“改革完善中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制研究”課題組

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢430079；財(cái)政部 教科文司，北京100820；教育部 財(cái)務(wù)司，北京100816）

雖然世界范圍內(nèi)高等教育的投入呈現(xiàn)出明顯的多元化趨勢(shì)，但政府的經(jīng)費(fèi)投入仍承擔(dān)著主體性作用。政府財(cái)政撥款的多少和模式，直接影響著高等教育的發(fā)展程度，其中撥款模式的改革還影響著高等學(xué)校辦學(xué)的效率?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》提出把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)，把促進(jìn)人的全面發(fā)展、適應(yīng)社會(huì)需要作為衡量教育質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)將教育質(zhì)量與教育績(jī)效緊密結(jié)合起來(lái)，要求教育必須重視產(chǎn)出和績(jī)效。高校財(cái)政政策應(yīng)該研究其職能、績(jī)效與財(cái)政投入的關(guān)系，引導(dǎo)高校從規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量績(jī)效型發(fā)展。①目前，我國(guó)有110所中央部門所屬普通高等學(xué)校，其中：教育部所屬75所，其他部門所屬35所，這些學(xué)校是我國(guó)高等教育的骨干力量。本文擬以中央直屬高校的財(cái)政撥款模式改革為研究對(duì)象，從對(duì)現(xiàn)行撥款模式的認(rèn)識(shí)出發(fā)，探討在高校之間合理配置財(cái)政資源的科學(xué)撥款模式，并提出中央直屬高校財(cái)政撥款模式改革的總體設(shè)想，以及實(shí)施改革的基本條件。

一、中央直屬高校財(cái)政撥款模式的歷史變遷

建國(guó)至今，我國(guó)高校預(yù)算撥款模式經(jīng)歷了“基數(shù)加增長(zhǎng)”、“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”，直至現(xiàn)行的“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”撥款模式三個(gè)階段②。

（一）“基數(shù)加增長(zhǎng)”撥款模式（1955－1985年）

新中國(guó)成立之初，我國(guó)高等教育預(yù)算撥款沒(méi)有成型的制度。從1955年起到1985年，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式采用的是“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式。其做法是以基期（一般為上年）合理的教育撥款為基數(shù)，加上預(yù)算期因各種原因增長(zhǎng)部分，計(jì)算預(yù)算期總額。計(jì)算公式如下③：

式中 Y：預(yù)算撥款數(shù)

A：基期（上一年）實(shí)際撥款

B：基期不合理?yè)芸钜蛩鼗驊?yīng)剔除因素

Ci：預(yù)算期增加項(xiàng)目

Xi：預(yù)算期各增加項(xiàng)目的增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)

“基數(shù)加增長(zhǎng)”的撥款模式是一種漸進(jìn)式的經(jīng)費(fèi)分配方法，對(duì)政府是一種相對(duì)硬化的剛性預(yù)算，有利于保證高校經(jīng)費(fèi)撥款的基本增長(zhǎng)，也易于操作。但由于它是以歷史的支出結(jié)果為基礎(chǔ)，在制定預(yù)算時(shí)，決策機(jī)構(gòu)所遵循的關(guān)于各高校經(jīng)費(fèi)需求的唯一真實(shí)指標(biāo)是它們?cè)谇耙荒昊硕嗌馘X，并不是基于合理的成本分析之上，其結(jié)果是成本是收入的函數(shù)，單位成本越高的學(xué)校，獲得的經(jīng)費(fèi)越多。在這種撥款模式下，高校辦學(xué)不可能以追求效率為己任，必然導(dǎo)致高校追求成本最大化現(xiàn)象，不利于學(xué)?？刂瞥杀竞吞岣呓?jīng)費(fèi)的使用效益。另外，由于基數(shù)的確定主觀性極大，因此，在基數(shù)的確定過(guò)程中，一些高校對(duì)撥款決策部門的影響往往起相當(dāng)大的作用，這就導(dǎo)致資源分配的透明度和公正性方面的問(wèn)題。

