文江焱

監(jiān)督制約是政治的本能，是一切政治制度設(shè)計(jì)之要義。

中國古代監(jiān)督制度是歷代王朝政治制度的重要組成部分，就其制度體系而言，有這樣“三套馬車”：憲官——古代監(jiān)察官員的一般稱謂；史官——古代記錄歷史的官員；言官——古代專門提意見的官員。

憲官“掌察”，以法律和上命為依據(jù)，監(jiān)察百官，執(zhí)行法紀(jì)，又稱察官、監(jiān)官；史官“掌史”，以“經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”為準(zhǔn)繩，記錄國家大政和統(tǒng)治者言行，褒貶得失，以史制君；言官“掌言”，以“廟堂輿論監(jiān)督”為職任，規(guī)諫帝王，糾劾百司，又稱諫官。

由此，察權(quán)、史權(quán)、言權(quán)分權(quán)而立，“三套馬車”常設(shè)官制，“察下”、“制上”功能互補(bǔ)，多元監(jiān)督相互可以說“不”，在古代國家政治中分別扮演了重要角色。

憲官制度是中國古代監(jiān)督制約官僚權(quán)力的主要形式，隨著封建專制統(tǒng)治的加強(qiáng)成為特別發(fā)達(dá)的御用“大殺器”。憲官源于史官，戰(zhàn)國時(shí)期掌圖書機(jī)要的史官即御史已兼具監(jiān)察職能。自秦漢開始形成獨(dú)立的監(jiān)察制度，中央設(shè)御史府（臺(tái)）又稱憲臺(tái)，以御史大夫?yàn)殚L官，內(nèi)掌圖書機(jī)要和中央監(jiān)察，外督地方監(jiān)察，糾察百官，舉劾違失，肅正綱紀(jì)。此后，歷代逐步演變，形成一套強(qiáng)大、嚴(yán)密的御史監(jiān)察制度沿襲下來。憲官制度的最大特點(diǎn)是皇權(quán)控制下的“以上制下”的單向監(jiān)督模式。它以維護(hù)皇權(quán)為根本，以百官為監(jiān)督對(duì)象，以皇帝為“終極監(jiān)督者”，名義上是監(jiān)督權(quán)力的國之重器，實(shí)質(zhì)上是帝王監(jiān)控百官的御用工具，只對(duì)臣權(quán)有效，而對(duì)國家最高權(quán)力——“獨(dú)領(lǐng)一切權(quán)力”的皇權(quán)無效。它被賦予位高權(quán)重的監(jiān)察地位，直接聽命于皇帝，自成體系，垂直掌控，對(duì)官僚系統(tǒng)具有強(qiáng)大的威懾力、殺傷力，但由于制度模式的先天缺陷，“察下”威武，“制上”無能，下位權(quán)力不能監(jiān)督上位權(quán)力，是其無法克服的體制弊端。而越是上位權(quán)力，異化的風(fēng)險(xiǎn)性、危害性越大，越要設(shè)置更高層級(jí)、更強(qiáng)勢的權(quán)力，以對(duì)“監(jiān)督者”進(jìn)行監(jiān)督。導(dǎo)致監(jiān)督層級(jí)不斷“拔高”，機(jī)構(gòu)鏈剛性擴(kuò)張，權(quán)力資源強(qiáng)化配置，系統(tǒng)運(yùn)行趨于官僚化、低效化。這種監(jiān)督模式的制度暗示，又使官員行為唯上是從傾向愈加“被強(qiáng)化”，媚上壓下、欺上瞞下、賄向權(quán)集等官場潛規(guī)則愈成難以治理的痼疾。特別是封建社會(huì)后期或王朝末期，統(tǒng)治者越發(fā)依賴和強(qiáng)化憲官系統(tǒng)這個(gè)“大殺器”，監(jiān)督權(quán)力壟斷化必然導(dǎo)致異化。王朝的滅亡，便兆始于監(jiān)督體系的變異、失效。

