【摘要】政府與市場的關(guān)系、政府與市場的邊界并不是僵化、一成不變的，這不僅取決于政府職能和市場作用本身的定位，還取決于國家發(fā)展的階段性與歷史性。政府與市場是一對重大關(guān)系和突出矛盾，對它們關(guān)系的認識和處理經(jīng)歷了一個比較長的反復(fù)試錯的過程。從計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟，再到社會主義市場經(jīng)濟，市場的力量一步步得到釋放。我們應(yīng)當(dāng)用好政府的“有形之手”與市場的“無形之手”，兩只手要各就其位，各得其所，兩只手都要硬，“兩只手都要活”。同時，要以透明公開的秩序監(jiān)督“有形之手”，保障“無形之手”。

【關(guān)鍵詞】政府 市場 資源配置 政府轉(zhuǎn)型 全面深化改革

【中圖分類號】F121 【文獻標識碼】A

政府與市場：一對重大關(guān)系和突出矛盾

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”的重大理論觀點和實踐指導(dǎo)思想。這意味著中國經(jīng)濟體制改革進入了一個全新時期。如何認識《決定》中對政府與市場關(guān)系的新定位與新闡釋？如何理解全面深化改革時代的政府和市場關(guān)系？政府與市場的相關(guān)改革將涉及哪些方面？將會給未來中國帶來哪些影響？

經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，正如習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）中所言：“經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系?！雹龠@是因為政府和市場是目前中國發(fā)展的兩大核心手段，二者在不同領(lǐng)域、不同層面發(fā)揮不同作用。我們形象地將其稱為中國東方巨人的“兩只手”，即看得見的政府之手和看不見的市場之手。

那么，這兩只手如何發(fā)揮各自的作用？是相互作用、相互補充、相互統(tǒng)一，形成合力促進發(fā)展；還是相互排斥、相互沖突、相互對立？這都會直接影響中國的經(jīng)濟發(fā)展。

如何發(fā)揮好這“兩只手”的作用，關(guān)鍵是如何認識和發(fā)揮政府的作用，進而在具體的實踐和政策中如何構(gòu)建政府與市場良性互動的關(guān)系。特別需要指出的是，政府與市場的關(guān)系、政府與市場的邊界并不是僵化、一成不變的，這不僅取決于政府職能和市場作用本身的定位，還取決于國家發(fā)展的階段性與歷史性。中國地域遼闊，各地差異甚大，處在不同的發(fā)展階段，因此，在處理政府與市場關(guān)系的界限上還要因地制宜、因時制宜、因事制宜。

自新中國成立以來，政府與市場就是一對重大關(guān)系和突出矛盾，對它們關(guān)系的認識和處理經(jīng)歷了一個比較長的反復(fù)試錯的過程。改革開放以來，政府與市場的關(guān)系更是發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，在頂層設(shè)計與摸著石頭過河的探索實踐中，社會主義市場經(jīng)濟體制得到了不斷創(chuàng)新和完善。

認識政府與市場關(guān)系的歷史過程

第一個階段是新中國成立之后，直到1978年。這一時期建立了計劃經(jīng)濟體制，實行了第一個五年計劃，黨和國家也在實踐中意識到計劃經(jīng)濟體制的弊端，并多次對其進行改革，不斷調(diào)整計劃與市場關(guān)系，它們之間的邊界不斷發(fā)生變化。

新中國成立前后，毛澤東、劉少奇等都提出新民主主義經(jīng)濟是有計劃的經(jīng)濟。②毛澤東明確反對搞自由貿(mào)易、自由競爭。③1948年10月至12月，劉少奇指出，新民主主義經(jīng)濟之所以不同于普通的資本主義經(jīng)濟，在于新民主主義國民經(jīng)濟應(yīng)該在某種程度上具有組織性與計劃性。他認為要將國家的一切經(jīng)濟命脈，如大工業(yè)、大運輸業(yè)、大商業(yè)及銀行、信貸機關(guān)與對外貿(mào)易等，均掌握在國家手中，以實行國民經(jīng)濟的組織性與計劃性。同時，他還提出要限制計劃經(jīng)濟的范圍。④這是一個“大計劃、小市場”的混合經(jīng)濟模式，即大工業(yè)是計劃經(jīng)濟，而小工業(yè)則是市場經(jīng)濟，大與小相互補充，以大帶小，相互協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)說這是一個比較適合中國國情的經(jīng)濟體制模式。需要說明的是，劉少奇的觀點曾經(jīng)過毛澤東的審閱和修改。⑤

《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了中國要搞計劃經(jīng)濟。第三十三條規(guī)定：“中央人民政府爭取早日制定恢復(fù)和發(fā)展全國公私經(jīng)濟和各重要部門的總計劃，規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設(shè)上分工合作的范圍，統(tǒng)一調(diào)劑中央各部門和地方各經(jīng)濟部門的相互聯(lián)系?！雹蕻?dāng)時的中國還是一個自由市場經(jīng)濟，搞計劃經(jīng)濟也是“大計劃、小市場”，這種情形一直持續(xù)到1953年。

新中國成立以來，黨和國家就一直思考如何處理政府與市場的關(guān)系，實質(zhì)上就是確定計劃管理的地位、手段和范圍的問題。武力等人認為，1953年以前，國家將計劃管理作為管理經(jīng)濟的一種方法。作為一種管理經(jīng)濟的手段，計劃又可以分為指令性計劃和指導(dǎo)性計劃，⑦實際上就是“雙軌制”——對國營大中型企業(yè)和國家基本建設(shè)實行指令性計劃管理，對廣大個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟和合作社經(jīng)濟實行指導(dǎo)性計劃管理。⑧他們認為，國營經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)下多種經(jīng)濟成分并存發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)和以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的加強政府計劃管理的經(jīng)濟運行機制，促進了國民經(jīng)濟的迅速恢復(fù)。⑨

1952年，隨著國民經(jīng)濟恢復(fù)，中共中央開始著手籌建國家計劃委員會，并于同年11月正式成立。同年12月，中共中央發(fā)出《關(guān)于編制一九五三年計劃及長期計劃綱要的指示》。隨后，在蘇聯(lián)國家計委和經(jīng)濟專家的幫助下，修改“一五”計劃。直到1955年7月的一屆全國人大二次會議才正式批準了“一五”計劃。⑩

1953年之后，中國正式建立了計劃經(jīng)濟體制。不僅擴大了計劃管理的范圍，而且也大大地縮小了市場調(diào)節(jié)的范圍。1952年底將金融業(yè)納入國家計劃經(jīng)濟范圍，1953年10月、11月，國家對糧食、油料實現(xiàn)統(tǒng)購統(tǒng)銷，1954年又對棉花實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。從1953年起國家對重要物資實行統(tǒng)一分配。

1954年制定的第一部《憲法》在總綱中正式確定中國實行計劃經(jīng)濟。第十五條規(guī)定：“國家用經(jīng)濟計劃指導(dǎo)國民經(jīng)濟的發(fā)展和改造，使生產(chǎn)力不斷提高，以改進人民的物質(zhì)生活和文化生活，鞏固國家的獨立和安全。”劉少奇在《關(guān)于憲法草案的報告》中說：“從1953年起，我國已按照社會主義的目標進入有計劃的經(jīng)濟建設(shè)時期?！币簿褪钦f，從1953年起，中國正式?jīng)Q定建立計劃經(jīng)濟，單一的公有制經(jīng)濟也必然要實行計劃經(jīng)濟?？梢哉J為，1949～1956年是由新民主主義經(jīng)濟向社會主義計劃經(jīng)濟過渡的階段。endprint