（二）“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式（1986—2002年）

1986年，原國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》，確定了“高校年度教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算，由主管部門按照不同科類、不同層次學(xué)生的需要和學(xué)校所在地區(qū)的不同情況，結(jié)合國(guó)家財(cái)力的可能，按綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的辦法進(jìn)行核定”，從而把“基數(shù)加增長(zhǎng)”的教育事業(yè)費(fèi)撥款模式改為“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的原則。

在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式中，高校撥款主要由兩部分組成，一部分是綜合定額。所謂“綜合定額”是基于定員定額的管理學(xué)原理，政府有關(guān)部門按每生教育經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)撥款，即按不同層次、不同類型、不同地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)撥款?！熬C合定額”撥款中包括教職工工資、補(bǔ)助工資、職工福利費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置、修繕費(fèi)、差額補(bǔ)助費(fèi)和其他費(fèi)用等項(xiàng)開(kāi)支?！熬C合定額”主要是通過(guò)政策參數(shù)（主要是在校生數(shù)）乘以生均撥款定額標(biāo)準(zhǔn)得出，其簡(jiǎn)單計(jì)算公式為：某類學(xué)生的年度綜合定額＝某類學(xué)生年度平均在校生數(shù)X 每生定額標(biāo)準(zhǔn)。另一部分是專項(xiàng)補(bǔ)助，這是對(duì)“綜合定額”的補(bǔ)充，是由財(cái)政部門和教育部門根據(jù)國(guó)家的政策導(dǎo)向和學(xué)校的特殊需要單獨(dú)核定下達(dá)的。它主要包括新建學(xué)科、重點(diǎn)學(xué)科和專業(yè)以及實(shí)驗(yàn)室建設(shè)經(jīng)費(fèi)（設(shè)備補(bǔ)助費(fèi)），中遠(yuǎn)期教師隊(duì)伍培訓(xùn)建設(shè)費(fèi)（如博士、碩士、訪問(wèn)學(xué)者等在國(guó)外進(jìn)修與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等），離退休人員經(jīng)費(fèi)，特殊項(xiàng)目補(bǔ)助（如長(zhǎng)期外國(guó)專家經(jīng)費(fèi)）等。

“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款公式為④：

式中 Y：撥款總額

Ai：撥款項(xiàng)目，如各類學(xué)生人數(shù)、教職工人數(shù)、離退休人數(shù)、外籍專家人數(shù)等

Xi：相關(guān)撥款項(xiàng)目的撥款定額標(biāo)準(zhǔn)

Bi：各類專項(xiàng)補(bǔ)助

“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式與“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式相比，其經(jīng)費(fèi)劃拔的多少取決于三個(gè)基本因素，第一是各類在校人員人數(shù)，如學(xué)生人數(shù)、離退休人員人數(shù)、外籍專家人數(shù)等，其中影響最大的是學(xué)生人數(shù)。這個(gè)因素有利于各學(xué)校挖掘潛力，擴(kuò)大招生規(guī)模，在鼓勵(lì)學(xué)校提高辦學(xué)規(guī)模效益方面有一定作用。但由于該模式簡(jiǎn)單地把在校生數(shù)作為唯一的政策參數(shù)，沒(méi)有反映出高校的實(shí)際成本，也未能反映出高校之間的差別，勢(shì)必會(huì)刺激高校盲目擴(kuò)大招生規(guī)模以及追求學(xué)生層次（如碩士、博士）的提高；第二個(gè)因素是撥款定額標(biāo)準(zhǔn)。制定這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是高校上一年的生均成本，對(duì)各校同層次、同專業(yè)按同一標(biāo)準(zhǔn)撥款，在透明度和公正性方面都有所進(jìn)步，在一定程度上擴(kuò)大了各高校使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，但是由于它是根據(jù)已有的歷史支出情況和學(xué)校規(guī)模作為依據(jù)來(lái)確定高校教育經(jīng)費(fèi)的需求量，不利于高校辦學(xué)效益的提高、辦學(xué)特色的形成和創(chuàng)新的產(chǎn)生；第三個(gè)因素是專項(xiàng)補(bǔ)助。這是一個(gè)比較靈活的部分，主要是根據(jù)學(xué)校的特殊需要給予的專項(xiàng)資金，如對(duì)維修、改造、教學(xué)設(shè)備等進(jìn)行補(bǔ)助。由于各校均有自己的困難，又沒(méi)有統(tǒng)一的撥付標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中難免出現(xiàn)撥款的主觀性，導(dǎo)致各高校均想辦法爭(zhēng)專項(xiàng)的局面。

