李晨丹

摘要：公共航空運(yùn)輸企業(yè)是以營(yíng)利為目的使用民用航空器運(yùn)送旅客、行李、郵件或者貨物的企業(yè)法人。公共航空運(yùn)輸企業(yè)是航空活動(dòng)中非常重要的主體之一，也是航空運(yùn)輸功能的承擔(dān)者。鑒于公共航空運(yùn)輸企業(yè)在航空運(yùn)輸中的重要作用，這類(lèi)企業(yè)在設(shè)立時(shí)應(yīng)當(dāng)符合法律以及國(guó)家政策規(guī)定的條件和程序。這種企業(yè)設(shè)立時(shí)所應(yīng)具備的條件與程序就是市場(chǎng)準(zhǔn)入。

關(guān)鍵詞：公共航空運(yùn)輸企業(yè)；市場(chǎng)準(zhǔn)入；民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入；航空運(yùn)輸市場(chǎng)；民商法；民用航空法

中圖分類(lèi)號(hào)：DF416 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2014）01-0126-04

一、市場(chǎng)準(zhǔn)入的概念

對(duì)我國(guó)而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入（Market Access）是一個(gè)外來(lái)的新興詞匯。市場(chǎng)準(zhǔn)入一詞的出現(xiàn)，是因?yàn)槲覈?guó)在加入關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的過(guò)程中，需要對(duì)相關(guān)的法律文件以及其他國(guó)家的相關(guān)制度進(jìn)行翻譯和介紹，就引入了“Market Access”的概念，并將其翻譯為“市場(chǎng)準(zhǔn)入”。學(xué)界對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入概念界定的角度各不相同，主要包括了貿(mào)易準(zhǔn)入、外資準(zhǔn)入、企業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資本準(zhǔn)入、產(chǎn)品準(zhǔn)入、[1]技術(shù)準(zhǔn)入、[2]環(huán)境準(zhǔn)入、[3]安全準(zhǔn)入、[4]民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入、[5]非公有制經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入[6]等。

筆者認(rèn)為，市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)是在法律或者國(guó)家政策規(guī)定以及相關(guān)程序限定的范圍內(nèi)，民事主體進(jìn)入某一市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的總稱(chēng)。從這一概念可以看出，市場(chǎng)準(zhǔn)入的實(shí)質(zhì)是某些地區(qū)或是在一國(guó)范圍內(nèi)以制度的預(yù)設(shè)為手段對(duì)民事主體是否能夠進(jìn)入市場(chǎng)以及進(jìn)入市場(chǎng)后從事何種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自由選擇的一種限制。這種對(duì)選擇自由的限制也反映出在設(shè)定民事主體進(jìn)市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的條件過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力與民事主體的權(quán)利以及民事主體的利益與國(guó)家責(zé)任之間的關(guān)系。從民事主體角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)準(zhǔn)入就是主體在何種自由的限度內(nèi)得以進(jìn)入市場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)具備的條件以及應(yīng)當(dāng)遵守的程序；從國(guó)家的立場(chǎng)分析，市場(chǎng)準(zhǔn)入則是在某一地區(qū)或者某一國(guó)家以登記制度、資格認(rèn)定等方式，對(duì)民事主體進(jìn)入市場(chǎng)以及對(duì)其所從事的營(yíng)業(yè)活動(dòng)給與鼓勵(lì)或加以限制在制度設(shè)立以及立法安排上所形成的條件的總和。

二、公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入類(lèi)型化研究

（一）主體準(zhǔn)入

1. 投資設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)資格準(zhǔn)入。投資設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)資格準(zhǔn)入是設(shè)立航空運(yùn)輸企業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其指的是某些主體由于其自身的性質(zhì)的特殊性，法律禁止這些主體進(jìn)行以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者對(duì)這一行為進(jìn)行限制。在公共航空運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立的過(guò)程中，也存在這種禁止性規(guī)定。公共航空運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立中的這類(lèi)禁止規(guī)定除了將具有公共服務(wù)職能組織（如公益性組織等）排除投資主體之外，主要是針對(duì)民用機(jī)場(chǎng)、航空燃油銷(xiāo)售儲(chǔ)運(yùn)加注企業(yè)、計(jì)算機(jī)定座系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)以及關(guān)聯(lián)企業(yè)（《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》（試行）第8條第1款規(guī)定），即作為公共航空運(yùn)輸企業(yè)上游與下游市場(chǎng)中的企業(yè)。對(duì)這類(lèi)主體投資行為的禁止，主要是以航空運(yùn)輸市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)秩序的穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)，防止航空運(yùn)輸市場(chǎng)出現(xiàn)縱向聯(lián)合的現(xiàn)象，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)正常市場(chǎng)秩序的目的。