史官制度是中國古代監(jiān)督制約君權(quán)和朝政的基本形式，也是超越歷代王朝興替的一項(xiàng)最綿長的國本之制。它“肇自黃帝，備于周室”（1），迄至清末，綿延數(shù)千年承襲不斷，在世界政治文明史上獨(dú)樹一幟。西周時(shí)期，大史掌國之六典，小史掌四方之志；左史記言，右史記事；天子派駐諸侯國的史官直隸中央；規(guī)諫、監(jiān)督君王為史官通職（2）。在古代帝王倫理觀念中，天子是承天命而牧天下，史官記錄的意義是向上天稟告天子言行是否“以德配天”，以昭示人主對(duì)上天負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，彰顯其“受命于天”的合法性。所謂“古之王者，世有史官，君舉必書，所以慎言行，昭法式也”（3）。因此，史官制度的使命不僅在于存史、資政、教化，而首先和要害的是負(fù)有監(jiān)督統(tǒng)治者的“神授天命”。它所具有的以史制君，審視、評(píng)判和約束當(dāng)朝政治等功能，使“獨(dú)制于天下而無所制”的國家最高權(quán)力得以“有所制”、“可以制”，為統(tǒng)治集團(tuán)敬天重史的政治倫理和輿論共識(shí)所推崇、認(rèn)同，被納入王朝政治運(yùn)作的基本制度范疇，形成跨越社會(huì)形態(tài)和朝代變遷的千古廟堂定制。隨著后世統(tǒng)治者對(duì)史之為用的認(rèn)知深化，官修正史被奉為享國長遠(yuǎn)的治國要道，“欲知大道，必先為史。滅人之國，必先去其史”（4）；“有國有家者，豈可闕之哉！”史官制度的命門在于史權(quán)，史權(quán)因“通天”而享有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。如實(shí)錄記載特權(quán)，“君舉必書”，“備記善惡”，“務(wù)從實(shí)錄”；獨(dú)立治史權(quán)，當(dāng)朝帝王亦“不得躬自觀史”，干預(yù)治史；筆成春秋的歷史裁判權(quán)，秉筆如刀，裁“得失一朝”，判“榮辱千載”，一字入史，永昭萬世；檢視朝政，規(guī)諫君王，點(diǎn)評(píng)褒貶政事人物的話語權(quán)，以及獨(dú)立不阿，書法不隱，不虛美、不隱惡的信史準(zhǔn)則等?！笆分疄閯?wù)，申以勸誡，樹之風(fēng)聲”，“記功司過，彰善癉惡”。有的朝代還把史官某些記載直接公諸于世，“庶令是非明著，得失無隱，使聞善者日修，有過者知懼?！钡弁鯔?quán)臣豈不忌憚“穢跡入史”、“惡名千載”呢？史官之制猶如高懸于廟堂之上的歷史審判之劍，對(duì)統(tǒng)治者形成一種以史褒貶評(píng)價(jià)、以史問責(zé)懲戒、以史警鑒勸誡的制約和威懾。唐代宰相韋安石看了史官修撰的史稿后，曾慨嘆：“世人不知史官權(quán)重宰相，宰相但能制生人，史官兼制生死，古之圣君賢臣所以畏懼者也！”