不過，中國領(lǐng)導(dǎo)人并沒有完全照搬蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟，也認識到這一體制的問題，根據(jù)實踐，創(chuàng)意地提出了混合經(jīng)濟的主張。1956年9月，陳云同志在黨的八大發(fā)言中提出“大計劃、小自由”的設(shè)想，提出了著名的“三個主體、三個補充”。黨的八大《關(guān)于政治報告的決議》接受陳云這一設(shè)想，《決議》指出：這種社會主義的統(tǒng)一市場應(yīng)當(dāng)以國家市場為主體，同時附有在一定范圍內(nèi)的國家領(lǐng)導(dǎo)下的自由市場，作為國家市場的補充。李富春還在黨的八大上發(fā)言提出了三類指標，凡納入國家計劃中的各項指標，可以分為三種：指令性的指標、可以調(diào)整的指標和參考性的指標。這是對高度集權(quán)計劃經(jīng)濟體制的重大修正。

1957年5月，劉少奇同志進一步將這一思想提煉為社會主義經(jīng)濟計劃要有多樣化、靈活性。他還特別提到，我們一定要比資本主義經(jīng)濟搞得更多樣、更靈活。如果我們的經(jīng)濟還不如資本主義的經(jīng)濟靈活、多樣，只有呆板的計劃性，那還有什么社會主義的優(yōu)越性呢？我們一定要使社會主義經(jīng)濟的多樣性、靈活性超過資本主義，使我們?nèi)嗣竦慕?jīng)濟生活豐富多彩，更方便、更靈活。這是中國領(lǐng)導(dǎo)人的大膽創(chuàng)意，盡管當(dāng)時他們不曉得這是一個什么樣的經(jīng)濟體制，但是今天中國的社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)顯示了這一巨大的優(yōu)越性。

應(yīng)當(dāng)說，1949～1957年不僅是從新民主主義社會向社會主義社會的過渡期，而且也是從有計劃管理的混合經(jīng)濟體制向計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的時期，還是新中國發(fā)展的第一個黃金時期。1952～1957年期間，我國GDP年平均增長率達到了9.2%，其中工業(yè)增加值年平均增長率達到了19.8%，不過農(nóng)業(yè)增加值年平均增長率要低得多，僅為3.8%；中國GDP（1990年國際美元價格）占世界總量比重由1950年的4.6%提高至1957年的5.5%。這一數(shù)據(jù)證明，當(dāng)時采用計劃經(jīng)濟體制還是適應(yīng)中國的發(fā)展階段的，也是相當(dāng)成功的，盡管它還有許多弊端以及歷史的局限性。

1958年，毛澤東同志提出了社會主義商品生產(chǎn)的新概念，他指出：“我國是商品生產(chǎn)很不發(fā)達的國家，比印度、巴西還落后?！薄艾F(xiàn)在要利用商品生產(chǎn)、商品交換和價值法則，作為有用的工具，為社會主義服務(wù)?！薄吧唐飞a(chǎn)部門與資本主義混為一談。為什么怕商品生產(chǎn)？無非是怕資本主義?！薄安灰拢铱匆蟠蟀l(fā)展商品生產(chǎn)?！薄吧唐飞a(chǎn)要看它與什么經(jīng)濟制度相聯(lián)系，同資本主義制度相聯(lián)系就是資本主義的商品生產(chǎn)，同社會主義制度相聯(lián)系就是社會主義的商品生產(chǎn)?！边@成為黨的十二屆三中全會關(guān)于社會主義商品經(jīng)濟和黨的十四大關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟體制重要思想的歷史來源。

由于受到蘇聯(lián)模式的影響和中國現(xiàn)實國情條件限制，特別是“大躍進”和文化大革命“左”的思潮影響，對于計劃和市場關(guān)系的辯證認識和改革設(shè)想并沒有能夠有效貫徹和落實，相反在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，中國從限制市場經(jīng)濟到基本取消市場經(jīng)濟，只在部分地區(qū)保留了十分有效的集貿(mào)市場。不過在1960年代國民經(jīng)濟調(diào)整時，為了迅速提高有效供給，我國采取了一些應(yīng)急的措施，允許“地下工廠”存在，在農(nóng)村推行了“三自一包、四大自由”，即“自留地、自由市場、自負盈虧、包產(chǎn)到戶”，“自由租地、自由貸款、自由雇工、自由貿(mào)易”，在高度集中的計劃經(jīng)濟中有限度地引入了市場的力量。這是極其特殊條件下極其短暫的市場經(jīng)濟。盡管這一農(nóng)村改革后來被扼殺了，但還是留下了歷史記憶，也成為1978年之后農(nóng)村改革的重要思想和實踐源泉。

在1961～1964年期間，國家計委提出了多元性的計劃管理：指令性的、指導(dǎo)性的和參考性的。對全民所有制企業(yè)和事業(yè)實行直接計劃，對集體所有制的農(nóng)業(yè)和手工業(yè)實行間接計劃。

第二個階段是1978至1992年。這一時期主要是在計劃經(jīng)濟體制框架下，不斷調(diào)整計劃和市場的關(guān)系，基本趨勢是引入市場因素，利用價值規(guī)律，同時大幅度地縮小計劃的范圍。

1978～1992年，既是中國改革開放的發(fā)動、全面開局階段，也是中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的過渡時期，同時開啟了新中國第二個黃金發(fā)展時期。如何認識計劃與市場，是這一時期重大的理論和實踐問題。

1979年3月8日，陳云批評了計劃經(jīng)濟的弊端。他認為：“六十年來，無論蘇聯(lián)或中國的計劃工作制度中出現(xiàn)的主要缺點：只有‘有計劃按比例這一條，沒有在社會主義制度下還必須有市場調(diào)節(jié)這一條?！彼岢?，整個社會主義時期的經(jīng)濟必須有兩部分，一為計劃經(jīng)濟部分，二為市場調(diào)節(jié)部分；而且，在今后的經(jīng)濟體制改革中，計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩部分不是此漲彼消的關(guān)系，而是都要相應(yīng)地增加。后來他把這一思想概括為“以計劃經(jīng)濟為主，以市場調(diào)節(jié)為輔”。

同年11月26日，鄧小平劃時代地提出了“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟”的觀點。鄧小平認為，說市場經(jīng)濟只存在于資本主義社會，只有資本主義的市場經(jīng)濟，這肯定是不正確的。社會主義也可以搞市場經(jīng)濟。我們是計劃經(jīng)濟為主，也結(jié)合市場經(jīng)濟，這是社會主義市場經(jīng)濟。社會主義可以利用這種方法來發(fā)展社會生產(chǎn)力。鄧小平的提法與1958年毛澤東的提法有異曲同工之處，但又比毛澤東前進了一步，從社會主義商品經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟。他認為社會主義并不排斥市場經(jīng)濟，而且可以搞市場經(jīng)濟，其目的是利用市場經(jīng)濟發(fā)展中國社會生產(chǎn)力，擺脫貧困落后的面貌。

1981年11月至1982年1月，陳云先后多次談“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的問題。1981年6月通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，在起草過程中，也表達了陳云的意見：“必須在公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟，同時發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的輔助作用?！蓖瑫r指出：“社會主義生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展并不存在一套固定的模式，我們的任務(wù)是要根據(jù)我國生產(chǎn)力發(fā)展的要求，在每一個階段上創(chuàng)造出與之相適應(yīng)和便于繼續(xù)前進的生產(chǎn)關(guān)系的具體形式?！边@是陳云的先見之明和政治智慧。的確，從中國經(jīng)濟體制改革一開始，作為總體設(shè)計者之一的陳云是非常務(wù)實的，中國的經(jīng)濟體制不是一套固定的模式，而是具有很大的彈性和適應(yīng)性，在改革的不同階段創(chuàng)新具體的體制形式。endprint