上述投資主體禁止性規(guī)定的適用范圍僅限于既從事航空旅客運(yùn)輸又從事航空貨物運(yùn)輸服務(wù)的公共航空企業(yè)。如果設(shè)立僅從事航空貨物運(yùn)輸?shù)墓埠娇掌髽I(yè)，民用機(jī)場(chǎng)、航空燃油銷(xiāo)售儲(chǔ)運(yùn)加注企業(yè)、計(jì)算機(jī)定座系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)以及關(guān)聯(lián)企業(yè)可以進(jìn)行投資，在投資比例上也有限制性的規(guī)定，投資比例不能超過(guò)25%，同時(shí)也不能在新成立的公共航空運(yùn)輸企業(yè)中相對(duì)控股。

2. 公共航空運(yùn)輸企業(yè)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入。公共航空運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立時(shí)，法律要求應(yīng)當(dāng)具備符合民用航空規(guī)章要求的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。公共航空運(yùn)輸企業(yè)中所指專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的范圍，法律并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定?！秶?guó)際民用航空公約》附件一《人員執(zhí)照》中將執(zhí)照分為兩類(lèi)，第一類(lèi)是飛行組人員，其中包括了私用飛機(jī)駕駛員、私用直升機(jī)駕駛員、商用直升機(jī)駕駛員、航班運(yùn)輸直升機(jī)駕駛員、飛行領(lǐng)航員、飛行工程師、飛行無(wú)線(xiàn)電報(bào)員；第二類(lèi)是其他人員，這包括了航空器維護(hù)人員（技術(shù)員、工程師或機(jī)械師）、空中交通管制員、航務(wù)管理員、航空電臺(tái)報(bào)務(wù)員。[7]我國(guó)《民用航空法》第三十九條規(guī)定：“民用航空人員是指從事民用航空活動(dòng)的空勤人員和地面人員。空勤人員包括駕駛員、領(lǐng)航員、飛行機(jī)械人員、飛行通信員、乘務(wù)員，地面人員包括民用航空器維修人員、空中交通管制員、飛行簽派員、航空電臺(tái)通信員。”通過(guò)分析《國(guó)際民用航空公約》附件一與《民用航空法》對(duì)航空人員的范圍的描述，其中屬于公共航空運(yùn)輸設(shè)立需要的專(zhuān)業(yè)人員應(yīng)當(dāng)包括駕駛員、領(lǐng)航員、飛行機(jī)械人員、乘務(wù)員、航空器維修人員以及飛行簽派員。

航空運(yùn)輸企業(yè)中的從業(yè)人員是自然人要從事某些特定領(lǐng)域的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格為前提。上述從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的執(zhí)照，執(zhí)照是從業(yè)人員履行職責(zé)的依據(jù)，從業(yè)人員必須持有與其職責(zé)相適應(yīng)的執(zhí)照。具備業(yè)務(wù)執(zhí)照是航空人員所應(yīng)當(dāng)具備的最基本條件。對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)中從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，除了具備執(zhí)照外，還應(yīng)獲得體格檢查合格證書(shū)。

3. 公共航空運(yùn)輸企業(yè)資格準(zhǔn)入。航空運(yùn)輸企業(yè)是航空運(yùn)輸市場(chǎng)中的主要主體，是航空運(yùn)輸承運(yùn)人。航空運(yùn)輸企業(yè)不同于設(shè)立航空運(yùn)輸企業(yè)投資人。從航空運(yùn)輸企業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)看，投資主體與市場(chǎng)營(yíng)業(yè)主體的關(guān)系主要表現(xiàn)為出資人不直接參與或者不以出資人名義參與企業(yè)的營(yíng)業(yè)行為。在法律關(guān)系層面，由航空運(yùn)輸企業(yè)在運(yùn)輸市場(chǎng)中直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此時(shí)，航空運(yùn)輸企業(yè)以自己的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，投資人人格與航空運(yùn)輸企業(yè)完全分離。