言官制度是中國古代監(jiān)督制度的特殊形式，其有限、可控的“授權(quán)廟堂民主”、“內(nèi)部輿論監(jiān)督”制，堪稱古代政治制度的一大發(fā)明。言官萌芽于春秋，制度化于秦漢，到唐代形成獨(dú)立的給諫系統(tǒng)，官制漸趨完備成熟，在國家政治中發(fā)揮重要作用。此后歷代或?qū)ＴO(shè)諫院，或時(shí)有廢棄，及明代并入憲官系統(tǒng)后不復(fù)獨(dú)立建制，雖“監(jiān)察兼言事”，諫議職能仍有沿用，但逐步扭曲變異，淪為黨爭工具。言官以言為職，諷議諫諍，以匡人君。通常不負(fù)責(zé)實(shí)際政務(wù)，專門給皇帝、百官和朝政“挑毛病”，從國家大政到君臣德行失檢，都可“諫諍”、“參奏”、“彈劾”。言官被賦予一些特許權(quán)力，如諫諍之權(quán)，有權(quán)參與討論朝政大事，甚至“宰相議政，必邀言官”，可直陳己見，規(guī)諫帝王，糾彈百官，“不憚?wù)D責(zé)，一為天下昌言”；“風(fēng)聞言事”、“風(fēng)聞彈人”之權(quán)，可依據(jù)傳聞奏事、彈劾，允許合理懷疑而不必核準(zhǔn)事實(shí)，奏劾有誤亦可免責(zé)，其威懾作用常使“百僚震恐”；封駁之權(quán)，即審核詔令章奏，皇帝詔令失宜有權(quán)封還，臣僚奏章違誤有權(quán)駁正，甚至可以“批敕”即對(duì)皇帝敕書加批語。一些朝代還規(guī)定言官若奏劾過少，“知

而緘默不言”為辱職，要予罰俸或罷黜。言官諫諍的制度化，使朝堂上有了一個(gè)常設(shè)“反方”，總是“橫挑鼻子豎挑眼”，上演廷辯“對(duì)臺(tái)戲”，帝王權(quán)臣的德行失檢、決策失識(shí)有了被當(dāng)廷曝光、被輿論指責(zé)，乃至被糾劾的機(jī)制，成為對(duì)統(tǒng)治者行使權(quán)力失當(dāng)行為匡正補(bǔ)闕的制衡利器。

就本質(zhì)而言，史官、言官制度仍是封建統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部監(jiān)督，是君權(quán)至上體制下有限的“授權(quán)廟堂民主”制，其有效性受制于帝王的開明、自律等歷史條件，是它致命的“軟肋”?？v觀歷史，在帝王權(quán)臣淫威之下，歷代史官、言官曲筆阿時(shí)者有之，緘默保身者有之，投機(jī)取巧，沽名釣譽(yù)，公器夾私，黨比阿附者亦有之。但瑕不掩瑜，作為封建官僚政治制度千古僅見的開明要素，其制度設(shè)計(jì)閃耀著古代政治智慧的創(chuàng)造性之光，多有令人難以思議的神來之筆。本文僅從監(jiān)督制度差異性的角度，對(duì)憲官與史官、言官制度略作考察、比較。

——從監(jiān)督制度的指向看，憲官監(jiān)察是以上制下的制度模式，“槍口向下”的體制剛性，決定了它的監(jiān)督盲區(qū)：下位權(quán)力不能監(jiān)督上位權(quán)力，單向、垂直監(jiān)督而不能橫向、多向監(jiān)督，難以形成關(guān)住權(quán)力的“籠子”。史官、言官制度反其道而行，在很大程度上是“以下制上”、“以卑察尊”的監(jiān)督模式，并兼具橫向、多向監(jiān)督功能，監(jiān)督指向視野更開闊，更具制度彈性。對(duì)憲官制度無法克服的體制缺陷，有著不可替代的功能補(bǔ)缺作用?！叭遵R車”分權(quán)而立、配合運(yùn)作的制度安排，使對(duì)下監(jiān)督與對(duì)上監(jiān)督，垂直監(jiān)督與多向監(jiān)督，一元監(jiān)督與多元監(jiān)督，互為補(bǔ)充，協(xié)調(diào)制約，從而編織起相對(duì)完善的監(jiān)督制度“籠子”。

