王永海 徐 純

端始于2007年次貸危機的金融危機被認為是自20世紀30年代之后,美國最為嚴重的金融危機。它起源于美國房地產(chǎn)市場的泡沫,隨著次級抵押貸款的利益供應鏈的斷裂,發(fā)展成為后來的次貸危機,最終升級為金融危機和全球經(jīng)濟危機。正如一場大雪過后,肯定會有孩子去玩雪橇——引用耶魯經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯(Arthur M.Okun)的話——金融危機過后都會留下金融監(jiān)管的烙印。2010年7月21日,《多德·弗蘭克法案》正式出爐。該法案重塑了美國金融監(jiān)管框架,對作為金融監(jiān)管架構(gòu)重要組成部分的聯(lián)邦政府金融審計制度進行了較大的改革和創(chuàng)新。

一、《多德·弗蘭克法案》的主要內(nèi)容

《多德·弗蘭克法案》對包括銀行、基金、證券、保險、信用評級機構(gòu)等在內(nèi)的金融體系運行規(guī)則和監(jiān)管架構(gòu)進行了全面的修訂。多德法案確定了改革的框架,其實施還有待相關(guān)監(jiān)管當局制定進一步的細則。法案責成監(jiān)管者進行67個領(lǐng)域的研究,制定243項規(guī)則并發(fā)布22份報告。法案的主要內(nèi)容體現(xiàn)了美國金融監(jiān)管改革的兩大核心目標：系統(tǒng)性風險的防范和金融消費者的權(quán)益保護。

(一)系統(tǒng)性風險的防范

1.成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會

金融危機前夕,美國金融監(jiān)管體系中沒有專職機構(gòu)監(jiān)測威脅國家金融體系穩(wěn)定、影響國家經(jīng)濟安全的潛在風險,美國現(xiàn)存的監(jiān)管機構(gòu)缺乏足夠的授權(quán)和能力以有效控制系統(tǒng)性金融風險的擴散。為了維護金融穩(wěn)定,解決監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白問題,多德法案設立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(Financial Stability Oversight Council,FSOC)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的主要職責是識別相互關(guān)聯(lián)的大型銀行控股公司、非銀行金融公司、對沖基金、私募基金等由于從事高風險經(jīng)營活動而給美國金融體系帶來的系統(tǒng)性風險,并采取措施應對風險。

2.將對沖基金、私募基金和場外衍生品交易納入監(jiān)管范圍

在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下,諸如擔保債務憑證、信用違約掉期等場外衍生品及對沖基金、私募基金都是監(jiān)管盲區(qū),這些低透明度、高杠桿率的金融衍生品放大了此次金融危機。鑒于此,法案規(guī)定管理資產(chǎn)超過1億美元的對沖基金、私募基金進行注冊,并要求證券交易委員會監(jiān)管具有高系統(tǒng)性風險的基金,同時對其提出更高的杠桿率、流動性和資本率要求。為了防止金融衍生品吸納過多風險并提高其透明度和問責性,法案提出衍生品交易要在中央清算和票據(jù)交易中心進行。法案授權(quán)證券交易委員會和商品期貨交易委員會(Commodity Futures Trading Commission,CFTC)共同監(jiān)管場外金融衍生品交易,對從事衍生品交易的機構(gòu)在資本金比例、交易記錄、保證金、職業(yè)道德等方面實行更嚴格的監(jiān)管。

3.建立有序清算機制,終結(jié)“大而不倒”的現(xiàn)象

缺乏監(jiān)管的大型復雜金融機構(gòu)在破產(chǎn)時給整個金融體系帶來的負外部性是美國金融危機蔓延的重要原因之一。為防止雷曼兄弟、貝爾斯登危機的重演,法案賦予聯(lián)邦政府關(guān)閉因經(jīng)營不善瀕臨倒閉的大型金融機構(gòu)的權(quán)力,由美國聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)負責在緊急情況下接管陷入困境的大銀行和金融機構(gòu)并對其進行有序清算。法案將具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)置于更嚴格的監(jiān)管之下,對其實行更嚴格的資本和杠桿率要求,防止納稅人繼續(xù)為大型金融公司的緊急救援買單。

4.授權(quán)美聯(lián)儲監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)