鑒于我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位以及公共航空運(yùn)輸具有的準(zhǔn)公共屬性，對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)的設(shè)立適用特殊主體準(zhǔn)入制度。公共航空運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入又被分為兩部分，首先是對(duì)籌建公共航空運(yùn)輸企業(yè)的許可，申請(qǐng)籌建公共航空運(yùn)輸企業(yè)的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在兩年內(nèi)完成籌建工作，籌建工作完成后申請(qǐng)人才可以申請(qǐng)公共航空運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可。獲得經(jīng)營(yíng)許可證后，公共航空運(yùn)輸企業(yè)方可展開(kāi)營(yíng)業(yè)活動(dòng)。

（二）業(yè)務(wù)準(zhǔn)入

公共航空運(yùn)輸企業(yè)的營(yíng)業(yè)活動(dòng)主要就是從事航空旅客、行李、貨物或者郵件運(yùn)輸。航空運(yùn)輸企業(yè)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入通常由兩種模式，一種是前置準(zhǔn)入模式，即航空運(yùn)輸企業(yè)從事的營(yíng)業(yè)內(nèi)容在其辦理工商登記前已對(duì)該營(yíng)業(yè)內(nèi)容獲得了許可，登記后即可以開(kāi)始相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一種則是擴(kuò)展模式，也就是說(shuō)公共航空運(yùn)輸企業(yè)在成立后，可以在原有的經(jīng)營(yíng)范圍基礎(chǔ)上擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，對(duì)擴(kuò)大的經(jīng)營(yíng)范圍也需要經(jīng)過(guò)許可程序。

除了要取得業(yè)務(wù)范圍的許可外，航空運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸活動(dòng)的展開(kāi)還需要獲得相應(yīng)航線(xiàn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了便于我國(guó)航線(xiàn)運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入管理，民用航空主管部門(mén)頒布了《中國(guó)民用航空國(guó)內(nèi)航線(xiàn)和航班經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》。我國(guó)每年都會(huì)舉行兩次航班協(xié)調(diào)會(huì)議以決定公共航空運(yùn)輸企業(yè)的國(guó)內(nèi)航線(xiàn)資源。民用航空主管部門(mén)通過(guò)這種方式來(lái)確定最終的航班計(jì)劃以及航班時(shí)刻。但是我們應(yīng)當(dāng)看到這種航班資源的分配方式必然會(huì)導(dǎo)致民用航空主管部門(mén)同國(guó)內(nèi)公共航空運(yùn)輸企業(yè)之間以及各公共航空運(yùn)輸企業(yè)之間的矛盾，也無(wú)法避免公共航空運(yùn)輸企業(yè)虛占航班時(shí)刻以及其他浪費(fèi)航線(xiàn)資源的情況產(chǎn)生。在這種航線(xiàn)分配體制下，公共航空運(yùn)輸企業(yè)對(duì)于市場(chǎng)的需求很難做出有針對(duì)性的反應(yīng)與調(diào)整；民用航空主管部門(mén)在航線(xiàn)經(jīng)營(yíng)上的權(quán)力過(guò)大，也容易成為腐敗以及官僚主義滋生的溫床，使尋租有機(jī)可乘。

（三）航空器準(zhǔn)入

除了主體準(zhǔn)入與業(yè)務(wù)準(zhǔn)入外，對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入來(lái)說(shuō)，還有一項(xiàng)更為重要的準(zhǔn)入制度，即航空器準(zhǔn)入?！睹裼煤娇辗ā芬约啊豆埠娇者\(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》要求設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有符合國(guó)家規(guī)定，保證飛行安全要求的民用航空器。符合國(guó)家規(guī)定且能保證飛行安全要求的民用航空器應(yīng)當(dāng)符合以下的要求：任何單位或者個(gè)人設(shè)計(jì)民用航空器在民用航空器設(shè)計(jì)、生產(chǎn)中取得型號(hào)合格證與生產(chǎn)許可證。只有獲得了型號(hào)合格證的產(chǎn)品，才能投入生產(chǎn)向民航局申請(qǐng)生產(chǎn)許可證。民航局接受生產(chǎn)許可證申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)許可審定。審定合格的，頒發(fā)生產(chǎn)許可證，并按照規(guī)定頒發(fā)適航證（《民用航空器適航管理?xiàng)l例》第6條）。此時(shí)，民用航空器就達(dá)到了初始適航的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)加裝或者改裝已經(jīng)取得適航證的民用航空器，必須經(jīng)批準(zhǔn)，涉及的重要部件、附件必須經(jīng)審定（《民用航空器適航管理?xiàng)l例》第15條）。外國(guó)制造人生產(chǎn)的任何型號(hào)的民用航空器及其發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳和民用航空器上的設(shè)備，首次進(jìn)口中國(guó)的，該外國(guó)制造人應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取型號(hào)認(rèn)可證書(shū)。經(jīng)審查合格的，發(fā)給型號(hào)認(rèn)可證書(shū)。已取得外國(guó)頒發(fā)的型號(hào)合格證書(shū)的民用航空器及其發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳和民用航空器上的設(shè)備，首次在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的，該型號(hào)合格證書(shū)持有人應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取型號(hào)認(rèn)可證書(shū)。經(jīng)審查合格的，發(fā)給型號(hào)認(rèn)可證書(shū)（《民用航空法》第36條）。

