關(guān)于加強(qiáng)邊境地區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的思考

武麗麗

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

隨著西部大開(kāi)發(fā)與新一輪援疆政策的貫徹實(shí)施，伊犁州經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展吸引著越來(lái)越多外來(lái)人口來(lái)伊犁投資、經(jīng)商、打工。伊犁流動(dòng)人口的數(shù)量從2004年的5.13萬(wàn)人，增加到2012年的21.18萬(wàn)人，呈現(xiàn)出逐年增加的發(fā)展態(tài)勢(shì)。大量的流動(dòng)人口進(jìn)入，促進(jìn)了伊犁當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮與發(fā)展，但同時(shí)也對(duì)伊犁流動(dòng)人口服務(wù)和管理新課題新挑戰(zhàn)。

一、伊犁州流動(dòng)人口基本情況分析

所謂流動(dòng)人口,是指離開(kāi)其常住戶口所在地到其他地區(qū)居住或暫住,并從事一定職業(yè)、賺取一定收入做為其謀生手段的人員。2013年上半年伊犁州直登記流動(dòng)人口238744人。其中內(nèi)地來(lái)伊流動(dòng)人口174253人、本地流動(dòng)人口110592人、境外來(lái)伊18568人、出境人員19191人、到內(nèi)地流動(dòng)人口19171人。近年來(lái)隨著流動(dòng)人口的增加，流動(dòng)人口本身也顯現(xiàn)出新的特征。

（一）流動(dòng)人口規(guī)模特征：有逐年增加的明顯趨勢(shì)，到2012年伊犁州流動(dòng)人口總數(shù)已占總?cè)丝诘?0%左右，如表所示。

2004年—2012年伊犁州流動(dòng)人口數(shù)量表 單位：萬(wàn)人

（二）流動(dòng)人口地區(qū)特征：流出地以農(nóng)村為主，流入地以城鎮(zhèn)為主。僅2012年上半年，伊犁州流出13191人，占73.22%。其中漢族59.4%，維吾爾族21.9%，回族7.89%，其他民族10.78%④。跨省流動(dòng)，以漢族居多；省內(nèi)流動(dòng)以維吾爾族、哈薩克族、回族、東鄉(xiāng)族、漢族居多。流入人員主要以漢族為主，以河南、四川、甘肅、浙江、山東、江蘇人居多。

（三）流動(dòng)人口性別特征：男性占59.62%；女性人口占流動(dòng)人口40.38%。充分體現(xiàn)出青年男性外出活動(dòng)、適應(yīng)環(huán)境能力更強(qiáng),身體素質(zhì)較好,更能適應(yīng)勞動(dòng)強(qiáng)度大的苦、臟、累等城里人不愿干的活。而女性一般在家看孩子、做飯等，主要處理一些家務(wù)事，一般不外出工作,特別是一些少數(shù)民族女性無(wú)法用漢語(yǔ)進(jìn)行交流。

(四)流動(dòng)人口文化特征：伊犁州流動(dòng)人口主要是文化知識(shí)水平較低的農(nóng)牧民以高中、初中、小學(xué)文化程度占大多數(shù)。較高文化層次人口，多就業(yè)于城鎮(zhèn)，以商業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)性工作為主；較低文化層次人口，多從事建筑業(yè)和流入農(nóng)村（場(chǎng)）牧區(qū)，承包或代耕土地，牧養(yǎng)牲畜，以體力勞動(dòng)為多。許多工作大多是短期性的、流動(dòng)性的、收入不穩(wěn)定，保障性不強(qiáng)，因?yàn)槿狈Ψ梢庾R(shí)，在就業(yè)、勞動(dòng)保障、維權(quán)等方面易發(fā)生各類(lèi)糾紛，對(duì)社會(huì)管理和穩(wěn)定帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）流動(dòng)人口的就業(yè)特征：流動(dòng)人口基本都是在非正規(guī)部門(mén)從業(yè)，主要從業(yè)于建筑業(yè)的小工、餐飲業(yè)、小商小販、費(fèi)品收購(gòu)以及單位的重、臟、累、險(xiǎn)等工種的臨時(shí)工或合同工。伊犁州流動(dòng)人口中有五分之四以上是直接以務(wù)工經(jīng)商為目的，其余以家人團(tuán)圓、投親靠友等方式流入的，最終仍以定居、求職為目的。