在金融危機中,美聯(lián)儲由于沒有及時發(fā)現(xiàn)并妥善處理系統(tǒng)性風險使其備受質(zhì)疑。鑒于此,多德法案強化了美聯(lián)儲的監(jiān)管職權(quán),擴展了其監(jiān)管范圍,使之具有“超級監(jiān)管者”和“宏觀調(diào)控者”的身份。法案規(guī)定只要是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會認定為系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu),無論是銀行金融機構(gòu)還是非銀行金融機構(gòu),均要受到美聯(lián)儲的監(jiān)管。美聯(lián)儲有權(quán)受理金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會提出的針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的資本金、杠桿率方面的管理提案,并監(jiān)管具有系統(tǒng)重要性的清算、支付和結(jié)算組織。

5.限制商業(yè)銀行自營交易

多德法案引入“沃爾克規(guī)則”,限制大型金融機構(gòu)的自營交易行為,并分拆銀行的高風險掉期業(yè)務。該規(guī)則將商業(yè)銀行業(yè)務與投資銀行業(yè)務分離,從根本上抑制金融機構(gòu)的規(guī)模并消除風險隱患。法案規(guī)定銀行可以投資于對沖基金和私募基金,但其投資額必須控制在基金所有者權(quán)益的3%以及銀行自身一級資本的3%的范圍內(nèi)。同時,法案也限制了銀行規(guī)模,要求銀行進行重組并購時,收購后的關(guān)聯(lián)負債不得高于所有金融機構(gòu)負債的10%。

(二)金融消費者權(quán)益的保護

1.成立消費者金融保護局

金融危機爆發(fā)前,有多家監(jiān)管機構(gòu)對信用卡、住房按揭貸款等產(chǎn)品進行監(jiān)管,但無一是將消費者權(quán)益的保護置于優(yōu)先位置,從而導致住房抵押貸款成為高風險產(chǎn)品,非銀行機構(gòu)貸款人游離于聯(lián)邦政府金融監(jiān)管之外。因此,法案規(guī)定在美聯(lián)儲系統(tǒng)內(nèi)設立消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau,CFPB)。保護局的職責是監(jiān)管提供抵押貸款、信用卡等金融產(chǎn)品或服務的金融機構(gòu),防范和測試與金融產(chǎn)品相關(guān)的系統(tǒng)性風險,保證金融消費者在選擇金融產(chǎn)品時,得到準確、全面、及時的信息。消費者金融保護局有權(quán)監(jiān)管資產(chǎn)超過100億美元的大銀行、儲蓄協(xié)會和信用合作社,并對這些機構(gòu)交易的金融產(chǎn)品進行風險測試。

2.加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管

穆迪、標普等信用評級機構(gòu)未將系統(tǒng)性風險納入評級模型,導致對高風險次級抵押貸款支持證券的評級失誤是引發(fā)全球金融危機的原因之一。究其深層原因,信用評級機構(gòu)“發(fā)行方付費”的商業(yè)模式及其帶來的道德風險難咎其責。為了加強對評級機構(gòu)的監(jiān)管,法案提出了多項要求：第一,評級機構(gòu)要提供更加全面的信息披露,降低評級機構(gòu)與被評級機構(gòu)及承銷商之間的利益相關(guān)度；第二,授權(quán)投資者起訴失職的信用評級組織；第三,金融監(jiān)管機構(gòu)開發(fā)自己的信用評級標準；第四,在證監(jiān)會下設立信用評級機構(gòu)辦公室,通過加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管,保護金融投資者利益。

3.改善抵押貸款的運作與監(jiān)管

抵押貸款證券化被引入美國后,由于有了向市場分散風險的機制,貸款的發(fā)放者放松了對貸款對象的審查,次級貸款的廣泛推行引發(fā)了此次金融危機。鑒于此,多德法案對抵押貸款作了一系列規(guī)定,重申了在歷史上確認過的各項規(guī)則并要求嚴格執(zhí)行。法案規(guī)定了住房抵押貸款發(fā)起的最低標準；為確保借款人有足夠的償還能力,要求貸款發(fā)放行核實借款人的收入、信用記錄和就業(yè)狀況；禁止操縱性激勵,如抵押發(fā)起人為讓經(jīng)紀商引導借款人舉借高息貸款而向經(jīng)紀人付費,銀行對提前還貸進行懲罰等。貸款人必須向消費者披露所需支付的現(xiàn)行抵押貸款率、本金債務數(shù)額、利率可能調(diào)整的日期、相關(guān)咨詢機構(gòu)的名稱等信息。