（三）“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”撥款模式（2002年—至今）

從2002年開(kāi)始，財(cái)政部對(duì)中央直屬高校的預(yù)算核定模式改革為：基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算。2008年，財(cái)政部、教育部進(jìn)一步建立了以“生均綜合定額＋專項(xiàng)資金”為主體的中央高校預(yù)算撥款制度。

1．主要內(nèi)容和計(jì)算方式

基本支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算按定員定額管理，主要是為保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成學(xué)校日常工作任務(wù)，用于人員經(jīng)費(fèi)支出和日常公用經(jīng)費(fèi)支出的生均綜合定額撥款。生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)按照“人員經(jīng)費(fèi)基本持平、公用經(jīng)費(fèi)體現(xiàn)差異”的基本原則制定。本科教育生均綜合定額按12大類學(xué)科設(shè)置設(shè)定不同檔次的學(xué)科折算系數(shù)，對(duì)不同專業(yè)確定不同的經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)不同專業(yè)辦學(xué)成本的差異，另對(duì)部分特殊專業(yè)和小規(guī)模特殊學(xué)校進(jìn)行撥款傾斜；研究生教育生均綜合定額按碩士、博士分別設(shè)定統(tǒng)一的撥款標(biāo)準(zhǔn)，但暫未考慮學(xué)科和學(xué)校差異。

項(xiàng)目支出預(yù)算。項(xiàng)目支出預(yù)算是中央財(cái)政為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)撥付的專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、高等教育事業(yè)發(fā)展需要和財(cái)力情況相應(yīng)設(shè)立。目前教育類項(xiàng)目支出預(yù)算撥款共分為六大類：重點(diǎn)引導(dǎo)類，如“211工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、“985工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、“2011”協(xié)同創(chuàng)新計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等；改善辦學(xué)條件類，如中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；績(jī)效引導(dǎo)類，如績(jī)效撥款、捐贈(zèng)配比專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；學(xué)生資助類，如國(guó)家獎(jiǎng)助學(xué)金、國(guó)家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金；國(guó)際交流類，如留學(xué)生經(jīng)費(fèi)、孔子學(xué)院撥款；其他類，如本科教學(xué)工程專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、基礎(chǔ)學(xué)科拔尖創(chuàng)新人才專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。

績(jī)效支出預(yù)算。近幾年，財(cái)政部和教育部積極探索中央直屬高校撥款模式改革，在原有的“基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算”的“項(xiàng)目支出預(yù)算”基礎(chǔ)上派生出“績(jī)效支出預(yù)算”，即采取“基本支出預(yù)算＋項(xiàng)目支出預(yù)算＋績(jī)效支出預(yù)算”模式?；局С鲱A(yù)算維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目支出預(yù)算支持學(xué)校提高性項(xiàng)目的開(kāi)展，績(jī)效支出預(yù)算屬于獎(jiǎng)勵(lì)性的，其目的是為了促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)水平的提升。但目前的績(jī)效預(yù)算不是嚴(yán)格意義上的績(jī)效預(yù)算，只是在原項(xiàng)目撥款指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加了部分與績(jī)效相關(guān)的項(xiàng)目，主要有自然科學(xué)類績(jī)效撥款、人文社科類績(jī)效撥款、學(xué)科水平類績(jī)效撥款和管理類績(jī)效撥款。

2．現(xiàn)行撥款模式的主要優(yōu)勢(shì)