——從監(jiān)督對(duì)象的定位看，憲官制度以百官為監(jiān)察對(duì)象，以皇帝為“終極監(jiān)督者”，皇權(quán)凌駕于監(jiān)察法制之上、監(jiān)督層級(jí)之巔，享有絕對(duì)權(quán)威而不受監(jiān)督。史官、言官創(chuàng)制的初意就是為最高統(tǒng)治者設(shè)立一套“限制君權(quán)、匡正人君”的監(jiān)督體系，被賦予“神授天命”和“特許授權(quán)”，主要監(jiān)督對(duì)象直指君王，履行的是監(jiān)督制度最核心、最重要的天職——制約國家最高權(quán)力即君權(quán)。這是在君權(quán)至上的政體下，將最高權(quán)力主體和國家大政納入監(jiān)督“籠子”的制度創(chuàng)舉。后世一些帝王用心良苦地取消言官獨(dú)立建制，將其并入憲官系統(tǒng)實(shí)行所謂“察諫合一”，其潛臺(tái)詞無非是把監(jiān)督的“禍水”由皇權(quán)引向官權(quán)。

從監(jiān)督主體的獨(dú)立性看，憲官在皇權(quán)的絕對(duì)控制下，政治文化律條是“唯皇命是從”，其行使監(jiān)督權(quán)的前提——所謂獨(dú)立性只是相對(duì)官僚系統(tǒng)，權(quán)位、人格都喪失獨(dú)立性。而言官以特許授權(quán)，可以對(duì)皇帝說“不”；史官“神授天命”，獨(dú)立治史“只對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)”，連皇帝亦無權(quán)隨意查閱、干預(yù)，則具有某種“授權(quán)獨(dú)立性”。史官、言官作為知識(shí)分子與清流官員混合體的士大夫群體，素有心憂天下的崇高使命感和“冒死直書”、“犯顏直諫”的政治文化傳統(tǒng)，崇尚和效法“董狐筆”、“魏征諫”以道自任的信仰堅(jiān)持，為民請(qǐng)命的歷史擔(dān)當(dāng)，獨(dú)立思考的批判精神，刀按脖子也不肯摧眉折腰事權(quán)貴的官德操守。歷史上史權(quán)與皇權(quán)沖突、諫諍與上意違逆引發(fā)的“史禍”、“言禍”不絕如縷，正是這種獨(dú)立性“血染的佐證”。

——從重“管”與重“制”看，憲官監(jiān)察重在“監(jiān)管”，依靠以上制下“管住”權(quán)力。但單向監(jiān)督的體制缺陷，決定了這種“管住”模式的局限性和異化風(fēng)險(xiǎn)性。史官、言官監(jiān)督重在“制約”，依靠史權(quán)、言權(quán)制衡、約束權(quán)力。歷史實(shí)踐證明，“管住”權(quán)力與“制約”權(quán)力不可偏廢，在很大程度上，“制約”的制度安排比“管住”更具可靠性、根本性、靈活性和可持續(xù)性。古之明君深諳“高者抑之，下者舉之”、“實(shí)者虛之，虛者實(shí)之”等制衡之道，善用不按常理出牌的制度安排，改變監(jiān)督主客體博弈位勢，如賦予與實(shí)際政務(wù)權(quán)力分離的言官、史官監(jiān)督重權(quán)、話語特權(quán)，使之有權(quán)封駁政令、有權(quán)評(píng)點(diǎn)朝政、有權(quán)廷辯決策、有權(quán)風(fēng)聞奏彈、有權(quán)直達(dá)圣聽，甚至有權(quán)對(duì)皇帝說“不”，構(gòu)成以卑制尊、以輕制重、以小制大的制衡妙局。

——從監(jiān)督的信息施受看，憲官雖然也通過“監(jiān)察兼言事”以規(guī)諫帝王，但其鷹犬性質(zhì)決定必然投主子所好，阿諛奉迎，虛美隱惡，甚至與百官“一個(gè)聲音”忽悠“皇上圣明”，粉飾太平，蒙蔽圣聽，使帝王“被假話包圍”，視聽失真，決斷失識(shí)。史官、言官的存在，為真話稀缺的朝堂樹立了法定的常設(shè)“對(duì)立面”，以史制君、以諫制政之使命，布衣科舉入仕和官場清流之背景，使其總是發(fā)出與權(quán)貴不同的聲音，“逆耳之言”、“異議之鳴”、“針砭之見”、“為民請(qǐng)命”、“底層呼聲”、“實(shí)話實(shí)說”等，有了直通式、制度化的代言表達(dá)機(jī)制，成為高居廟堂的統(tǒng)治者聽真話、察實(shí)情，下情上達(dá)，兼聽則明的信息防偽管道。