（六）出入境流動(dòng)人口的特點(diǎn)：伊犁州與哈薩克斯坦接壤，有14個(gè)邊境縣。居住在伊犁的民族共有47個(gè)，除13個(gè)世居民族外，還有9個(gè)民族跨國(guó)界而居。如哈薩克族、柯?tīng)柨俗巫濉⑺俗?、烏茲別克族;維吾爾族、回族、蒙古族、俄羅斯族、塔塔爾族。這些民族與境外同一民族在族源、歷史、文化、宗教等方面相同的特性，加上伊犁特殊的地理位置，決定了伊犁跨國(guó)人口流動(dòng)的雙向性，有進(jìn)有出。目前，伊犁的各族群眾每年都有許多跨國(guó)的探親、旅游、留學(xué)、就醫(yī)、經(jīng)商、勞務(wù)、結(jié)婚等。尤其是霍爾果斯被提升為特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)后，出入境流動(dòng)人口迅速增多。據(jù)報(bào)道，2011年霍爾果斯出入境人員已達(dá)43萬(wàn)余人次，較2010年同期的29萬(wàn)余人次，凈增近14萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)48.3%，年底達(dá)到80萬(wàn)人次，是2010年全年出入境人員的1.46倍。平均每天的出入境人員都在2000人次以上，最高峰達(dá)到5600多人次，10個(gè)查驗(yàn)通道全部工作。隨著出入境流動(dòng)人口的增多，給伊犁流動(dòng)人口的管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和困難。

二、伊犁人口流動(dòng)的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)因素。流動(dòng)人口的流動(dòng)性與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度具有較強(qiáng)的相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū),吸引人口流動(dòng)的范圍越廣。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)主要以吸引縣內(nèi)、市內(nèi)和省內(nèi)人口流動(dòng)。2012年伊犁全州生產(chǎn)總值1278.4億元，同比增長(zhǎng)15%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16330元，同比增長(zhǎng)15%，農(nóng)牧民人均純收入9365元，凈增1335元。經(jīng)濟(jì)增速吸引了大量勞動(dòng)力流向伊犁；邊境地區(qū)的開(kāi)放也吸引了境外人員到邊境地區(qū)經(jīng)商、旅游，這對(duì)帶動(dòng)伊犁經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。另一方面，隨著改革開(kāi)放和內(nèi)地經(jīng)濟(jì)特別是東南沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也有部分人口從伊犁、新疆流向內(nèi)地。

（二）政策因素。伊犁位于祖國(guó)的最西邊，長(zhǎng)期以來(lái)受戶籍制度、勞動(dòng)用工制度、教育制度和社會(huì)保障制度的影響，人口的自由流動(dòng)，往往受到人為地限制。但隨著城市體制的改革，城市門(mén)戶逐漸開(kāi)放，為農(nóng)牧民離開(kāi)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、進(jìn)入城鎮(zhèn)，為其他城市人進(jìn)入伊犁創(chuàng)造了良好寬松的外部條件。

（三）宗教因素。伊犁有47個(gè)民族成分，其中少數(shù)民族人口248.92萬(wàn)人，占全州總?cè)丝诘?6.5%。大多數(shù)信仰伊斯蘭教，僅伊寧縣的信教群眾高達(dá)24萬(wàn)人。由于宗教、語(yǔ)言、民族習(xí)慣等因素，伊犁的人口流動(dòng)大多在新疆疆內(nèi)流動(dòng)。只有極少數(shù)的信教群眾跨省流動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年上半年，本地流動(dòng)人口110592人，往內(nèi)地流動(dòng)人口僅19171人。目前，因宗教境外流動(dòng)人員也在迅速增加，為伊犁各部門(mén)的管理和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）特殊地理環(huán)境因素。中亞處于世界最主要兩大毒品產(chǎn)區(qū)“金三角”、“金月牙”和最有利的毒品銷(xiāo)售市場(chǎng)俄羅斯、西歐、中國(guó)與亞太地區(qū)之間，目前已成為世界毒品販運(yùn)的重要通道，阿富汗生產(chǎn)海洛因中近65%經(jīng)中亞走向國(guó)際市場(chǎng)，中亞五國(guó)已成為阿富汗這個(gè)當(dāng)今世界最大毒品產(chǎn)地、輸出地的重要外運(yùn)通道、國(guó)際主要毒品走私中心，僅塔吉克斯坦每年過(guò)境毒品價(jià)值總額就超過(guò)該國(guó)GDP的30%。而伊犁與中亞國(guó)家的特殊地理位置，使其正在成為阿富汗毒源地與東亞地區(qū)毒品網(wǎng)絡(luò)相通的連接點(diǎn)。目前，“三股勢(shì)力”與境內(nèi)外販毒集團(tuán)相互勾結(jié)，向周邊地區(qū)特別是新疆地區(qū)大量走私、販運(yùn)毒品，從中獲取巨額利潤(rùn)，以籌集資金購(gòu)買(mǎi)武器和支付其開(kāi)展民族分裂、暴力恐怖等破壞活動(dòng)，毒品走私與恐怖分子形成了毒品→武器軍火→恐怖主義→更多毒品→更多恐怖主義的共生循環(huán)鏈，“以毒養(yǎng)恐、以恐保毒”的局面正在形成，毒品生產(chǎn)和毒品走私猖獗對(duì)伊犁社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)的破壞日益明顯。而這些人的流動(dòng)性非常強(qiáng)，不僅危及伊犁各族群眾的正常生活秩序和社會(huì)安寧，也給管理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，成為伊犁流動(dòng)人口管理的新課題。