1982年1月25日，陳云約國家計委負責(zé)人座談加強計劃經(jīng)濟問題。陳云說，我們國家是計劃經(jīng)濟，工業(yè)要以計劃經(jīng)濟為主；農(nóng)業(yè)實行生產(chǎn)責(zé)任制以后，仍然要以計劃經(jīng)濟為主。國家搞計劃要有重有輕，有先有后。第一要吃飯，而且要吃飽，不能吃得太差，但是也不能吃得太好。第二要建設(shè)。一個國家吃光用光，那這個國家就沒有希望。只有吃飽后，國家還有余力來建設(shè)，這才有希望。后來陳云還把計劃經(jīng)濟與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系比為籠子與鳥的關(guān)系。

同年9月，黨的十二大將陳云提出的“一要吃飯，二要建設(shè)”，“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”等主張寫入大會報告，被確定為指導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)的重要原則和經(jīng)濟體制改革初期的目標模式。

隨著經(jīng)濟體制改革實踐的深入，務(wù)實主義的領(lǐng)導(dǎo)人并沒有停留在黨的十二大方針上。1984年9月，時任國務(wù)院總理趙紫陽在聽取了多方面意見后，以信函方式向胡耀邦、鄧小平、李先念、陳云四位中央政治局常委建議把中國的經(jīng)濟體制概括為：第一，中國實行計劃經(jīng)濟，不是市場經(jīng)濟。第二，個體經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中起輔助作用。第三，計劃經(jīng)濟不等于指令性計劃為主。在當(dāng)前和今后的相當(dāng)長時間內(nèi)，我們的方針是逐步縮小指令性計劃，擴大指導(dǎo)性計劃。第四，指導(dǎo)性計劃主要是用經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)，指令性計劃也必須考慮經(jīng)濟規(guī)律特別是價值規(guī)律的作用。社會主義經(jīng)濟是以公有制為基礎(chǔ)的有計劃的商品經(jīng)濟。計劃要通過價值規(guī)律實現(xiàn)，要運用價值規(guī)律為計劃服務(wù)?！坝媱澋谝唬瑑r值規(guī)律第二”這一表述并不確切，今后不宜繼續(xù)沿用。這表明，當(dāng)時黨內(nèi)最高層的政治共識仍然是“計劃經(jīng)濟”，而不是“市場經(jīng)濟”，但是他們在力圖尋找第三條道路，即“社會主義商品經(jīng)濟”，這成為向“社會主義市場經(jīng)濟”的過渡形式。隨后黨的十二屆三中全會通過的《關(guān)于經(jīng)濟體制改革決定》將上述觀點寫入其中，開始了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)意地實行了“雙軌制”的做法。一是實行計劃雙軌制，大幅度減少指令性計劃指標，增加指導(dǎo)性計劃指標；二是實行價格雙軌制，大幅度減少計劃價格范圍，增加指導(dǎo)價格，逐步放開市場價格；三是實行所有制“雙軌制”，一方面給全民所有制企業(yè)放權(quán)讓利，另一方面允許發(fā)展基于市場機制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)和個體工商戶。1987年黨的十三大報告肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，使城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟空前活躍。

第三個階段是1992年以后。這一時期主要是在創(chuàng)建社會主義市場經(jīng)濟體制框架下，不斷調(diào)整政府和市場的關(guān)系。

1992年，鄧小平在南巡時說：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段?！边@個思想成為黨的十四大報告的主調(diào)。報告指出：“我們要建立的社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，使經(jīng)濟活動遵循價值規(guī)律的要求，適應(yīng)供求關(guān)系的變化?！薄巴瑫r也要看到市場有其自身的弱點和消極方面，必須加強和改善國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控?！?/p>

根據(jù)黨的十四大確定的經(jīng)濟體制改革的目標和基本原則，1993年召開的黨的十四屆三中全會作出了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。這是在確立了體制創(chuàng)新目標之后的“建立新體制”階段，即建立社會主義市場經(jīng)濟體制，而不是在原有社會主義計劃體制下的改革、修補和完善。這是第一個社會主義市場經(jīng)濟體制的總體設(shè)計和藍圖。這個決定創(chuàng)造性地提出了社會主義市場經(jīng)濟的理論，打破了姓“社”還是姓“資”的迷霧，首次旗幟鮮明地提出了社會主義與市場經(jīng)濟可以共存，極大地豐富了中國特色的社會主義理論。社會主義市場經(jīng)濟的初步建立，也極大地激發(fā)了中國人民的創(chuàng)造力。

那么，如何處理發(fā)揮市場機制作用和加強宏觀調(diào)控的關(guān)系呢？這在當(dāng)時經(jīng)濟過熱、通貨膨脹日趨嚴重的情況下，不僅是一個抽象的理論問題，還是一個具體的實踐問題。對此，江澤民同志提出，每個時期工作的重點可以有所不同，根據(jù)不同的實際情況，有的時候強調(diào)市場作用多一些，有的時候強調(diào)國家宏觀調(diào)控多一些，但切不可在強調(diào)一個方面的時候，忽視以致放松另外一個方面。客觀地講，在建立社會主義市場經(jīng)濟的初期，我國的市場發(fā)育還不成熟，市場體系還不完善，市場競爭還不公平和透明，這就需要在微觀經(jīng)濟放開激活的同時適當(dāng)?shù)丶訌姾透纳坪暧^調(diào)控。先是首次實現(xiàn)了宏觀調(diào)控的軟著陸，后是有效地應(yīng)對了亞洲金融危機的外部沖擊。

2003年召開黨的十六屆三中全會，根據(jù)黨的十六大提出的建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略部署，作出了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。該決定最重要的創(chuàng)新之處就是提出了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，也首次體現(xiàn)了“以人為本”的改革觀，成為指導(dǎo)21世紀第一個十年中國改革的綱領(lǐng)性文獻。這一階段是在初步建立了新體制基礎(chǔ)上的“完善新體制”階段。全會重申了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，也提出了“以共同富裕為目標”的思路，這是對社會主義市場經(jīng)濟的1.0版本的升級。這一版本的升級，主要針對市場經(jīng)濟在社會公平、社會服務(wù)、環(huán)境保護等方面的固有缺陷進行修正，已經(jīng)跳出了傳統(tǒng)一味放權(quán)讓利的“純粹市場化”局限，開始調(diào)整和重新定位政府職能，針對市場的一些弊端和問題進行調(diào)整。我們將其稱之為社會主義市場經(jīng)濟的1.5版本。

縱觀中國改革歷程，自黨的十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟體制改革一直是圍繞調(diào)整計劃和市場、政府和市場關(guān)系進行的。十一屆三中全會仍然強調(diào)由計劃來調(diào)整各種比例關(guān)系，屬于計劃經(jīng)濟體制，十二屆三中全會之后逐步過渡到以計劃為主市場為輔，到1993年十四屆三中全會，正式確立了社會主義市場經(jīng)濟改革的方向。當(dāng)時對政府與市場的關(guān)系定位是“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性的作用”。計劃已經(jīng)從從支配國家經(jīng)濟發(fā)展的主要方式變?yōu)檎{(diào)控的一種手段，這意味著從社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的歷史性轉(zhuǎn)變——在繼續(xù)堅持社會主義的政治方向的前提下，從根本上改變了資源配置的基本手段。十六屆三中全會更加完善了社會主義市場經(jīng)濟的相關(guān)體制，同時也更加注重對于市場失效和弊端的修正。從計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟，再到社會主義市場經(jīng)濟，市場的力量一步步得到釋放。正是認識上的不斷深化，才使得我們在實踐中更加注重發(fā)揮市場作用，不斷地促進了經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展。endprint