4.降低證券化產(chǎn)品的風險

多德法案重新定義了資產(chǎn)支持證券,強調(diào)了證券化資產(chǎn)的自我清償功能,杜絕了復雜類金融衍生品的產(chǎn)生和蔓延。法案要求證券化機構(gòu)為通過發(fā)行資產(chǎn)支持證券而轉(zhuǎn)移、銷售的不合格的住房抵押應自留不低于5%的信用風險。證券交易委員會為資產(chǎn)支持證券的發(fā)行人提供數(shù)據(jù)格式的標準并要求其披露資產(chǎn)等級及貸款等級數(shù)據(jù),分析打包資產(chǎn)的質(zhì)量,確保他們不會向投資者出售垃圾證券。

5.強化公司治理,改革高管薪酬

此次金融危機反映出美國金融機構(gòu)公司治理機制的不健全,在目前的薪酬體系下,高管容易忽視公司的長遠利益而進行高風險的投機活動。多德法案通過改革高管的薪酬制度,促進企業(yè)長期價值的創(chuàng)造。法案賦予股東對公司高管薪酬的知情權(quán)和表決權(quán),增強了中小股東對公司決策及高管薪酬的影響力,授予股東大會對公司高管薪酬和“金色降落傘”機制的無約束投票權(quán),并要求公司提供其財務狀況與高管薪酬水平的對比。此外,法案要求上市公司董事會下設薪酬委員會,禁止造成高風險的激勵性薪酬安排結(jié)構(gòu)。

二、《多德·弗蘭克法案》對美國聯(lián)邦政府金融審計制度的改革

(一)法案提高了政府審計在金融監(jiān)管中的地位

美聯(lián)儲的基礎(chǔ)功能是保持貨幣和就業(yè)穩(wěn)定,多德法案又賦予其保持金融穩(wěn)定的職能：美聯(lián)儲有權(quán)監(jiān)管系統(tǒng)性金融風險,對銀行、基金、保險、證券等各界的大型金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管原則,向金融業(yè)監(jiān)管機構(gòu)(Financial Industry Regulatory Authority,FINRA)建議拆分規(guī)模過大的金融機構(gòu),還有權(quán)監(jiān)管具有系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的清算、支付和結(jié)算系統(tǒng)。根據(jù)制衡原則,美聯(lián)儲在監(jiān)管權(quán)力擴大的同時,自身也將受到更嚴格的審計監(jiān)督。根據(jù)聯(lián)邦儲備法條款,美國審計署將對美聯(lián)儲采取的大量緊急貸款和量化寬松措施進行一次性審計,并審計在金融危機期間曾從美聯(lián)儲借款的金融機構(gòu)。審計署將陸續(xù)審計聯(lián)邦儲備法條款,通過貼現(xiàn)窗口和公開市場操作向銀行發(fā)放貸款的細節(jié)等,與外國央行之間的協(xié)議也在公開審計之內(nèi)。美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍涉及金融體系的方方面面,只要是可能導致系統(tǒng)性金融風險、危害國家公共利益的主體均被納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。隨著美聯(lián)儲監(jiān)管權(quán)力的擴大,美國審計署對其進行審計時所涉及的對象也隨之擴展。不論是銀行金融機構(gòu),還是非銀行金融機構(gòu),只要是系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu),可能帶來高風險的金融產(chǎn)品或服務乃至整個金融市場都要接受美國聯(lián)邦審計署的審計監(jiān)督。為了防范系統(tǒng)性金融風險,促進金融市場的穩(wěn)定,聯(lián)邦政府審計的觸角涉及美國金融體系的各個角落?？傊?多德法案進一步提高了聯(lián)邦政府審計在金融監(jiān)管中的地位。

