地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理與外部監(jiān)督

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現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是一個(gè)建立在高度發(fā)達(dá)的社會(huì)分工體系基礎(chǔ)上的復(fù)雜系統(tǒng)。各個(gè)市場(chǎng)參與主體通過交易，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的信用關(guān)系。從信用的角度來看，為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展，不僅需要構(gòu)建規(guī)范的社會(huì)信用體系，而且還需要構(gòu)建高效的保障體系。其中，政府信用是整個(gè)社會(huì)信用體系中的核心，地方政府信用又是其中關(guān)鍵的內(nèi)容。它不僅關(guān)系到全社會(huì)信用體系的建設(shè)，而且也是建設(shè)信用政府的基礎(chǔ)。針對(duì)我國(guó)地方政府普遍存在的信用風(fēng)險(xiǎn)，有必要加強(qiáng)管理和外部監(jiān)督。

地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理

地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是：依據(jù)一定的方法和程序，對(duì)該地方政府依據(jù)合同約定，在未來償還其直接、顯性商業(yè)性金融債務(wù)的意愿和能力進(jìn)行的評(píng)估。這一結(jié)果反映的是作為債務(wù)人的地方政府，對(duì)其債務(wù)違約的相對(duì)可能性。借助國(guó)家信用評(píng)級(jí)的方法，以及國(guó)家信用分析的邏輯和框架，我們認(rèn)為，通過對(duì)地方政府的社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力和金融實(shí)力等要素的分析，可以對(duì)地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)水平作出綜合性的評(píng)價(jià)，并為地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立與完善提供指導(dǎo)。

從中長(zhǎng)期來看，地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)圍繞著綜合體制實(shí)力展開。綜合體制包含著社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融實(shí)力等基礎(chǔ)要素。根據(jù)國(guó)家信用評(píng)級(jí)理論及信用分析框架，地方政府的財(cái)富創(chuàng)造力是債務(wù)償還能力的基礎(chǔ)，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力依賴于地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力，地方政府的財(cái)政實(shí)力以及該地區(qū)金融體系運(yùn)行的有效性，直接決定了地方政府的債務(wù)償還能力。從這個(gè)意義上來看，對(duì)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估，能夠合理地反映出地方政府發(fā)展的方向和路徑。所謂地方綜合體制實(shí)力，就是指地方政府對(duì)財(cái)富創(chuàng)造的體制保障能力，它決定著地方政府的中長(zhǎng)期財(cái)政狀況。從地方性債務(wù)的角度來看，地方經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的新增財(cái)富是地方政府用于償還債務(wù)的主要資金來源。地方綜合體制可以劃分為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融實(shí)力。這三種影響地方政府信用水平的基礎(chǔ)性要素共同決定了地方政府當(dāng)前以及未來能夠創(chuàng)造的財(cái)富總量，決定了地方政府的償債收入以及未來債務(wù)規(guī)模的發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)成了對(duì)地方政府信用能力的一種體制性保障。

從短期來看，地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以改善地方政府的財(cái)政狀況為重點(diǎn)。從這個(gè)方面來看，地方政府的財(cái)政狀況表現(xiàn)為地方政府資金在短期內(nèi)的充裕程度和流動(dòng)性，這一狀況反映出地方政府的收入以及其債務(wù)狀況。雖然地方政府的財(cái)政狀況在一定程度上是地方經(jīng)濟(jì)綜合體制實(shí)力作用的結(jié)果，但是隨著中央政府運(yùn)用財(cái)政和金融等手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，以及刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等職能的擴(kuò)大，短期內(nèi)地方政府的財(cái)政狀況會(huì)經(jīng)常與其綜合體制的實(shí)力發(fā)生背離。因此，科學(xué)合理地改善地方政府的財(cái)政狀況，也將是地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其主要集中在，如何提高政府收入對(duì)政府債務(wù)的保障程度。

綜合以上兩個(gè)方面的內(nèi)容來看，提高地方政府的財(cái)政實(shí)力，不僅是提高地方政府信用水平的核心，而且也是有效化解地方政府債務(wù)問題的關(guān)鍵。因?yàn)榈胤秸呢?cái)政實(shí)力直接決定著地方政府的債務(wù)償還能力。進(jìn)一步來說，地方政府的債務(wù)償還能力還是完善地區(qū)金融體系、抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。從構(gòu)建我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)的角度來看，解決地方政府的債務(wù)償還能力，是一個(gè)不能回避的關(guān)鍵性問題。這個(gè)問題的有效解決包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：