——從監(jiān)督的角度和意義看，憲官從執(zhí)行法紀(jì)和上命的角度，糾察百官，懲處違失，表達(dá)的是法律和權(quán)力監(jiān)督的意義。言官從主流價(jià)值觀和輿論的角度，規(guī)諫帝王，糾劾百官，表達(dá)的是道義和輿論監(jiān)督的意義。史官從“人在做，天在看”和“歷史審判”的角度，檢視、制約帝王言行和國家大政，表達(dá)的是天道和歷史監(jiān)督的意義。憲官、言官監(jiān)督往往聚焦于現(xiàn)實(shí)人物、事件，史官則注重以歷史和整體視野，全面審視朝政得失，綜合評(píng)價(jià)明昏賢庸，對(duì)當(dāng)政者行使權(quán)力的行為全程跟蹤，終身追責(zé)，萬世懲戒，使惡政之行，瞞得過一時(shí)，瞞不過一世，終將被釘在在歷史的恥辱柱上。監(jiān)督行為更具系統(tǒng)性、持續(xù)性、終裁性和治國實(shí)踐總結(jié)升華意義。

——從監(jiān)督的封閉與開放看，憲官對(duì)百官的監(jiān)察相對(duì)封閉、隱秘，很多事情是見不得光的“黑箱”運(yùn)作，對(duì)帝王的監(jiān)督更是其不得擅入的絕對(duì)禁區(qū)。史官“君舉必書”，則可登堂入“禁”，對(duì)近身隨侍的史官而言，帝王幾乎是無隱私的，“動(dòng)則左史書之，言則右史書之”，在體制核心圈極其有限的范圍內(nèi)，“被透明”、“被約束”于一個(gè)“內(nèi)部籠子”而具有可監(jiān)督性。言官以某些特許授權(quán)，監(jiān)督行為更大膽，話語和輿論空間更開放、透明。因此，較之于憲官監(jiān)察，史官、言官監(jiān)督具有不同程度的“內(nèi)部開放性”，但其本質(zhì)上是封建統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部監(jiān)督、自我約束，又是高度可控的。

——從監(jiān)督的方式和效果看，憲官監(jiān)察偏重于執(zhí)法式、追懲式的事后監(jiān)督，而“糾錯(cuò)于既遂”往往要付出昂貴的政治成本和社會(huì)代價(jià)。史官、言官“口誅筆伐”，以史褒貶鑒戒，以言諷議諫諍，“緊箍咒”經(jīng)常念，則更具教化式、預(yù)防式的事前、事中監(jiān)督乃至全程監(jiān)督意義。貴在警鐘常鳴，防微杜漸；重在形成機(jī)制，長效治本。特別是言官參與朝政廷辯，直接介入廟堂博弈和決策過程，使監(jiān)督制約覆蓋權(quán)力運(yùn)行核心環(huán)節(jié)；封駁詔書奏章，擁有政令審核“一票否決”權(quán)，對(duì)決策程序形成“權(quán)力切割”，使弄權(quán)者難以控制整條權(quán)力鏈；風(fēng)聞“奏事”“彈人”，對(duì)潛在隱患早期揭露、預(yù)警防范，具有延伸監(jiān)督觸角，便利監(jiān)督操作，糾錯(cuò)于未遂、止?jié)⒂谙佈ǖ裙δ芎鸵饬x。