尊重市場規(guī)律

市場經(jīng)濟是迄今為止人類發(fā)現(xiàn)的有效的資源配置方式。實踐表明，市場機制是經(jīng)濟活力的源泉，是提高企業(yè)效率的最佳途徑，市場對資源的配置應(yīng)當(dāng)起到?jīng)Q定性作用。

市場在資源配置中起決定性作用具有與時俱進的特征和現(xiàn)實針對性。改革開放后相當(dāng)一段時期內(nèi)，我國市場體系和機制尚未建立健全，市場還不能有效配置資源，需要我們實施漸進式改革。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，市場配置資源的功能和條件逐步形成，社會各方面也有了相應(yīng)共識。

當(dāng)前，我國仍存在市場體系不夠完善、市場規(guī)則不盡統(tǒng)一、市場秩序還不規(guī)范、市場競爭不夠公平、政府權(quán)力過大、行政審批過雜、對微觀經(jīng)濟干預(yù)過多而監(jiān)管不到位等問題，影響了經(jīng)濟發(fā)展活力和資源配置效率。因此，我們必須不失時機地加大改革力度，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，更加尊重市場決定資源配置這一市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭配置資源，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，努力實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。

十八屆三中全會《決定》的提法是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。雖然這只是三個字的變化，從“基礎(chǔ)性”到“決定性”作用，但充分體現(xiàn)了我們在改革開放進程中解放思想、實事求是、與時俱進的思想與實踐變革。具體而言，此次《決定》對于市場化改革可從以下幾個方面來理解。

從市場主體角度來看，大大簡化了注冊實有企業(yè)的審批程序，明確提出負面清單管理規(guī)則。所謂負面清單管理，是指政府列出禁止和限制進入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外的領(lǐng)域都可以自由進入。其好處是讓企業(yè)可以對照清單實行自檢，對其中不符合要求部分事先進行整改，從而提高企業(yè)進入市場的效率。這種市場準入管理方式的改革，實質(zhì)上使得凡是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動一律取消審批，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，極大地激活了市場活力，避免了對市場不必要的桎梏。這體現(xiàn)了政府是為市場經(jīng)濟活動主體服務(wù)，而不是直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動。

從市場產(chǎn)品和服務(wù)角度來看，在已經(jīng)確立市場在供求調(diào)節(jié)中的主體地位的基礎(chǔ)上，要求進一步形成全國統(tǒng)一的市場體系。當(dāng)前，居民日常消費品和工業(yè)生產(chǎn)資料的產(chǎn)銷已經(jīng)由計劃控制過渡到市場調(diào)節(jié)，市場分割程度在20世紀90年代中期以后明顯下降。到2012年，社會消費品總額、農(nóng)副產(chǎn)品收購總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，市場調(diào)節(jié)價比重均在98%以上。目前政府定價主要包括：水、電、天然氣、供熱和成品油等資源能源環(huán)境類；地面公交和城市軌道交通等票制票價、出租車收費、高速公路收費和客運站收費等交通類；醫(yī)療服務(wù)、藥品、教育、有線電視和公園門票收費等社會服務(wù)費類；學(xué)費、考試費和證照工本費等行政事業(yè)性收費類。既使是政府定價，也要充分考慮到生產(chǎn)或服務(wù)成本，做到有利于促進節(jié)能減排，有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量，有利于財務(wù)財政可持續(xù)性。

從市場行業(yè)角度來看，要求競爭性行業(yè)要由市場來配置資源；基礎(chǔ)性行業(yè)要打破壟斷，引入市場競爭機制；對一些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，也要界定產(chǎn)權(quán)，積極引入市場機制和競爭機制。中國已經(jīng)成為世界企業(yè)數(shù)最多的國家，大大超過美國和27國組成的歐盟。從國際比較來看，盡管中國是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的后來者，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的時間僅有20多年，但中國已經(jīng)成為世界最大的市場主體。根據(jù)國家工商總局提供的信息，截至2013年11月底，全國實有企業(yè)1503.82萬戶，這相當(dāng)于2002年實有企業(yè)總數(shù)（734萬戶）的2倍，年平均增長率為6.74%。中國成為現(xiàn)代企業(yè)、現(xiàn)代企業(yè)家成長最快的沃土和大舞臺，充分顯示了“時勢造英雄、英雄造時勢”這一社會主義市場經(jīng)濟時代最顯著的特征。

中國還是世界最大的商標申請國。根據(jù)世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）提供的數(shù)據(jù)，1985年，中國居民申請商標數(shù)為43445個；到2005年已經(jīng)達到593382個，占世界總數(shù)（2063071個）比重的28.8%；2011年高達1273827個，占世界總數(shù)（2858280個）比重的44.6%，相當(dāng)于美國（368619個）的3.46倍，相當(dāng)于歐盟（27國，256774個）的4.96倍。如果再加上非本國居民商標申請數(shù)，在中國申請的商標數(shù)占世界總量的比重，1985年為5.2%；2000年為8.2%；2005年提高至21.6%；2010年又進一步上升至28.7%，相當(dāng)于美國的3.75倍。（見表）在中國獲得注冊的商標數(shù)占世界總量的比重，1985年為4.0%；2000年為9.6%；2005年提高至12.7%；2010年又進一步上升至41.2%，相當(dāng)于美國的7.95倍。中國是世界最大的商標申請國和注冊國，中國用了不到30年的時間走完了美國（自1870年始）等資本主義國家一百多年的過程。這表明，國家建立現(xiàn)代商標制度，加強商標管理，保護商標專用權(quán)，促使生產(chǎn)、經(jīng)營者保證商品和服務(wù)質(zhì)量，維護商標信譽，以保障消費者和生產(chǎn)、經(jīng)營者的利益，極大地促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

尊重市場規(guī)律的目的是激發(fā)人的創(chuàng)造力，激發(fā)全民的創(chuàng)新活力，這包括個體的創(chuàng)新和全體的創(chuàng)新。如何激發(fā)全民的創(chuàng)新活力，關(guān)鍵是實現(xiàn)資源的有效配置。資源的有效配置是以市場和價格為手段配置資源，而實現(xiàn)資源有效配置，則有利于走出一條中國特色自主創(chuàng)新道路，充分激發(fā)創(chuàng)新活力。不斷提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，更加重視協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)全面創(chuàng)新，在開放合作中提升我國科技水平。著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。進一步促進創(chuàng)新要素向優(yōu)秀企業(yè)集聚，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，以創(chuàng)新促升級，以創(chuàng)新贏得競爭，以創(chuàng)新贏得未來，從而從根本上推動中國經(jīng)濟發(fā)展由世界上最大規(guī)模的“中國制造”軌道進入最大規(guī)模的“中國創(chuàng)造”軌道。

加快政府轉(zhuǎn)型

如何認識政府與市場的關(guān)系和不同作用始終是一個根本性的問題。對此，在經(jīng)濟學(xué)界有多種多樣的理論，并沒有唯一的答案。如“市場增進型政府”（Market-enhancing government）理論，青木昌彥強調(diào)政府必須以增進市場機制的方式來干預(yù)市場，從而為有效的政府積極干預(yù)主義提供了全新的框架。再如“市場強化型政府”（Market-augmenting government）理論，奧爾森強調(diào)，只有這樣的政府才是促進和維持經(jīng)濟繁榮的可靠保證。又如“發(fā)展型國家”（The developmental state）理論，指一種特定的政府行為、政策和制度模式，擁有一批具有強烈發(fā)展意愿的精英，有能力自主地制定高瞻遠矚的國家發(fā)展戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長。此外還有其他的理論或?qū)W派。這些理論是根據(jù)不同國家或地區(qū)實踐的總結(jié)和歸納，為我們認識政府與市場提供了國際經(jīng)驗與教訓(xùn)。endprint