三、規(guī)制我國(guó)公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律規(guī)范

我國(guó)的法律法規(guī)中，對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)可以分為三類(lèi)：民商法律、行政法、經(jīng)濟(jì)法。以市場(chǎng)準(zhǔn)入內(nèi)容不同，市場(chǎng)準(zhǔn)入又可以分為主體準(zhǔn)入與業(yè)務(wù)準(zhǔn)入兩方面。主體準(zhǔn)入是指航空運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)入航空運(yùn)輸市場(chǎng)的條件與程序；而業(yè)務(wù)準(zhǔn)入則是指公共航空運(yùn)輸企業(yè)在航線(xiàn)運(yùn)營(yíng)上準(zhǔn)入以及基于航空運(yùn)輸?shù)母甙踩砸?，?duì)民用航空器以及航空人員都制定了嚴(yán)格的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

（一）民商法作為航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的調(diào)整規(guī)范

民商法的形成以及發(fā)展過(guò)程是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，民商法的發(fā)展歷程也反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程。民商法在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的調(diào)整是以權(quán)利確認(rèn)、權(quán)利行使以及交易的一般制度為核心的，是在自然狀態(tài)下公權(quán)對(duì)社會(huì)關(guān)系給予一定干預(yù)產(chǎn)生的結(jié)果。[8]從準(zhǔn)入的內(nèi)容上看，民商法是主體準(zhǔn)入的調(diào)整規(guī)范，其目的在于實(shí)現(xiàn)主體進(jìn)入規(guī)則平等、確定主體的利益范圍進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維護(hù)效益安全的目的。這種調(diào)整在性質(zhì)上屬于一種以確認(rèn)為目的的規(guī)范。我國(guó)民商事法律法規(guī)對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的初次調(diào)整主要表現(xiàn)為，公共航空運(yùn)輸企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)符合法律對(duì)企業(yè)作為市場(chǎng)主體的最基本要求，即要符合我國(guó)《民法通則》關(guān)于法人的規(guī)定以及《公司法》對(duì)有限責(zé)任公司以及股份有限公司的相關(guān)規(guī)定。

（二）行政法作為航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的調(diào)整規(guī)范

行政法是以行政主體以及行政主體的行政行為作為其調(diào)整對(duì)象的，它的核心在于控制行政主體的行政權(quán)力，主要以程序的規(guī)范為方式達(dá)到抑制行政機(jī)關(guān)權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張的目的。行政法律規(guī)范對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的調(diào)整方式主要依靠政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)行使法律賦予其監(jiān)管權(quán)力對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行管理的行為。另外，法律在賦予政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力時(shí)，也對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任給與明確規(guī)定。航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)政府確認(rèn)的行政機(jī)構(gòu)。從內(nèi)容上看，行政法對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入調(diào)整范圍是相當(dāng)廣泛的，除了涉及航空運(yùn)輸企業(yè)主體準(zhǔn)入，即設(shè)立籌建、經(jīng)營(yíng)的行政許可（《公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》），還涉及到業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的內(nèi)容，例如航線(xiàn)經(jīng)營(yíng)的行政許可、民用航空人員資格的行政許可等。

（三）經(jīng)濟(jì)法作為航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的調(diào)整規(guī)范

外部性一直都存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈情況的出現(xiàn)。市場(chǎng)失靈的后果通常導(dǎo)致了各利益主體之間的利益沖突與失衡，這種情況下就需要“看得見(jiàn)的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行再次的矯正與干預(yù)，以改變利益主體之間的失衡狀態(tài)?；谔厥馐袌?chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的再確認(rèn)要求，致使某些市場(chǎng)主體的私法性質(zhì)被弱化，這就更加要求“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行必要的干預(yù)。在這一層面上，政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)已經(jīng)發(fā)生了變化，即由初始干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樵俅胃深A(yù)，也就是經(jīng)濟(jì)法對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的調(diào)整。