一是提高地方政府的財(cái)政實(shí)力。地方政府應(yīng)綜合運(yùn)用各種財(cái)政收支、轉(zhuǎn)移支付以及債務(wù)管理等手段，保障地方政府債務(wù)的償付能力。其中更為重要的是，逐步構(gòu)建科學(xué)的地方政府資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使其在地方政府債務(wù)管理中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。目前，我國(guó)地方債務(wù)在資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、負(fù)債結(jié)構(gòu)以及期限結(jié)構(gòu)等方面均存在著明顯不匹配的狀況。再加上相對(duì)平穩(wěn)的地方政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，較之于快速擴(kuò)張的財(cái)政支出，其結(jié)果必然會(huì)使地方政府面臨較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這不僅直接制約了地方政府的償債能力，嚴(yán)重時(shí)還可能會(huì)引發(fā)地方政府的債務(wù)違約。根據(jù)我國(guó)地方政府目前的收入（即稅收收入、債務(wù)收入和其他收入），我們可以發(fā)現(xiàn)，這些不同的收入來源對(duì)于地方政府債務(wù)的保障程度也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。首先，稅收收入通常是作為償債的第一來源。它的增長(zhǎng)潛力取決于國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)速度、稅基和稅率。其次，債務(wù)收入被看作是償債的第二來源。這一收入來源直接反映了地方政府與各債權(quán)人之間的信用關(guān)系，而且受限于地方政府自身的信用狀況，以及投資者對(duì)這一信用狀況的預(yù)期。再次，作為償債第三來源的其他收入，即除去稅收和債務(wù)之外的其他收入來源。這一來源的不確定性大、規(guī)模有限，因此對(duì)地方政府收入的貢獻(xiàn)較小。綜合來看，提高債務(wù)收入的比重，對(duì)于提高地方政府償債能力十分重要，但是對(duì)于地方政府的信用狀況以及在資金流動(dòng)性管理等方面也提出了更高的要求。

二是加強(qiáng)地方政府的金融實(shí)力。金融實(shí)力主要包含兩個(gè)方面：一方面是效率；另一方面則是風(fēng)險(xiǎn)。從人類社會(huì)發(fā)展的歷史來看，金融體系的不斷深化能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系生產(chǎn)效率的不斷提高。但是，當(dāng)金融體系脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平時(shí)，金融系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性就會(huì)大大提高，進(jìn)而危害金融與經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定。特別值得注意的就是“金融穩(wěn)定性”的問題。從穩(wěn)定性角度來看，一個(gè)國(guó)家金融體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行是否有效，主要是從風(fēng)險(xiǎn)生成和風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。其中，風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制主要是考察引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的直接原因及其表現(xiàn)形式；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制則除了考察監(jiān)管體系之外，一個(gè)重要的內(nèi)容就是對(duì)信用狀況的評(píng)估。因?yàn)樾庞藐P(guān)系是金融體系存在并得以運(yùn)行的根本，隨著信用體系不斷發(fā)展并日益復(fù)雜，它不僅會(huì)增加經(jīng)濟(jì)、金融體系的運(yùn)行成本，而且還會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的集聚。因此，加強(qiáng)地方政府的金融實(shí)力，從一定意義上來說，需要進(jìn)一步改善地方政府的信用狀況，并嚴(yán)格遵循信用規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的原則，逐步加強(qiáng)地方政府的金融實(shí)力和對(duì)債務(wù)的償付能力，避免因虛擬的信用關(guān)系不斷累積使得地方政府債務(wù)收入來源轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)的來源。

地方政府信用外部監(jiān)督機(jī)制

建立適合國(guó)情的地方政府信用外部監(jiān)督機(jī)制和政府失信的懲罰機(jī)制，將具有十分重要的意義。特別是針對(duì)地方政府信用評(píng)估、失信測(cè)評(píng)、責(zé)任追求、守信激勵(lì)，以及處罰和補(bǔ)救措施等方面進(jìn)行制度的安排與機(jī)制設(shè)計(jì)，是構(gòu)建我國(guó)信用政府的重要措施，同時(shí)也是提升地方政府信用水平的關(guān)鍵手段。另外，這些工作也將成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決地方政府融資問題，建立市政債券市場(chǎng)的必要制度準(zhǔn)備。