根據(jù)中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的具體實踐，我們對政府與市場關(guān)系的認識，集中反映在筆者和王紹光主編的《政府與市場》一書中。中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是中國政府職能轉(zhuǎn)型。筆者在《探索政府與市場關(guān)系》的國情報告（2000）中認為：在許多方面，政府與市場既可以發(fā)揮不同的作用，也可以起到互為補充的作用。發(fā)揮市場的作用，并不否定政府的作用；同樣發(fā)揮政府的作用，也不否定市場的作用。政府的作用是補充市場，而不是替代市場；政府的作用是對市場友好，而不是排斥市場。一個有效的政府是經(jīng)濟與社會持續(xù)發(fā)展的必要條件，它能夠?qū)κ袌鼋?jīng)濟和個人活動起催化作用、促進作用和補充作用，既要提高政府自身的效率和使用公共資源的效率，也要提高和改進政府的治理能力。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，需要重新界定政府的作用和干預(yù)內(nèi)容。這包括干預(yù)的范圍應(yīng)當(dāng)縮小，從“無所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”，從“過度干預(yù)（越位）”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)（定位）”，從公共服務(wù)的“缺少干預(yù)（缺位）”轉(zhuǎn)向“加強干預(yù)（到位）”。干預(yù)手段要轉(zhuǎn)變，從計劃、行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、法律手段為主，從直接控制為主轉(zhuǎn)向間接控制為主，干預(yù)基于“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，干預(yù)本身接受法律監(jiān)督和法律制約；提高干預(yù)的有效性，充分利用市場機制，積極應(yīng)對各類挑戰(zhàn)；提高干預(yù)的透明度，減少干預(yù)過程中的“尋租”現(xiàn)象。

通常經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)都是比較抽象地討論政府與市場的作用和邊界，很少直接涉及到具體國家的案例，即使是中國學(xué)者也是討論抽象概念的多，具體分析中國實例的少。為此學(xué)者們爭來爭去，各說各的理。有一般無個別，或者說從一般還是到一般，不是“從一般到個別，再從個別到一般”。

那么，到底中國政府應(yīng)當(dāng)具備哪些重要職能？為此，筆者和王紹光對中國這個“個別”作了十分具體的實證性總結(jié)和探索。我們認為，中國政府應(yīng)當(dāng)具備三類政府職能，一是具備一般市場經(jīng)濟國家政府的五項職能，它們是：維護主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實施法律，維持社會基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國貨幣的價值。二是中國政府具備對市場失靈領(lǐng)域干預(yù)的六項職能，它們是：提供公共物品；保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；使經(jīng)濟外部性內(nèi)在化；限制壟斷；調(diào)節(jié)收入和財富分配。三是中國國情條件下，中國政府還需要具備九項特殊職能，它們是：促進市場發(fā)育，建立公平競爭的統(tǒng)一市場；注重公共投資，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實施產(chǎn)業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢；解決地區(qū)發(fā)展不平衡問題，促進少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展；控制人口增長，開發(fā)人力資源；保護自然資源，從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進行大江、大河、大湖、沿海治理，防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)；管理國有資產(chǎn)和監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營；實行反貧困行動計劃，逐步消除中國的收入貧困、人類貧困和知識貧困。三項合計是20項職能。其中前兩類從“一般到個別”，在國際上具有普遍性，而后一類在中國國情條件下具有特殊性。如果“再從個別到一般”的話，可能對那些人口眾多的發(fā)展中大國有普遍性。

這里我們需要了解一下中國政府是如何界定其政府的職能和公共服務(wù)領(lǐng)域的。2006年3月，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》首次規(guī)定了11個政府履行公共服務(wù)的領(lǐng)域，它們是：義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會救助、促進就業(yè)、減少貧困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化、基礎(chǔ)科學(xué)與前沿技術(shù)以及社會公益性技術(shù)研究、國防等。綱要明確指出，這是政府的承諾，各級政府要切實履行職能，運用公共資源全力完成。

該《綱要》首次規(guī)定了17個公共財政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域，它們是：農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣、職業(yè)教育、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)、促進就業(yè)、社會保障、減少貧困、計劃生育、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化、基礎(chǔ)科學(xué)與前沿技術(shù)以及社會公益性技術(shù)研究、能源和重要礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查、污染防治、生態(tài)保護、資源管理和國家安全等。同時又首次規(guī)定了公共財政預(yù)算重點支持的區(qū)域，它們是：限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、三峽庫區(qū)、資源枯竭型城市等。

黨的十八屆三中全會《決定》對政府職能轉(zhuǎn)變秉承了兩個方面主線。一是明確政府職能定位。政府要轉(zhuǎn)變職能，減少對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。特別是要善于底線思維，注重宏觀思考，深入研究全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大舉措和問題；要圍繞建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，切實解決政府職能越位、缺位、錯位的問題。二是提高政府執(zhí)行能力。這包括要建設(shè)有效精干政府，提高政府的決策能力、執(zhí)行能力、財政汲取能力、再分配能力、維護社會和諧穩(wěn)定能力。建設(shè)公共服務(wù)型政府，推進以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政考核制度，為社會提供公平、可及、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

具體地說，在此次全會《決定》中，政府職能轉(zhuǎn)變著重加強以下五個方面工作。

第一，宏觀調(diào)控，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。宏觀調(diào)控是彌補市場在保障國家層面經(jīng)濟有效運行的重要措施，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定是典型的公共產(chǎn)品，是為各類經(jīng)濟活動主體提供良好的經(jīng)濟環(huán)境?？茖W(xué)的宏觀調(diào)控是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！稕Q定》明確提出了宏觀調(diào)控的主要任務(wù)：“保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展?！睉?yīng)當(dāng)說，中國從一開始建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就明確提出：“為了減少和克服市場的自發(fā)性、盲目性和滯后性，必須十分重視宏觀調(diào)控?！睆目偨Y(jié)歷史經(jīng)驗的角度來看，中國政府在建立和完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面有過成功的案例，如在1997年成功地首次實現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟“軟著陸”，1998年實施擴大內(nèi)需方針成功地應(yīng)對了亞洲金融危機，2008年11月及時推出擴大內(nèi)需的一攬子刺激方案，成功應(yīng)對了從2008年到現(xiàn)在還沒有結(jié)束的國際金融危機，有效應(yīng)對了市場失靈，保持了宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，在所有G20國家中主要宏觀經(jīng)濟指標最好。

如何加強和改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力？《決定》明確提出：一是以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向；二是以財政政策和貨幣政策為主要手段。由兩者構(gòu)成宏觀調(diào)控體系，前者通常是針對5年時間的宏觀調(diào)控，后者是針對當(dāng)年宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標和任務(wù)，推進宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。endprint