三、流動(dòng)人口對(duì)伊犁社會(huì)穩(wěn)定的影響

人口的流動(dòng)是一把雙刃劍，對(duì)伊犁州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展既有積極，也有消極影響。積極一面表現(xiàn)在流動(dòng)人口為城市提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流、民族的融合，縮短城鄉(xiāng)差距等等。消極的影響是在流動(dòng)人口中，既有工人、農(nóng)民、務(wù)工經(jīng)商、下崗職工、無(wú)業(yè)人員，還存有一些計(jì)劃外生育、“兩勞釋放”人員、跨區(qū)傳教、私帶滿拉、“三股勢(shì)力”等違法犯罪逃匿人員，給城市管理和治安管理帶來(lái)負(fù)擔(dān)，令人擔(dān)憂的是伊犁流動(dòng)人口發(fā)案率居高不下，成為違法犯罪率較高人群。據(jù)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，在已發(fā)生的刑事案件中，流動(dòng)人口涉案的約占發(fā)案總數(shù)的40%以上；在治安案件中，流動(dòng)人口涉案的約占發(fā)案總數(shù)的60%以上。在一些流動(dòng)人口集中的地方，流動(dòng)人口違法犯罪率已高達(dá)70%以上。在近幾年破獲的“三股勢(shì)力”暴力恐怖案件中，有90%以上的團(tuán)伙成員是在戶籍地以外抓獲的。今年以來(lái)，伊犁自行偵查抓獲流動(dòng)人口參與“三股勢(shì)力”案件13件，查處涉及流動(dòng)人口刑事案件488件352人，刑事拘留272人；查處涉及流動(dòng)人口治安案件836件，查獲涉案人員共計(jì)1249人，行政拘留402人。由此可見(jiàn)，如何有效控制流動(dòng)人口中違法犯罪案件的發(fā)生，已成為當(dāng)前伊犁乃至全疆社會(huì)治安綜合治理工作面對(duì)的突出問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的重要內(nèi)容。

四、當(dāng)前伊犁流動(dòng)人口管理工作中存在的不足

（一）流動(dòng)人口的服務(wù)管理配合不當(dāng)，職能管轄分散，管理工作互相制肘。流動(dòng)人口的管理可以細(xì)化到公安、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、民宗、教育、民政、勞動(dòng)、工商、衛(wèi)生、計(jì)生、社保等幾十個(gè)政府部門(mén)，由于彼此間職責(zé)分離，缺乏協(xié)調(diào)，重復(fù)勞動(dòng)多，資源浪費(fèi)多，未能做到資源共享，形成合力，齊抓共管更多的停留在紙上，造成大家都管但都沒(méi)有管好的局面，給管理工作帶來(lái)了許多困難。

（二）對(duì)流動(dòng)人口的保障和服務(wù)有待改善。流動(dòng)人口享有現(xiàn)居住地公共服務(wù)均等化的程度不高，在居住條件、子女就學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障服務(wù)及文化生活方面都與城市居民存在一定的差距，不能完全融入到現(xiàn)居住地社會(huì)生活中。再加上一些知識(shí)文化水平低的流動(dòng)人口缺乏基本的法律意識(shí)，很容易造成各種糾紛及犯罪案件的發(fā)生。