從秦統(tǒng)一中國建立中央集權(quán)的封建王朝，到唐代開創(chuàng)“貞觀之治”、“開元盛世”，中國歷史上封建社會(huì)達(dá)到最為繁榮的鼎盛時(shí)期。這一時(shí)期，也是史官、言官在國家政治生活中地位作用最重要、最活躍的歷史時(shí)期。一代明君唐太宗以“亡隋為戒”，貞觀初期即詔令宰相監(jiān)修國史，調(diào)整加強(qiáng)中央修史、諫議機(jī)構(gòu)，敬畏史鑒，虛懷納諫，使以史制君、以諫制政成為生動(dòng)活潑的政治現(xiàn)實(shí)，文治武功彰顯大一統(tǒng)帝國開放恢宏的自信心態(tài)和大國氣勢。隨著中國封建社會(huì)逐步由盛轉(zhuǎn)衰，統(tǒng)治集團(tuán)越是腐朽衰敗，越是本能地依賴和強(qiáng)化專制統(tǒng)治。迄至明清，君主專制制度發(fā)展至頂峰。伴隨封建專制統(tǒng)治的不斷加強(qiáng)、皇權(quán)的日益膨脹，作為帝王監(jiān)控百官的利器，以維護(hù)皇權(quán)為中心的憲官監(jiān)察系統(tǒng)權(quán)力地位日趨擴(kuò)張、強(qiáng)化；而以監(jiān)督國家最高權(quán)力——皇權(quán)為使命的史官、言官制度則被壓制、削弱或扭曲，漸趨式微。憲官監(jiān)察一家獨(dú)大，史官、言官“銷聲匿跡”，意味著多元監(jiān)督格局的系統(tǒng)性崩解，監(jiān)督權(quán)力壟斷化、鷹犬化；意味著官僚集團(tuán)最具批判精神和相對(duì)獨(dú)立性的思想家、批評(píng)家群體喪失話語權(quán)，廟堂上批評(píng)的聲音制度性消失，統(tǒng)治階級(jí)自我改良、自我更新、自我糾偏的機(jī)制被“自廢武功”；意味著國家最高權(quán)力去“籠子”、去“緊箍咒”，絕對(duì)權(quán)力之魔釋瓶而出，帝王愈趨獨(dú)裁化、臣民愈趨奴才化；意味著“授權(quán)廟堂民主”形成的多元話語權(quán)、多重制約力量、多方參與政治博弈的均衡狀態(tài)被打破。而喪失多元監(jiān)督制約、相對(duì)均衡博弈的廟堂政治生態(tài)，注定無法生成良性、穩(wěn)定的利益平衡機(jī)制，封建王朝無可挽回地墮入“興勃亡忽”的歷史怪圈。通常，在王朝新興或統(tǒng)治者勵(lì)精圖治又比較開明的時(shí)期，史官、言官制度能較好地發(fā)揮作用，而在王朝末期或政治昏庸黑暗時(shí)期，就喪失應(yīng)有的監(jiān)督地位和制約力，被邊緣化或逐步萎縮，甚至扭曲異化。從這個(gè)意義上講，王朝的命運(yùn)甚至可以從史官、言官制度的命運(yùn)上反映出來。

歷史以她特有的語言方式告訴我們，政治文化基因的歷史傳承性，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在。史官、言官制度作為承載古代政治智慧的“中國特色”之經(jīng)典，作為曾使中華民族長期走在世界文明前列的古代國家政治制度的開明要素、綿長之制，其存在價(jià)值是不可估量的，對(duì)于我們今天健全和完善中國特色社會(huì)主義監(jiān)督制度，仍不乏“鑒古而知今”的意義。

注釋：

（1）[唐]劉知己：《史通？史官建置第一》，上海古籍出版社2009年版。

（2）許兆昌：《先秦史官的制度與文化》，黑龍江人民出版社2006年版。

（3）[東漢]班固：《漢書？藝文志》，商務(wù)印書館1957年版。

（4）[清]龔自珍：《古史鉤沉論》，《龔自珍全集》，上海古籍出版社1975年版。