目前國家發(fā)展規(guī)劃主要就是兩類規(guī)劃：一類是總體規(guī)劃。例如國家“五年規(guī)劃”，它的主要任務(wù)是闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確五年政府工作重點，引導(dǎo)市場主體行為。如國家“十二五”規(guī)劃確立五年發(fā)展目標以及“五位一體”現(xiàn)代化建設(shè)布局，政府就要圍繞這個布局提出核心目標和中間目標，預(yù)期性目標和約束性目標?！笆濉币?guī)劃中經(jīng)濟指標已經(jīng)降至12.5%，而非經(jīng)濟指標已經(jīng)超過80%。今后在我們考慮和設(shè)計“十三五”規(guī)劃時，應(yīng)進一步減少預(yù)期性指標，增加約束性指標。預(yù)期性指標是給市場提供重要的引導(dǎo)方向和信息，而約束性指標是約束各級政府。與此相配合的是每年國務(wù)院總理的《政府工作報告》，確定年度發(fā)展預(yù)期指標、宏觀調(diào)控主要任務(wù)、政策取向。需要說明的是，針對經(jīng)濟周期，“宏觀調(diào)控只是在經(jīng)濟運行出現(xiàn)異常波動時才實施的政策，是熨平經(jīng)濟周期峰谷的政策，所以沒有必要屢屢實施。既然實施市場經(jīng)濟就應(yīng)該相信市場，市場也具有經(jīng)濟穩(wěn)定器的功能，小幅的經(jīng)濟波動，政府不調(diào)控，市場就會自行調(diào)節(jié)”。

第二類是各種專項規(guī)劃。專項規(guī)劃就是要確立本領(lǐng)域的發(fā)展目標、主要任務(wù)和政策措施，包括環(huán)保規(guī)劃、能源規(guī)劃、新能源規(guī)劃等，這類規(guī)劃也應(yīng)進一步強化約束性指標。

國家五年規(guī)劃和專項規(guī)劃要與地方五年規(guī)劃、專項規(guī)劃接軌，因此地方要尋求一個45度角，地區(qū)發(fā)展本身有一個橫坐標，這是本地的目標，國家發(fā)展目標是縱坐標，地區(qū)發(fā)展最佳路線應(yīng)是45度角。地方目標的實現(xiàn)有助于實現(xiàn)國家目標，而國家目標的提出又有助于地方得到國家直接或間接的支持，包括投資支持、財政支持、政策支持。

特別需要說明的是，習(xí)近平總書記提出了“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一”的新思路?！昂暧^政策改革穩(wěn)定，市場主體才能穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)才能有序競爭；微觀政策放活，才能增強市場主體內(nèi)生動力，反過來才能有利于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；社會改革托底，就可以緩解社會壓力，守住社會穩(wěn)定底線，為宏觀經(jīng)濟‘穩(wěn)和微觀經(jīng)濟‘活創(chuàng)造條件?！边@已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟學(xué)，是中國特色的宏觀調(diào)控經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)。

第二是市場監(jiān)管。市場監(jiān)管是維護保障市場有效運行的重要措施，公平有效的市場監(jiān)管有利于激發(fā)市場的競爭性和資源配置的效率。這一措施實質(zhì)上是對于市場基本秩序的維護，市場體系是依照特定規(guī)則運行，市場主體是遵循特定規(guī)則相互博弈，如果市場規(guī)則被破壞，則會導(dǎo)致效率下降，運行方式異化。市場監(jiān)管的首要要素就是施行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策的行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當(dāng)競爭。我國人口眾多，市場廣闊，仍處于重要發(fā)展機遇期，優(yōu)化配置資源和需求增長潛力巨大，但前提是要有一個全國統(tǒng)一、公平競爭的市場體系。目前存在的一些地方保護主義，扭曲了資源配置，有悖公平競爭原則，對全局發(fā)展不利，對地方發(fā)展也不利。其次加強市場監(jiān)管，不僅需要硬件監(jiān)管得力，也需要加強社會信用體系等軟環(huán)境的建設(shè)。因此建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信，尤為重要。從根本上看，這對于減輕企業(yè)負擔(dān)，降低準入門檻，提高市場主體創(chuàng)新性都有著積極作用。最后，市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。一方面，要發(fā)揮市場在優(yōu)勝劣汰中不可替代的決定作用，哪些企業(yè)勝出，哪些企業(yè)出局，要通過市場競爭做出選擇。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)從設(shè)定標準等方面，為區(qū)分合法經(jīng)營的好企業(yè)與非法的損人利己的壞企業(yè)，綠色節(jié)能環(huán)保企業(yè)和黑色能耗大污染高的企業(yè)，創(chuàng)新型的企業(yè)和假冒偽劣的企業(yè)，有正外部性的企業(yè)和負外部性的企業(yè)提供必要政策工具和措施，完成從審批制干預(yù)制到負面清單和標準淘汰的全面轉(zhuǎn)變，從而激勵市場主體的積極性、創(chuàng)造性和正外部性。

第三是公共服務(wù)。有效的公共服務(wù)是彌補市場公共品“供給失靈”的重要制度安排。政府在公共服務(wù)中的根本取向是要提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，通過保障和改善民生，使廣大群眾共享改革發(fā)展成果，促進共同富裕。以往，我們把發(fā)展是硬道理片面理解成“經(jīng)濟增長是硬道理”，評價標準是“以GDP為王”，誰的GDP規(guī)模大誰為王，誰的GDP增長快誰為王。這次全會《決定》明確提出完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正了單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的傾向，解決了“指揮棒”的問題，告別了“以GDP為王”的時代，進入到“以民生為王”的時代。我們要清楚，GDP或地區(qū)生產(chǎn)總值的產(chǎn)生不是政府的政績，政府直接投資（指國內(nèi)預(yù)算投資）占全社會固定資產(chǎn)投資總額比重只有5%左右，政府直接消費（指行政開支）占GDP比重只有1%左右。它（指GDP）實際上是經(jīng)濟活動的主體——如企業(yè)、農(nóng)戶、投資者還包括消費者創(chuàng)造的，因此不能把GDP規(guī)模有多大，增長有多快算到政府頭上。事實上，地方的GDP及增長率在統(tǒng)計上都是有問題的。有的學(xué)者計算，2013年上半年31個省市自治區(qū)的GDP之和，超出全國GDP13.7%，多出了3.1萬億元。我們有理由懷疑地方的GDP及增長率是有水分的，省一級如此，到了地市、縣市級的水分就更大了。事實上，各級地方政府最實惠的還是要統(tǒng)計和公布城鄉(xiāng)居民人均收入及增長率的指標。那么，各級地方政府最大的政績是什么呢？就是民生，即公共服務(wù)。

“十二五”規(guī)劃首次將基本公共服務(wù)單獨設(shè)立章節(jié)，把提升基本公共服務(wù)水平作為“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務(wù)（見下頁專欄），明確了基本公共服務(wù)的總體目標、要求、范圍、內(nèi)容和主要任務(wù)。這就要求各級政府和各個部門負責(zé)落實，并通過公共財政給予投入保障，全力確保完成。但是政府負責(zé)基本公共服務(wù)，并不等于政府大包大攬，需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，擴大公眾參與，最大限度調(diào)動社會資源和各方積極性，逐步建立政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、社會充分參與的供給機制。

第四是社會管理。社會管理不屬于經(jīng)濟系統(tǒng)的范疇，因此市場在此較難以發(fā)揮作用。但另一方面，良好的社會管理，是市場得以正常運行的必要條件。這就需要政府改進社會治理方式。這包括：一是堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。二是堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。三是堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。endprint

第五是保護環(huán)境。保護環(huán)境是政府最重要的職能之一，《決定》首次將其作為政府五大職能之一，特別是強化地方政府的責(zé)任。由于市場的固有缺陷，價格信號難以全面反映環(huán)境成本，在環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)方面，市場甚至存在為虎作倀的作用。這就必須依靠政府通過一系列政策工具和手段，有效調(diào)節(jié)和彌補市場在環(huán)境保護中的不足。這就包括必須淡化“GDP崇拜”，弱化GDP指揮棒職能，在政府考核以及官員晉升中引入社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多種衡量指標，減少經(jīng)濟增長指標比重，使各地方官員從“GDP競賽”轉(zhuǎn)向“節(jié)能減排競賽”。要繼續(xù)深化資源型產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革，加快建立健全有利于促進結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源節(jié)約和環(huán)境保護的資源性產(chǎn)品價格機制和環(huán)保收費制度，大幅度減少要素價格扭曲的經(jīng)濟成本，提高能源資源生產(chǎn)率。