(二)法案增強了政府審計在金融監(jiān)管中的作用

1.聯(lián)邦政府審計在防范系統(tǒng)性風險方面的作用

鑒于此次金融危機給美國金融體系造成的嚴重破壞和美國政府付出的巨大宏觀經(jīng)濟成本,防范系統(tǒng)性風險成為多德法案的首要目標。按照法案要求,美國審計署有權(quán)對金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、對沖基金、私募基金、商業(yè)銀行、聯(lián)邦存款保險公司等系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)和私人機構(gòu)進行審計。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會由財政部長牽頭,由9名有投票權(quán)的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)代表、1名有保險專長的獨立委員和5名無投票權(quán)的委員組成。其中,聯(lián)邦金融監(jiān)管機構(gòu)包括：美聯(lián)儲、消費者金融保護局、貨幣監(jiān)理署(Office of Comptroller of Currency,OCC)、證券交易委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦住房金融管理局(Federal Housing Finance Agency,FHFA)和全國信用合作社管理委員會(National Credit Union Association,NCUA)。由于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會是由金融體系中各個重要金融監(jiān)管機構(gòu)的主席組成,其代表各金融監(jiān)管機構(gòu)的利益訴求。聯(lián)邦審計署有權(quán)審計金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會,也就有權(quán)審計其各個成員監(jiān)管機構(gòu)以及受成員監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的金融機構(gòu)。鑒于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會負責協(xié)調(diào)各個監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策,并向美聯(lián)儲建議執(zhí)行更嚴格的資本充足率、流動性、杠桿率要求,聯(lián)邦審計署對金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的審計可促使其更好地預防、發(fā)現(xiàn)、分析、化解潛在的或正在形成的系統(tǒng)性風險。

2.聯(lián)邦政府審計在保護金融消費者權(quán)益方面的作用

此次金融危機顯示,美國過去頒布的消費者保護法案有的已經(jīng)過時,難以在日新月異的金融環(huán)境中為消費者提供有效保護；有的零碎分散,監(jiān)管機構(gòu)在規(guī)則執(zhí)行的過程中相互推諉,使投資者權(quán)益得不到充分維護。針對這一現(xiàn)狀,多德法案提出設立消費者金融保護局、加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管、完善公司治理等。其中,最受歡迎的改革當屬消費者金融保護局的建立。保護局是將7家監(jiān)管機構(gòu),即聯(lián)邦儲備理事會、貨幣監(jiān)理署、儲蓄機構(gòu)監(jiān)督辦公室、聯(lián)邦存款保險公司、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、全國信用合作社管理局和住房與城市發(fā)展部中的關(guān)于金融消費者保護的職能進行整合,專門為促進金融投資者的利益保護而設立。多德法案授予聯(lián)邦審計署對消費者金融保護局的審計職責：總審計長應對保護局的財務交易進行年度審計并向國會提交審計報告,闡明審計范圍、保護局的資產(chǎn)負債及損益情況、資金來源及使用情況,以及總審計長認為有價值的建議。消費者金融保護局負責監(jiān)管消費者金融產(chǎn)品或服務,確保所有消費者能夠進入消費者金融產(chǎn)品和服務市場。聯(lián)邦審計署對保護局的審計有利于促進消費者金融產(chǎn)品與服務市場的公平性、透明度和競爭性,進一步增強聯(lián)邦政府審計在保護金融消費者權(quán)益方面的作用。

(三)法案創(chuàng)新了美國聯(lián)邦政府金融審計制度

1.法案擴展了金融審計的對象

美國審計署是一個服務于國會的獨立、無黨派的機構(gòu),被稱為“國會的看門狗”。多德法案頒布前,只要是利用了政府資金支持的機構(gòu)和活動都要受到美國審計署的審計。多德法案旨在防范系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定以及保護金融投資者的利益,只要是存在威脅國家金融安全的系統(tǒng)性風險的機構(gòu),無論是銀行金融機構(gòu)還是非銀行金融機構(gòu)都被納入聯(lián)邦金融審計體系之中。新監(jiān)管法案頒布后,聯(lián)邦政府審計對象包括銀行金融機構(gòu)、非銀行金融機構(gòu)以及金融監(jiān)管機構(gòu)。由于多德法案改革了部分金融監(jiān)管機構(gòu)的設置,擴大了監(jiān)管職權(quán),美國審計署對金融監(jiān)管機構(gòu)的審計職能進一步加強,聯(lián)邦政府金融審計的對象范圍進一步擴展。從金融機構(gòu)、私人機構(gòu),到金融監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)組織,甚至是重要個人都要接受美國審計署的審計監(jiān)督。按照多德法案的要求,聯(lián)邦儲備理事會、非銀行金融公司、銀行控股公司、金融控股公司、聯(lián)邦存款保險公司、對沖基金、私募基金、參保存款機構(gòu)、非存款機構(gòu)相關(guān)人、信用合作社、授信投資人、私人股本公司、私募基金自律組織、商品期貨交易委員會、證券交易委員會、全國性證券協(xié)會、儲蓄協(xié)會、消費者金融保護局、金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、證券、金融衍生產(chǎn)品、聯(lián)邦儲備體系特殊信用工具等主體都被納入聯(lián)邦政府金融審計的范疇。