由于航空運(yùn)輸市場(chǎng)具有自然壟斷性和準(zhǔn)公共性的特征，如果政府不對(duì)進(jìn)入航空運(yùn)輸市場(chǎng)的航空運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入規(guī)范，有可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共航空運(yùn)輸市場(chǎng)不利的后果。一方面，主體完全自由進(jìn)入航空運(yùn)輸市場(chǎng)的前提下，前期可能會(huì)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量的增加，有利市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面的形成，但也造成了運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)架構(gòu)，浪費(fèi)資源；基于公共安全考慮，沒(méi)有準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的要求，市場(chǎng)可能會(huì)存在資質(zhì)較差的航空運(yùn)輸企業(yè)，這些企業(yè)運(yùn)輸行為可能會(huì)給乘客的安全造成損害，不利于市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展；另一方面，完全的自由競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)產(chǎn)生運(yùn)輸資源流向?qū)嵙π酆竦墓策\(yùn)輸企業(yè)的情況，那些規(guī)模相對(duì)較小的航空運(yùn)輸企業(yè)就會(huì)遭受破產(chǎn)的命運(yùn)，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量的減少，也對(duì)航空運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)展不利。因此可以看出，對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)而言，政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入的手段作為航空運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管的方式是必不可少的。

四、我國(guó)公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入中存在的問(wèn)題

1. 我國(guó)目前現(xiàn)行的關(guān)于航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律法規(guī)的效力層級(jí)比較低。就立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)規(guī)范民用航空運(yùn)輸?shù)姆蓛H有一部；從頒布實(shí)施以來(lái)，從未進(jìn)行過(guò)任何修訂，在內(nèi)容上出現(xiàn)了很多與航空運(yùn)輸實(shí)踐不相符的規(guī)定，在操作性上也略顯不足。我國(guó)對(duì)于航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)范性法律文件更多的是行政法規(guī)和規(guī)章，民商事法律對(duì)航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)定基本沒(méi)有。除此之外，在這些法律法規(guī)間還存在不配套或者不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

2. 關(guān)于民用航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律法規(guī)的可操作性不足，對(duì)航空運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)展不利。規(guī)范民用航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律法規(guī)主要涉及到我國(guó)《民用航空法》《公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》，以及2002年實(shí)施的《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》與2005年實(shí)施的《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》?！豆埠娇者\(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》主要是對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件以及程序進(jìn)行了規(guī)定，而《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》與《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》則是向社會(huì)公布了鼓勵(lì)外資以及民營(yíng)資本投資民用航空業(yè)的規(guī)定，可以說(shuō)是我國(guó)民用航空市場(chǎng)準(zhǔn)入改革的新動(dòng)向。雖然目前我國(guó)已有上述法律法規(guī)對(duì)航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)范，但是這些法律法規(guī)總體來(lái)說(shuō)大多是原則性規(guī)定，在具體的實(shí)施以及操作層面的適用性較差。

3. 在民用航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中，缺乏良好的監(jiān)管機(jī)制。目前我國(guó)規(guī)范航空運(yùn)輸?shù)男姓ㄒ?guī)規(guī)章以及政策性文件，都是由我國(guó)的民用航空主管部門(mén)，即民用航空局頒布的，同時(shí)民用航空局又成為法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行者。這就表明民用航空局身兼兩職，即立法者與執(zhí)法者，既是“運(yùn)動(dòng)員”角色又是“裁判員”角色。同時(shí)，雖然民航業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了行業(yè)改革，但是民用航空局與公共航空運(yùn)輸企業(yè)之間長(zhǎng)期政企不分的問(wèn)題還沒(méi)有消除并且這種情況也不可能在短時(shí)間內(nèi)完全消除，這會(huì)導(dǎo)致民用航空局在制定法規(guī)規(guī)章過(guò)程中會(huì)考慮各類(lèi)相關(guān)的因素以及相關(guān)的利益者，使得法規(guī)以及規(guī)章的制定者并不處于中立地位，其所制定的法規(guī)以及規(guī)章的公平性受到影響。同時(shí)，民用航空局又身兼立法者與執(zhí)法者的雙重身份，以及受到民用航空局與公共航空運(yùn)輸企業(yè)間長(zhǎng)期政企不分的影響，這種存在利益交叉的監(jiān)管體制使得在航空運(yùn)輸?shù)膶?shí)踐中，缺乏有效的機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)航空運(yùn)輸活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