特別需要指出的是，政府與市場的邊界并不是一成不變的，也沒有一定之規(guī)，因時而宜，因地而宜，因事而宜。就中國而言，還隨著不同的發(fā)展階段、不同的地區(qū)、不同的市場發(fā)展程度、不同的市場主體需求等有所變化、有所調(diào)適，總的趨勢是市場在資源配置中起決定性作用越來越明顯，政府在為市場主體服務(wù)、彌補市場失靈等方面扮演越來越重要的角色，都成為社會主義市場經(jīng)濟體制的“兩只手”。中國的社會主義市場經(jīng)濟實踐表明：“兩只手”總是優(yōu)于“一只手”。

小結(jié)：“兩只手”優(yōu)于“一只手”

從廣義的生產(chǎn)力角度來看，政府與市場是存在社會中的兩個主要方面，既對立又統(tǒng)一，單純依靠政府的“無所不能”，或者單純依靠市場這一種“萬能藥”，都無法從根本上推動中國經(jīng)濟發(fā)展。我們既要了解兩者之間的不同方面、不同作用、不同優(yōu)劣，又要強調(diào)兩者之間的相互關(guān)聯(lián)、相互依存、相互作用，在一定條件下它們的對立方面還可以轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一方面。這是處理政府與市場關(guān)系的唯物辯證法。如果我們把一個經(jīng)濟體比作一個人，那么有政府和市場的“兩只手”比只有“一只手”好，即“兩只手”優(yōu)于“一只手”。歷史經(jīng)驗也表明，中國的經(jīng)濟體制改革一開始就不同于前蘇聯(lián)和東歐國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，簡單地從“一只手（計劃）”轉(zhuǎn)向“另一只手（市場）”，而是轉(zhuǎn)向了“兩只手”，即混合型的社會主義市場經(jīng)濟體制，充分利用“兩只手”的優(yōu)勢，也要避免“兩只手”的劣勢。正如張高麗同志所言：“在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，市場是看不見的手，在資源配置中發(fā)揮決定性的作用；政府是看得見的手，主要是彌補市場失靈。”因此我們應(yīng)當(dāng)認識到，此次全會《決定》就是要搞好政府和市場兩只手的協(xié)調(diào)配合，在明確政府之手是服務(wù)于市場之手的基礎(chǔ)之上，更要認識到政府和市場的作用不是對立的而是相輔相成的，不是簡單的讓市場作用多一些、政府的作用少一些，而是統(tǒng)籌把握、優(yōu)勢互補、有機結(jié)合、協(xié)同發(fā)力。作為一個幅員遼闊、人口眾多的大國，中國不同地區(qū)也有著自己不同的特點。在有些地區(qū)，市場發(fā)育不夠完全，政府的作用可能多一點，也是適當(dāng)?shù)?，但如果政府過度干預(yù)或直接干預(yù)微觀經(jīng)濟，可能就有問題了。怎樣把握好兩者之間的度，是一門重要的政治藝術(shù)和治理藝術(shù)。

正是在這兩大互有聯(lián)系，又互有區(qū)別的發(fā)展脈絡(luò)中，要求我們正確處理政府與市場關(guān)系，既用好市場的“無形之手”，又用好政府的“有形之手”。

那么如何用好這“兩只手”？大體上有兩大原則。

一是各就其位，各得其所，各發(fā)所長。市場之手在資源配置、有效競爭、激勵創(chuàng)新、以價格杠桿調(diào)節(jié)供需方面具有極強作用。但另一方面，市場也是“掠奪之手”，在資本逐利性的推動下，市場存在自發(fā)性、盲目性，市場主體極端追求個人利益也會對社會利益、集體利益乃至環(huán)境利益造成極大危害，因此在一些領(lǐng)域，必須管住市場的掠奪之手。而政府之手在組織有效市場方面發(fā)揮著不可或缺的作用，通過基礎(chǔ)設(shè)施的硬件投資和對公共衛(wèi)生、教育、知識、信息的軟件投資，促進各類市場資源更有效率地配置。政府在糾正市場失靈方面也發(fā)揮著不可或缺的作用，通過宏觀調(diào)控保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，實施積極的就業(yè)政策保障民生，實施基本公共服務(wù)均等化來遏制地區(qū)發(fā)展差距。但另一方面，政府也存在過度干預(yù)市場，從政府主體出發(fā)，獲取或掠奪經(jīng)濟利益的沖動。因此必須要讓這兩只手在應(yīng)該發(fā)揮作用領(lǐng)域揚其所長，在不應(yīng)涉足的領(lǐng)域避其所短。

二是以透明公開的秩序監(jiān)督“有形之手”，保障“無形之手”。對于政府的有形之手和市場的無形之手都需要以公開透明的秩序管理進行監(jiān)督，即以制度的手段約束兩只手。只有通過可預(yù)見的公平制度，才能夠使得兩只手都在陽光下運作，避免潛規(guī)則等破壞既有的良性局面。

總之，我們應(yīng)當(dāng)用好政府的“有形之手”與市場的“無形之手”，兩只手要各就其位，各得其所，兩只手都要硬，“兩只手都要活”?！皟芍皇侄家病?，是硬而不僵，更加尊重市場作用，更好發(fā)揮政府作用；“兩只手都要活”，是活而不亂，充分發(fā)揮“兩只手”各自的優(yōu)勢，有相互結(jié)合、相互補充、相互促進的作用，同時避免或減少各自的劣勢，也有相互制衡、相互對沖、相互抵消的作用。這是改革開放三十多年所印證的卓有成效的中國經(jīng)濟治理經(jīng)驗，也是社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

（本文由清華大學(xué)公共管理學(xué)院2010級博士研究生唐嘯協(xié)助整理）

注釋

習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，新華社，北京2013年11月15日電。

董輔礽主編：《中華人民共和國經(jīng)濟史》上卷，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1999年，第228～229頁。

毛澤東在1949年1月中央政治局會議上講：“一方面不要以為新民主主義經(jīng)濟不是計劃經(jīng)濟，不是向社會主義發(fā)展，而認為是自由貿(mào)易、自由競爭，向資本主義發(fā)展，那是極端錯誤的……另一方面，必須注意，必須謹慎，不要急于社會主義化?！币姳∫徊ǎ骸度舾芍卮鬀Q策與事件的回顧》上卷，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第24頁。

《劉少奇論新中國經(jīng)濟建設(shè)》，北京：中央文獻出版社，1993年，第30頁。

董輔礽主編：《中華人民共和國經(jīng)濟史》上卷，第229頁。endprint

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過），載中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第1冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第8頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），長沙：湖南人民出版社，2012年，第821、851、843～844頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第851、912～914頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第851、922頁。

《中華人民共和國憲法》（1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過），載中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第5冊，北京：中央文獻出版社，1993年，第524頁。

《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》，1954年9月15日，載《劉少奇文選》下卷，北京：人民出版社，1985年，第144頁。

董輔礽主編：《中華人民共和國經(jīng)濟史》上卷，第230～245頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第821頁。