2.法案拓寬了金融審計的內(nèi)容

美國審計署審計內(nèi)容的發(fā)展,大致經(jīng)歷了憑證檢查、綜合審計和績效審計三個階段。目前,美國審計工作重點集中在三個領(lǐng)域：第一,國土安全、教育、醫(yī)療等涉及國家民生及安全的重要領(lǐng)域；第二,國家發(fā)展的高風險領(lǐng)域和需要改革的體制機制,降低國家風險；第三,通過確保合理高效地運用財政資金,促進經(jīng)濟社會的健康運行。由于此次金融危機對美國的經(jīng)濟、社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的破壞性,多德法案加強了對系統(tǒng)性風險的監(jiān)控和對消費者的保護力度,美國審計署的工作重心轉(zhuǎn)移到與控制系統(tǒng)性風險和保護金融消費者權(quán)益密切相關(guān)的領(lǐng)域,如聯(lián)邦儲備銀行的治理、支付、清算、結(jié)算業(yè)務活動,自營交易、全國認可統(tǒng)計評級組織可選商業(yè)模式、證券訴訟、托管規(guī)則成本、流動性、風險管理、解決方案和風險敞口、集中度限制、風險資本、杠桿比率、表外業(yè)務、救助計劃、信息披露、短期債務限制、非許可保險市場、指定聯(lián)邦存款保險公司為清算管理人的決定、多德法案對非許可保險市場的影響、證券交易委員會的內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性、市政證券發(fā)行者的披露情況等。美國審計署除了對金融機構(gòu)的經(jīng)營活動進行審計,還審計個人活動。審計長要對小發(fā)行人豁免、個人向個人的借款行為進行審計研究,以確定最佳聯(lián)邦監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

3.法案創(chuàng)新了金融審計方式

多德法案中,多次出現(xiàn)“研究”、“檢查”、“評估”、“建議”、“報告”的字眼,特別強調(diào)了“研究”在聯(lián)邦金融審計中的作用。比如,對私人機構(gòu)、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)組織以及重要人物的審計研究都被多次提及。只要是與金融審計對象相關(guān)的事項均要進行研究,在研究透徹的基礎(chǔ)上發(fā)布關(guān)于研究成果的報告,并對相關(guān)機構(gòu)提出改進建議。除了研究、報告、咨詢外,審計署在進行政策評估時,運用了與相關(guān)管理部門、業(yè)內(nèi)人士、消費者等多群體訪談,咨詢專家和回顧文獻,運用計量經(jīng)濟學模型評估政策影響等多種方法。2012年7月,審計署研究了多德法案對小企業(yè)貸款的影響,分析了對社區(qū)銀行和信用合作社的監(jiān)管數(shù)據(jù),回顧了學術(shù)文獻和其他相關(guān)研究,與聯(lián)邦監(jiān)管者、社區(qū)銀行、信用合作社、行業(yè)聯(lián)合會進行了交流,得出了多德法案對小企業(yè)貸款的影響依賴于未來規(guī)則制定的結(jié)論。2013年1月,審計署研究了金融危機的損失和多德法案的影響,復核了對金融危機和多德法案改革的影響的研究,審查了國會證詞、評論信和其他聯(lián)邦監(jiān)管者、行業(yè)代表的公開陳述,分析了執(zhí)行多德法案的成本數(shù)據(jù)。審計署也通過面談、圓桌會議等方式獲取了監(jiān)管機構(gòu)、學者、行業(yè)代表、公共利益團體的觀點。