五、完善我國(guó)公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的措施

1. 航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律法規(guī)的完善。面對(duì)我國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)范效力層級(jí)較低的情況，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)近些年航空運(yùn)輸企業(yè)在設(shè)立以及經(jīng)營(yíng)中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出現(xiàn)階段對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入有利措施，并對(duì)現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行整合改進(jìn)，在《民用航空法》涉及公共航空運(yùn)輸企業(yè)的章節(jié)中進(jìn)行統(tǒng)一明確規(guī)定，以改變效力層級(jí)較低的現(xiàn)狀，使航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)范更具有實(shí)用性。例如，公共航空運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立時(shí)注冊(cè)資本的最低限額問(wèn)題，我國(guó)目前的法律規(guī)范中并沒(méi)有對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)的注冊(cè)資本的最低限額給與明確規(guī)定，在這一問(wèn)題上能適用的法律只有《公司法》關(guān)于注冊(cè)資本的規(guī)定，但在設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)的實(shí)踐中，對(duì)該注冊(cè)資本的最低限額的規(guī)定是不少于人民幣8 000萬(wàn)元。如果這一數(shù)額符合公共航空運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立時(shí)對(duì)注冊(cè)資本最低限額的要求，就應(yīng)當(dāng)將其納入到法律規(guī)定之中，由法律保障對(duì)注冊(cè)資本最低限額的實(shí)現(xiàn)。

2. 加快實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，使現(xiàn)行航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)法律法規(guī)更具有操作性?！锻馍掏顿Y民用航空業(yè)規(guī)定》與《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》是我國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入邁出的一大步，反映出我國(guó)大力發(fā)展航空運(yùn)輸業(yè)的信心和決心。

外資以及民營(yíng)資本進(jìn)入航空運(yùn)輸業(yè)尤其是進(jìn)入公共航空運(yùn)輸企業(yè)為改變現(xiàn)有航空運(yùn)輸市場(chǎng)國(guó)有企業(yè)獨(dú)大現(xiàn)象具有積極意義。更多的航空運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)入運(yùn)輸市場(chǎng)可以擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)模，使運(yùn)輸價(jià)格下降，更有利于航空運(yùn)輸企業(yè)提高自身服務(wù)質(zhì)量以便在競(jìng)爭(zhēng)中獲得更多的利益。所以，我國(guó)有必要盡快制定與航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，比如，“外商投資公共航空運(yùn)輸企業(yè)在同等條件下，對(duì)具有國(guó)際先進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理水平的外國(guó)同類(lèi)企業(yè)予以?xún)?yōu)先考慮”中的“國(guó)際先進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理水平”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，應(yīng)當(dāng)給出現(xiàn)實(shí)可行標(biāo)準(zhǔn)。

3. 航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革。航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管應(yīng)當(dāng)屬于行業(yè)監(jiān)管的范疇，因此在確定監(jiān)管機(jī)關(guān)時(shí)考慮的首要主體應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的政府機(jī)關(guān)，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的預(yù)期效果，即應(yīng)確保履行監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)督管理職能時(shí)具有獨(dú)立性。履行監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)由兩部分組成：監(jiān)管機(jī)關(guān)同航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入批準(zhǔn)機(jī)關(guān)相分離；監(jiān)管機(jī)關(guān)不得制定航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律規(guī)范。

目前，我國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)范的制定者、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以及監(jiān)管機(jī)關(guān)都是中國(guó)民用航空局。在這種架構(gòu)下，航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管力度以及效果都很難實(shí)現(xiàn)。因此，需要對(duì)這一結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)分離層面，可以考慮將民航局的經(jīng)濟(jì)職能劃分出去，民航局的職責(zé)以社會(huì)性、服務(wù)性以及宏觀(guān)調(diào)控為核心。制定航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)范職能與監(jiān)管職能的分離方面，市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)自由是營(yíng)業(yè)自由原則的應(yīng)有之意，而對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入是對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)自由的限制，就是說(shuō)這是對(duì)民事主體自由的限制。依據(jù)《立法法》規(guī)定，對(duì)民事權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定法律進(jìn)行規(guī)范。行政立法是執(zhí)法性立法，必須依據(jù)憲法、法律來(lái)制定。[9]因此，制定航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律規(guī)范立法權(quán)不能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施。

只有實(shí)現(xiàn)了航空運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)范的制定者、準(zhǔn)入的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以及監(jiān)管機(jī)關(guān)的分離，航空運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度體系才能有所完善，監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)才能落到實(shí)處，從而達(dá)到有效監(jiān)管的目的。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：武玲玲