陳云指出，我們的社會主義經(jīng)濟的情況將是這樣：在工商業(yè)經(jīng)營方面，國家經(jīng)營和集體經(jīng)營是工商業(yè)的主體，但是附有一定數(shù)量的個體經(jīng)營。這種個體經(jīng)營是國家經(jīng)營和集體經(jīng)營的補充。全國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的主要部分是按照計劃生產(chǎn)的，但是同時有一部分產(chǎn)品是按照市場變化而在國家計劃許可范圍內(nèi)自由生產(chǎn)的。計劃生產(chǎn)是工農(nóng)業(yè)的主體，按照市場變化而在國家計劃許可范圍內(nèi)的自由生產(chǎn)是計劃生產(chǎn)的補充。因此，我國的市場，絕不會是資本主義的自由市場，而是社會主義的統(tǒng)一市場。在社會主義的統(tǒng)一市場里，國家市場是它的主體，但是附有一定范圍內(nèi)國家領(lǐng)導(dǎo)的自由市場。這種自由市場，是在國家領(lǐng)導(dǎo)之下，作為國家市場的補充，因此它是社會主義統(tǒng)一市場的組成部分。陳云：《社會主義改造基本完成后的新問題》，《陳云文選》第三卷，北京：人民出版社，1995年，第13頁。

《決議》指出：“隨著社會主義改造的勝利，全國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的主要部分都將列入國家計劃，由生產(chǎn)單位按照計劃進行生產(chǎn)。但是為了適應(yīng)社會的多方面需要，在國家計劃許可的范圍內(nèi)，有一部分產(chǎn)品將不列入國家計劃，由生產(chǎn)單位直接按照原料和市場的情況進行生產(chǎn)，作為計劃生產(chǎn)的補充。國家對于這一部分產(chǎn)品的生產(chǎn)只從供銷關(guān)系上加以調(diào)節(jié)，或者只規(guī)定參考性的指標當(dāng)作正式計劃的指標，對這些產(chǎn)品的生產(chǎn)作不必要的限制，那就不合于經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需要。同樣，社會主義經(jīng)濟的主體是實行集中經(jīng)營的，但是也需要有一定范圍的分散經(jīng)營作為補充。”參見《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會關(guān)于政治報告的決議》，1956年9月27日中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會通過，載中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第9冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第524頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第982～981頁。

劉少奇指出：“研究社會主義經(jīng)濟，還要特別注意一個問題，就是使社會主義的經(jīng)濟，既要有計劃性，又要有多樣性和靈活性。蘇聯(lián)在這方面的教訓(xùn)是很值得我們注意的，他們只有社會主義經(jīng)濟的計劃性，只講究計劃經(jīng)濟，搞得呆板，沒有多樣性、靈活性?！陛d中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第10冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第224～225頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第820～821頁。

國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編：《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2010年，第12頁。

Angus Maddison， Historical Statistics of the World Economy： 1-2008 AD.http：//www.ggdc.net/MADDISON/Historical_Statistics/horizontal-file_02-2010.xls。

《關(guān)于社會主義商品生產(chǎn)問題》，《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第435、439頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第814頁。

武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第823頁。

武力等人也認為，1978年到1992年是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡階段，直到1992年我國將市場作為基本經(jīng)濟制度以后，計劃管理不言自明作為一種手段。武力主編：《中國發(fā)展道路》（下），第821頁。

中共中央文獻研究室編撰，金沖及、陳群主編：《陳云傳》（下），北京：中央文獻出版社，2005年，第238頁。

《社會主義也可以搞市場經(jīng)濟》（1979年11月26日），《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第236頁。

中共中央文獻研究室編撰，金沖及、陳群主編：《陳云傳》（下），第1637頁。

《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》（1981年6月27日中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議一致通過），載中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》（下），北京：人民出版社，1982年，第841頁。

姚依林、宋平、柴樹藩、李人俊、房維中以及王玉清等人參加了座談。

譚宗級、葉心瑜主編：《中華人民共和國實錄——改革與巨變——開創(chuàng)現(xiàn)代化建設(shè)新局面（1977-1983）》第四卷（上），長春：吉林人民出版社，1994年，第515頁。

《實現(xiàn)黨的十二大制定的戰(zhàn)略目標的若干問題》（1982年12月2日），《陳云文選》第三卷，北京：人民出版社，1995年，第320頁。

胡耀邦在黨的十二大報告中指出：“我國在公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟。有計劃的生產(chǎn)和流通是我國國民經(jīng)濟的主體。同時，允許對于部分產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通不作計劃，由市場調(diào)節(jié)。這一部分是有計劃生產(chǎn)和流通的補充，是從屬的、次要的，但又是必需的、有益的。社會主義國營經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中居于主導(dǎo)地位。在農(nóng)村和城市，都要鼓勵勞動者個體經(jīng)濟在國家規(guī)定的范圍內(nèi)和工商行政管理下適當(dāng)發(fā)展，作為公有制經(jīng)濟的必要的、有益的補充。要貫徹計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔原則。正確貫徹計劃經(jīng)濟為主、市場為輔的原則，是經(jīng)濟體制改革中的一個根本性問題。我們要正確劃分指令性計劃、指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)各自的范圍和界限，在保持物價基本穩(wěn)定的前提下有步驟地改革價格體系和價格管理辦法，改革勞動制度和工資制度，建立起符合我國情況的經(jīng)濟管理體制，以保證國民經(jīng)濟的健康發(fā)展?！焙睿骸度骈_創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面——在中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會上的報告》，參見中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，1986年，第20～23頁。endprint

趙紫陽：《關(guān)于經(jīng)濟體制改革中三個問題的意見》（1984年9月9日），見中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》（中），北京：人民出版社，1986年，第535頁。

鄧小平《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，1992年1月18日。

江澤民：《加快改革開放和現(xiàn)代化步伐，奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告》，1992年10月12日。

江澤民：《更好地組織和推進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立》，1993年11月14日，載《十四大以來重要文獻選編》上冊，北京：人民出版社，1997年，第555頁。

《人民日報》，2013年12月11日報道。

1950年8月28日，我國通過新中國成立后第一個商標法規(guī)——《商標注冊暫行條例》。1957年6月15日簽訂《商標注冊用商品和服務(wù)國際分類尼斯協(xié)定》。1963年3月30日我國通過《商標管理條例》，實行商標強制注冊。1982年8月23日五屆全國人大常委會第24次會議通過《中華人民共和國商標法》，自1983年3月1日起施行。1963年4月10日國務(wù)院公布的《商標管理條例》予以廢止；2013年8月30日十二屆全國人大常委會第4次會議作了第3次修正。我國于1988年正式使用尼斯國際商品分類，于1994年5月5日加入該協(xié)定并于同年8月9日生效。

參見顧昕：《政府的作用是什么？》（《經(jīng)濟觀察報》，2014年4月5日）、《“政府主導(dǎo)型發(fā)展”的國際神話》（《經(jīng)濟觀察報》，2013年1月18日）等文章。

胡鞍鋼、王紹光編：《政府與市場》，北京：中國計劃出版社，2000年，第3、3～4頁。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準。

江澤民：《在西北五省區(qū)經(jīng)濟工作座談會上的講話》，1993年6月14日。

胡鞍鋼：《從政治制度看中國為什么總會成功？》，《紅旗文稿》，2011年2月14日。

楊偉民：《要認清宏觀調(diào)控三個基本特征》，《經(jīng)濟日報》，2013年12月22日。

轉(zhuǎn)引自王蘭軍：《經(jīng)世濟民、治國理政的新思路》，《學(xué)習(xí)與研究》，2014年第5期，第55頁。

王志平：《地方與中央GDP“打架”亟待關(guān)注》，人民日報社《內(nèi)部參閱》，2013年第49期。

張平主編：《中華人民共和國第十二個五年規(guī)劃綱要》，北京：人民出版社，2011年，第335、344頁。

張高麗：《以經(jīng)濟體制改革為重點全面深化改革》，《人民日報》，2013年11月20日。

責(zé) 編/樊保玲endprint