構(gòu)建地方政府的信息公開機(jī)制，發(fā)揮其重要的外部監(jiān)督作用。從人類社會(huì)發(fā)展的角度來看，信息公開是人類文明程度不斷提高的一個(gè)重要標(biāo)志。從地方政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系來看，構(gòu)建公開的信息機(jī)制，一方面能夠有效地降低地方政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱；另一方面能夠進(jìn)一步有效地發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)于地方政府的外部監(jiān)督作用，從而防止地方政府失信行為的發(fā)生。從公開的信息機(jī)制所包含的信息來看，地方政府公開的信息應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是基礎(chǔ)信息方面。地方政府除了應(yīng)公開相關(guān)的法律法規(guī)、地方政府職能、政府各種工作程序及辦事流程之外，還需要公開各種重大事件的相關(guān)信息。二是地方政府誠(chéng)信方面。地方政府應(yīng)公開對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任與承諾，以及自己遵守法律、廉潔奉公等各種具體履職情況方面的信息。特別是在地方政府履行其基本職責(zé)過程中的決策程序、決策過程以及所取得的社會(huì)效益。

建立公眾聽證制度，推動(dòng)地方政府建立有社會(huì)公眾參與的行政理念和工作機(jī)制。從國(guó)內(nèi)一些專家學(xué)者的調(diào)查研究結(jié)果來看，我國(guó)地方政府在行政決策過程中，社會(huì)公眾參與的程度有限。這一現(xiàn)象主要是因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度體系下，支配地方政府行為的是財(cái)政收益。這導(dǎo)致了地方政府為追逐財(cái)政收益最大化的目標(biāo)，忽視了處于弱勢(shì)地位的社會(huì)民眾權(quán)益，而地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，又難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而造成了社會(huì)民主化水平的低下，社會(huì)公眾難以參與地方政府的決策過程，并對(duì)地方政府進(jìn)行有效的監(jiān)督。不過，我國(guó)改革開放以來各種社會(huì)組織不斷出現(xiàn)，其影響力也不斷擴(kuò)大，目前它們正逐步成為了社會(huì)公眾與地方政府構(gòu)建的橋梁。同時(shí)，我國(guó)地方人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商會(huì)議制度，這些社會(huì)公眾能夠參與政治的渠道，在現(xiàn)階段可以逐步建立公眾聽證制度，特別是與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的重大事項(xiàng)以及關(guān)系社會(huì)公眾切實(shí)利益的決策過程中，地方政府有必要在現(xiàn)代的信息技術(shù)基礎(chǔ)上，建立公眾聽證制度。并將決策參與和外部監(jiān)督主體擴(kuò)大到普通公民。這是因?yàn)楝F(xiàn)代的信息通訊技術(shù)迅猛發(fā)展，能夠保證公眾有平等的機(jī)會(huì)獲取有關(guān)的信息，并進(jìn)行遠(yuǎn)程的電子政治參與。這一機(jī)制不僅能夠幫助地方政府在其決策過程中充分地吸收社會(huì)民眾的意愿，同時(shí)也有助于提高社會(huì)對(duì)政府的信任程度。

構(gòu)建實(shí)時(shí)監(jiān)控管理地方政府債務(wù)的信息系統(tǒng)。由于當(dāng)我國(guó)地方政府因資不抵債而出現(xiàn)信用問題時(shí)，無法進(jìn)行政府重組或者地方政府破產(chǎn)。因此，中央政府仍然承擔(dān)著地方政府債務(wù)最后清償人的角色。這表明，中央政府有義務(wù)對(duì)地方政府的財(cái)政狀況及其債務(wù)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。為了完成這一目標(biāo)，我國(guó)需要構(gòu)建一套完善的地方政府債務(wù)外部監(jiān)控信息系統(tǒng)。這一監(jiān)控系統(tǒng)，可以運(yùn)用信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)分析相結(jié)合的設(shè)計(jì)框架，將有關(guān)地方政府的財(cái)政信息、土地價(jià)值及其變動(dòng)信息、債務(wù)存量與流量方面的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面采集、匯總、分析和預(yù)測(cè)。同時(shí)，我們還可以將與政府賬戶相關(guān)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行比對(duì)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，合理計(jì)算預(yù)警區(qū)間，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的信用及債務(wù)情況進(jìn)行全面監(jiān)控和評(píng)價(jià)，防止地方政府違規(guī)舉債等不良行為，提高地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)的合理性。

（作者單位：特華博士后科研工作站）