（三）流動(dòng)人口督查管控還存在薄弱環(huán)節(jié)。表現(xiàn)在日常的服務(wù)與管理中，對(duì)部分場(chǎng)所的流動(dòng)人口情況、信息掌握不清。像一些零星工地、流動(dòng)攤販、旅店賓館、餐飲酒樓、洗浴中心、網(wǎng)吧等場(chǎng)所，流動(dòng)人口流動(dòng)快、管理難，出現(xiàn)業(yè)主不配合，社區(qū)干部無(wú)法查，公安干警不細(xì)查，容易成為流動(dòng)人口重點(diǎn)人員藏匿場(chǎng)所，存在安全隱患。

（四）對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理、法律政策宣傳工作不到位。隨著流動(dòng)人口的快速增長(zhǎng)，伊犁對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作也在不斷提高，但也有些部門(mén)和工作人員以流動(dòng)人員的流動(dòng)性強(qiáng)，文化素質(zhì)偏低，社會(huì)參與積極性不高、難以管理等為借口，疏于宣傳工作；或認(rèn)為信息社會(huì)獲取信息的渠道多元、信息發(fā)達(dá)等，不必宣傳；還有些工作人員工作不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)，不愿宣傳，使一些流動(dòng)人員無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確了解各項(xiàng)法律法規(guī)、政策等，與社會(huì)脫節(jié)，更難于融入居住城市的生活。

五、把住“流入口”，控住“落腳點(diǎn)”為維護(hù)伊犁社會(huì)穩(wěn)定夯實(shí)基礎(chǔ)

為了逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口與常住人口同宣傳、同管理、同服務(wù)，推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作再上新臺(tái)階，伊犁州政府各部門(mén)需要以人為本，重視和加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理，調(diào)動(dòng)一切積極因素，逐漸形成構(gòu)建和諧社會(huì)人人有責(zé)的局面。

（一）完善各項(xiàng)機(jī)制、制度，提升流動(dòng)人口管理的整體工作合力

各縣市應(yīng)按照《流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作計(jì)劃》，建立健全流動(dòng)人口服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)，逐步形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、公安為主、部門(mén)配合、依托社區(qū)、齊抓共管的工作格局。充分發(fā)揮各職能部門(mén)的作用。將流動(dòng)人口服務(wù)與管理的各項(xiàng)工作任務(wù)細(xì)化、分解到相關(guān)成員單位中，通過(guò)電話督促、上報(bào)材料、召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)、實(shí)地抽查等方式，要求成員單位對(duì)其管轄的流動(dòng)人口的信息情況能夠真實(shí)掌握，保證對(duì)流動(dòng)人口的管理落到實(shí)處。

（二）堅(jiān)持以人為本，增強(qiáng)服務(wù)力度，為流動(dòng)人口提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

1.做好流動(dòng)人口“法律援助咨詢服務(wù)”工作，營(yíng)造良好氛圍。堅(jiān)持集中宣傳與入戶宣傳相結(jié)合的宣傳教育機(jī)制，積極開(kāi)展出租房屋和流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理的政策法規(guī)宣傳。通過(guò)多種方式和渠道的宣傳教育，提高流動(dòng)人員和出租房屋戶主自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)意識(shí)。

2.做好居民新區(qū)流動(dòng)人口“公共衛(wèi)生服務(wù)”，美化轄區(qū)環(huán)境。積極掌握流動(dòng)人口衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)況，做好居住區(qū)各項(xiàng)衛(wèi)生工作的組織和發(fā)動(dòng)?？梢砸詣?chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市活動(dòng)為契機(jī)，開(kāi)展社區(qū)衛(wèi)生宣傳，搞好社區(qū)衛(wèi)生工作進(jìn)展信息的收集、匯總和反饋。

3.做好流動(dòng)人口“子女教育”工作，解決后顧之憂。流動(dòng)兒童的家長(zhǎng)整日忙于打工、經(jīng)商，沒(méi)有時(shí)間與精力過(guò)問(wèn)孩子的學(xué)習(xí)，家庭教育基本處于空白狀態(tài)，針對(duì)這種情況，可以成立留守兒童托管中心和8小時(shí)以外的各種特長(zhǎng)培訓(xùn)班，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，關(guān)心民工子女教育，組織愛(ài)心行動(dòng)，營(yíng)造和諧氣氛。