(四)多德法案與系統(tǒng)性金融風險的審計監(jiān)督

1.審計系統(tǒng)性金融風險的重要性

系統(tǒng)性金融風險與全球金融危機有著千絲萬縷的聯(lián)系。當系統(tǒng)性風險迅速從個別金融機構(gòu)傳導至眾多金融機構(gòu),從局部市場傳遞到整個市場,金融危機便形成了。自20世紀80年代以來,全球經(jīng)濟一體化的趨勢使各國經(jīng)濟極易受到國際經(jīng)濟環(huán)境變化的沖擊；宏觀經(jīng)濟周期性調(diào)整、股票市場和外匯市場的價格聯(lián)動；房地產(chǎn)信貸風險、政府融資平臺貸款風險、通脹風險都促進了系統(tǒng)性風險的積累；現(xiàn)代通訊技術(shù)也為信息的傳播及風險的溢出創(chuàng)造了條件。當今,隨著金融衍生品市場和影子銀行體系的快速發(fā)展,銀行經(jīng)營模式和風險管理方式的變化,系統(tǒng)性金融風險的積累過程更加隱蔽,速度更快,一旦爆發(fā)金融危機帶來的破壞性更大,波及范圍更廣。為了降低下次金融危機發(fā)生的可能性及破壞性,建立對系統(tǒng)性金融風險的審計監(jiān)督預警機制顯得尤為重要。加強對系統(tǒng)性金融風險的審計,可以在危機來臨前及時識別、分析、化解風險,更好地維護國家金融體系的安全性和穩(wěn)健性。

2.審計署審計系統(tǒng)性金融風險的目標及具體措施

多德法案頒布后,美國審計署對今后3至5年的工作任務進行了定位,即幫助國會決定如何以最佳方式創(chuàng)新金融監(jiān)管結(jié)構(gòu),確保金融體系在21世紀是安全、穩(wěn)健的,監(jiān)管者在金融產(chǎn)品方面為消費者提供有效保護。為了幫助國會和聯(lián)邦政府解決這一系列問題,美國審計署設立了相關(guān)業(yè)績目標。針對“解決威脅美國人民的福利和金融安全的當前或潛在的風險”這個戰(zhàn)略層面的目標,美國審計署制定了兩個操作層面的業(yè)績目標。第一個業(yè)績目標是：美國審計署評估金融服務行業(yè)及其監(jiān)管機構(gòu)在面臨重大的市場和監(jiān)管轉(zhuǎn)變時,維護一個穩(wěn)定、有效的金融體系的能力。美國審計署制定的第二個業(yè)績目標是：評估聯(lián)邦政府對消費者保護法律的監(jiān)管和對金融服務及產(chǎn)品的立法監(jiān)督。作為金融監(jiān)管體系的重要組成部分,聯(lián)邦政府審計是推動金融監(jiān)管改革的中堅力量,在防范系統(tǒng)性金融風險方面進行相應的審計監(jiān)督,促進金融體系的穩(wěn)定和投資者權(quán)益的保護。美國審計署正在進行持續(xù)的監(jiān)督和研究,評估金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、美聯(lián)儲、證券交易委員會等一系列金融監(jiān)管機構(gòu)是否達到了法案要求的監(jiān)管目標,如防范系統(tǒng)性金融風險、重建穩(wěn)定的金融體系、保護消費者權(quán)益等。表1總結(jié)了美國審計署針對多德法案相應條款進行的系統(tǒng)性風險防范方面的審計監(jiān)督工作。

三、《多德·弗蘭克法案》對我國金融審計制度創(chuàng)新的啟示

(一)更新金融審計理念

1.重視防范系統(tǒng)性金融風險

防范系統(tǒng)性風險,維護金融安全是當前我國金融審計的一項重要任務。實踐中,我國應注重審查金融機構(gòu)順周期行為的影響和金融機構(gòu)間相互關(guān)聯(lián)的潛在風險。系統(tǒng)性風險的來源之一是金融機構(gòu)的順周期行為。金融機構(gòu)存在聚集傾向和羊群行為,在經(jīng)濟周期中,金融機構(gòu)同質(zhì)化的行為會加強市場波動效應,金融系統(tǒng)的順周期性驅(qū)動了系統(tǒng)性風險的積累。在對金融機構(gòu)的審計中,應關(guān)注金融機構(gòu)是否存在順周期行為以及對實體經(jīng)濟的影響。比如,審查金融機構(gòu)是否存在為了提升業(yè)績提高杠桿比率、擴張資產(chǎn)負債表的情況,以及由此承擔的風險。

表1 系統(tǒng)性金融風險的審計監(jiān)督

系統(tǒng)性風險的另一主要來源是金融機構(gòu)的相互關(guān)聯(lián)。金融機構(gòu)間的交易所構(gòu)成的復雜金融網(wǎng)絡能夠創(chuàng)造風險并使得風險在金融系統(tǒng)內(nèi)快速蔓延。隨著金融市場的開放,我國在分業(yè)監(jiān)管的框架下開始嘗試綜合經(jīng)營改革,商業(yè)銀行通過設立非銀行金融子公司或設立內(nèi)部專業(yè)部門開展非銀行金融業(yè)務,實現(xiàn)以銀行業(yè)務為主、非銀行金融業(yè)務為輔的綜合經(jīng)營。綜合經(jīng)營中存在著資本金重復計算風險、關(guān)聯(lián)交易風險、系統(tǒng)性風險、信息不對稱風險。金融審計應重點關(guān)注金融控股集團的資本充足率、風險集中度和關(guān)聯(lián)交易；加強對跨平臺業(yè)務、創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)督,促使交易公正、透明；加強對金融控股集團內(nèi)部各項業(yè)務風險識別和計量的審計,揭示可能存在影響集團抗風險能力的重大風險傳遞渠道,促進銀行風險控制的完善。

