監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險情況的依據(jù)。商業(yè)化運行規(guī)范通過對投保人和承保人之間合同關(guān)系的規(guī)定，保險的種類、金額、年限、賠款方式及金額等方面解釋說明，對公司人員的工作進行規(guī)定，使商業(yè)化運營有了標準，便于進行人員的管理和效益的提高。

最后，三方代表監(jiān)事會應(yīng)制定監(jiān)事規(guī)范，行使監(jiān)事職權(quán)，做到監(jiān)事運作，合理規(guī)范地行使職權(quán)。三方代表監(jiān)事會的建立是對商業(yè)化運營下的農(nóng)業(yè)保險進行監(jiān)督。監(jiān)事會的監(jiān)事規(guī)范要體現(xiàn)政府、農(nóng)民、保險公司三方利益，應(yīng)該參照《農(nóng)業(yè)保險法》及相關(guān)法律、保險公司商業(yè)化規(guī)范等法律及規(guī)定，規(guī)定監(jiān)事會人員人數(shù)、職權(quán)，監(jiān)事范圍等方面。有利于協(xié)調(diào)三方利益，是政府主導(dǎo)、商業(yè)運營、農(nóng)民主體相結(jié)合的體現(xiàn)。

[1]王秀芬,李茂松,王春艷.不同類型農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險需求意愿影響因素分析——以吉林省為例[J].吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報.2013（3）.

[2]米韻熹.做農(nóng)民的“避風港”——吉林省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展觀察[N].吉林日報,2012.