4.做好流動(dòng)人口“計(jì)劃生育服務(wù)”工作。按照“及時(shí)登記、科學(xué)管理、有序引導(dǎo)、周到服務(wù)”的工作方針，成立流動(dòng)人口管理服務(wù)工作站，建立社區(qū)勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育服務(wù)、人民調(diào)解委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)共同參與流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的“一站式”辦公機(jī)制，形成多部門(mén)共同參與、齊抓共管的管理格局。

（三）加強(qiáng)流動(dòng)人口房屋租賃管理，實(shí)現(xiàn)群防群治

1.落實(shí)“以證管人”工作機(jī)制。充分利用暫住證改居住證的契機(jī)，切實(shí)做到“街不漏巷、巷不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)”，把流動(dòng)人口從“社區(qū)人”變成“城市人”，建立起一套完整的實(shí)有人口信息系統(tǒng)、房屋租賃信息系統(tǒng)、從業(yè)信息系統(tǒng)，使城市管理特別是流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理達(dá)到新水平，實(shí)行統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一管理。積極穩(wěn)妥推行以居住登記和以《居住證》為核心的“一證通”制度，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口流入、居住、從業(yè)、流出全程動(dòng)態(tài)的服務(wù)和管理。

2.落實(shí)“以房管人”工作機(jī)制。在流動(dòng)人口和出租房屋服務(wù)管理工作中，抓住人口是動(dòng)態(tài)的，而房屋是靜態(tài)的這一特點(diǎn)，把加強(qiáng)對(duì)出租房屋服務(wù)管理作為切入點(diǎn)和突破口，建立起“以房管人，加強(qiáng)日常管理，給予市民待遇，開(kāi)展優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的新型服務(wù)管理模式。對(duì)各類(lèi)出租房屋進(jìn)行等級(jí)認(rèn)定，門(mén)前掛牌，標(biāo)明類(lèi)別，分類(lèi)管理，制定各項(xiàng)管理制度等新舉措、新方法，既方便外來(lái)人口租住，又便于服務(wù)和管理。

3.落實(shí)“以業(yè)管人”工作機(jī)制。按照“誰(shuí)出租、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)用工、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)留宿、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，取締一批非法出租房屋。一方面要區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，還要加強(qiáng)對(duì)出入境人員的服務(wù)與管控。從優(yōu)化服務(wù)和加強(qiáng)管理著手，重點(diǎn)是對(duì)出入境人員落地后進(jìn)行摸排登記、對(duì)探親訪友、居住在賓館、出租屋內(nèi)的外國(guó)人進(jìn)行入戶登記，通過(guò)查驗(yàn)護(hù)照、居住登記等摸清他們?cè)诰幼〉氐穆殬I(yè)及流動(dòng)情況，從而提高對(duì)境外流動(dòng)人口的管控能力和服務(wù)水平。

（四）改進(jìn)管理模式，充分利用流動(dòng)人口信息平臺(tái)，做好流動(dòng)人口掌控工作.

近年來(lái)，伊犁州政府依托互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)流動(dòng)人口信息化管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)與省內(nèi)外流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，努力打造一個(gè)開(kāi)放、便捷、實(shí)用的流動(dòng)人口信息管理服務(wù)平臺(tái)，有效提高流動(dòng)人口管理服務(wù)水平。自2011年以來(lái)，伊犁投入960余萬(wàn)元，建成州級(jí)3個(gè)政府管理端口，縣（市）級(jí)12個(gè)政府管理端口，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場(chǎng)街道辦137個(gè)前臺(tái)受理端口，社區(qū)（村）186個(gè)前臺(tái)受理端口的四級(jí)流動(dòng)人口信息平臺(tái)。采集流動(dòng)人口信息238744人，微機(jī)錄入159943人，居住大于30天的143932人，辦理居住證140708人，抓獲網(wǎng)上在逃人員144人。

[1]伊犁州統(tǒng)計(jì)年鑒，伊犁州統(tǒng)計(jì)局，2012.

[2]伊犁州流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)報(bào)表，伊犁州統(tǒng)計(jì)局，2013.