2.關(guān)注金融消費者權(quán)益的保護

當前,我國存在著金融消費者權(quán)益得不到有效保護的情況,為了維護金融公平、促進金融發(fā)展,金融審計應關(guān)注金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)是否有效保護了金融消費者的合法權(quán)益。審計部門應關(guān)注金融監(jiān)管部門職責履行情況并審查金融機構(gòu)是否建立金融消費者投資制度,檢查金融監(jiān)管部門是否履行了相應的金融消費者權(quán)益保護的監(jiān)管職責,搭建金融消費者投訴處理平臺,構(gòu)建金融消費者教育網(wǎng)絡,審查金融消費者權(quán)益保護的立法、訴訟等方面存在的制度性缺陷,并提出完善建議。國家審計部門還應核查金融機構(gòu)在提供金融服務的過程中,是否存在不向消費者提示其購買產(chǎn)品或服務的真實情況的情形；是否自定規(guī)避風險和違反自由選擇的條款；是否及時向客戶、監(jiān)管部門充分披露創(chuàng)新產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu)、資金投向、潛在風險等信息。

(二)拓寬金融審計的對象范圍

根據(jù)《審計法》第21條和《審計法實施條例》第19條規(guī)定：審計機關(guān)可以對國有資產(chǎn)占控股地位或主導地位的銀行或非銀行金融機構(gòu)進行審計監(jiān)督。這就意味著,很多非國有金融機構(gòu)未被包括在金融審計范圍之內(nèi)。我國政府審計對非國有銀行、非銀行金融機構(gòu),如農(nóng)村信用社、郵政儲蓄機構(gòu)、外資金融機構(gòu)存在審計盲區(qū)。我國金融審計對金融監(jiān)管機構(gòu)的審計不全面,對“一行三會”的預算執(zhí)行情況和金融監(jiān)管機構(gòu)的績效審計還未廣泛深入,未將金融市場和金融基礎(chǔ)設施納入審計范圍。

為了適應新形勢的發(fā)展要求,我國政府審計應積極拓寬金融審計的監(jiān)督范圍,除了加強對“一行三會”的再監(jiān)督和對國有資產(chǎn)占主導地位的金融機構(gòu)的監(jiān)管外,還要逐步探索對其他金融機構(gòu)實施國家審計。首先,要完善金融審計立法,改變現(xiàn)行金融審計范圍按所有權(quán)結(jié)構(gòu)來確定的做法,不僅要對國有或國有控股金融機構(gòu)進行審計,還應對包括外資、股份制、民營等所有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)進行審計監(jiān)督。第二,可先通過延伸審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查等途徑擴展審計范圍,待時機成熟后再制度化。比如,通過開展延伸審計,對“一行三會”預算執(zhí)行和履行職責情況進行績效審計時,可間接對包括外資金融機構(gòu)、地方中小企業(yè)在內(nèi)的非國有金融機構(gòu)進行審計。第三,審計署還可進行專項審計調(diào)查,將金融控股公司、民間借貸、影子銀行體系、地方投融資平臺納入被調(diào)查的范疇。此外,還可以通過對各個金融監(jiān)管機構(gòu)信息數(shù)據(jù)的整合、分析,充分利用計算機審計對非國有金融機構(gòu)進行跟蹤審計和調(diào)查研究。

(三)擴展金融審計的業(yè)務內(nèi)容

當前,我國金融審計的重點主要是傳統(tǒng)金融業(yè)務,對國際業(yè)務和金融創(chuàng)新業(yè)務涉及較少,對金融行業(yè)的信息系統(tǒng)審計仍處于初級階段。要發(fā)揮金融審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能,金融審計就要跟上金融創(chuàng)新的步伐,金融審計范圍就要進一步擴展。

首先,適應經(jīng)濟全球化、金融自由化和金融創(chuàng)新發(fā)展的需要,要加大對金融衍生品、跨平臺業(yè)務、電子銀行產(chǎn)品、銀行理財?shù)冉鹑趧?chuàng)新業(yè)務和國際金融業(yè)務的審計力度,將中資金融機構(gòu)的海外業(yè)務納入審計范疇。此外,要關(guān)注信用評級機構(gòu)等金融市場中介主體信息披露的透明度、行業(yè)集中度、收費模式,對債務人主體的財務狀況、風險管理、經(jīng)營能力、盈利能力等整體信用狀況的評級方法和程序,以及監(jiān)管部門對評級機構(gòu)的監(jiān)管情況。

其次,要檢查監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合情況,加強對金融機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)的公司治理機制及內(nèi)控有效性的審計,這樣可以使審計從事后檢查變?yōu)槭虑翱刂?、事中監(jiān)督,更好地發(fā)揮審計在維護金融穩(wěn)定中的作用?；谖覈鹑诒O(jiān)管部門也存在工作人員離職后到金融機構(gòu)、律師事務所和咨詢機構(gòu)等行業(yè)工作的情況,應關(guān)注監(jiān)管部門在內(nèi)部控制方面是否建立工作人員離職去向的登記數(shù)據(jù),以及對離職去向限制規(guī)定的執(zhí)行情況及實際效果等。

第三,要加強對貨幣政策與宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合、信貸政策對實體經(jīng)濟的支持的研究,以及金融機構(gòu)貫徹國家宏觀調(diào)控政策的審計。審計部門要對政策的執(zhí)行情況進行持續(xù)跟蹤審計,圍繞宏觀調(diào)控的政策和經(jīng)濟熱點問題,及時發(fā)現(xiàn)危害金融穩(wěn)定的傾向性問題,把握國家宏觀政策和央行貨幣政策的調(diào)整動向,充分發(fā)揮國家金融審計的時效性。

最后,應將金融改革成效和影響金融業(yè)發(fā)展的外部風險因素納入專項審計范疇,關(guān)注金融機構(gòu)創(chuàng)新是否滿足實體經(jīng)濟的需求。金融改革的成效直接影響我國金融安全和發(fā)展,金融審計應深入分析改革中存在的問題,履行自身的金融監(jiān)督職能。為有效發(fā)揮金融審計的“免疫系統(tǒng)”功能,調(diào)查影響金融發(fā)展的外部因素意義重大,如房地產(chǎn)市場快速發(fā)展和系統(tǒng)性金融風險的問題；政府借款、財政擔保借款是否會導致財政風險轉(zhuǎn)化成金融風險等問題。尤其是近幾年國際游資的投機行為嚴重威脅我國金融安全,審計署要關(guān)注國際資本流動,謹防國際資本沖擊。另外,隨著人民幣的升值,國際熱錢不斷涌入,可能催化股市和房地產(chǎn)泡沫的形成,反洗錢可能會成為今后國家金融審計的重點工作之一。

(四)創(chuàng)新金融審計方式

當前,在對審計成果進行研究和總結(jié)的基礎(chǔ)上,審計人員應豐富審計手段,采用研究、文獻回顧、審查、復核、評估、鑒證、咨詢、報告等多種審計方法。特別是應大力推進專業(yè)研究在審計項目的事前和事中介入,為審計項目和審計重點的確定提供戰(zhàn)略思路,利用審計獲取的證據(jù)進行可操作的分析和驗證,多角度、多層次地發(fā)現(xiàn)和分析問題,提高審計的宏觀性和前瞻性,提出切實可行的審計建議,在政策設計中發(fā)揮審計的積極作用。因此,一方面可以在審計機關(guān)內(nèi)部組建經(jīng)濟、金融、會計、法律、工程、計算機等多學科的專業(yè)研究團隊,為審計提供技術(shù)支持；也可以咨詢外部專家和協(xié)調(diào)相關(guān)部門之間的關(guān)系,充分利用外部資源為審計研究提供便利。同時,審計機關(guān)除了行使監(jiān)督權(quán)外,更重要的是行使建議權(quán)——通過向被審計單位、金融監(jiān)管機構(gòu)、國務院提出完善制度、改進管理的建議和意見,進一步完善國家的法律法規(guī)、金融機構(gòu)及金融監(jiān)管機構(gòu)的制度建設,發(fā)揮國家金融審計的建設性功能,提升金融審計效能。

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