中央直屬高校當(dāng)前采用的“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”撥款模式的優(yōu)勢(shì)在于，抓住了招生規(guī)模這一高校辦學(xué)的核心成本來(lái)?yè)芨掇k學(xué)經(jīng)費(fèi)，突出了“生均經(jīng)費(fèi)撥款”在整個(gè)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中的重要地位，在一定程度上解決了資金使用效率問(wèn)題。增加績(jī)效撥款的優(yōu)勢(shì)在于將政府撥款與高校的產(chǎn)出和結(jié)果相聯(lián)系，與傳統(tǒng)的預(yù)算撥款方式相比，績(jī)效撥款傾向于根據(jù)已經(jīng)達(dá)到的、而不是預(yù)期的高校業(yè)績(jī)作為獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)，它能有效激勵(lì)高校改變它們的目標(biāo)和行為，在滿足外部問(wèn)責(zé)制要求的同時(shí)提高高校的內(nèi)部效率。總體來(lái)看，現(xiàn)有的中央高校財(cái)政投入模式是要著力于解決我國(guó)高等教育快速發(fā)展期急劇擴(kuò)大的外部需求和辦學(xué)條件嚴(yán)重滯后的矛盾，專項(xiàng)撥款體現(xiàn)了建設(shè)一流大學(xué)（如“985工程”、“211工程”）、化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（如化債專項(xiàng)）等高等教育發(fā)展過(guò)程中突出問(wèn)題的需要，這在一定程度上既滿足了國(guó)家財(cái)政改革的要求，提高了經(jīng)費(fèi)撥款的透明度，實(shí)現(xiàn)了高校撥款與政府高等教育政策目標(biāo)的緊密聯(lián)系，又在一定程度上擴(kuò)大了各高校使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，這種以政府財(cái)政為主導(dǎo)的投入成為我國(guó)高等教育快速發(fā)展最重要的基礎(chǔ)和保障。

3．現(xiàn)行撥款模式的主要不足

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，與建立具有中國(guó)特色的高校財(cái)政撥款體系目標(biāo)相比，現(xiàn)行中央高校撥款模式還存在一些亟待完善的地方。

（1）基本支出預(yù)算撥款沒(méi)有充分體現(xiàn)培養(yǎng)成本差異

現(xiàn)行“基本支出預(yù)算”生均綜合定額撥款模式主要以學(xué)生數(shù)作為撥款政策參數(shù)，雖然也考慮不同學(xué)校和專業(yè)之間的差別，但對(duì)同一類別的高校采取整齊劃一的核撥標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有準(zhǔn)確地反映實(shí)際辦學(xué)成本的變化規(guī)律和學(xué)校不同功能活動(dòng)的運(yùn)行成本的差異，與學(xué)校實(shí)際成本狀況并不十分一致。這種按平均成本而不是邊際成本配置資源的方式，外延式發(fā)展導(dǎo)向較強(qiáng)，因而會(huì)導(dǎo)致一些高校盲目擴(kuò)大招生規(guī)模和提高辦學(xué)層次（如擴(kuò)大研究生規(guī)模）等問(wèn)題，不利于高校提高辦學(xué)效益、體現(xiàn)辦學(xué)特色，更不利于高校間的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，基本支出預(yù)算撥款中缺乏對(duì)高校教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益的考核，造成學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量不高，難以實(shí)現(xiàn)高等教育數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一。

（2）項(xiàng)目支出預(yù)算撥款沒(méi)能更好促進(jìn)大學(xué)職能發(fā)揮

從目前國(guó)家項(xiàng)目投入涵蓋的大學(xué)職能來(lái)看，投入到人才培養(yǎng)的占總量比例較高，投入到科學(xué)研究次之，投入到社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的較少，這種投入結(jié)構(gòu)也符合高校人才培養(yǎng)的主體地位。但從實(shí)際支出情況來(lái)看，卻存在人才培養(yǎng)教育投入被大量用于彌補(bǔ)其他支出不足的現(xiàn)象。此外，由于頂層設(shè)計(jì)不夠合理，專項(xiàng)設(shè)立項(xiàng)目多而雜，占撥款的比重過(guò)大，一定程度上存在碎片化問(wèn)題。從投入的導(dǎo)向性來(lái)看，對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目投入多，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投入較少，對(duì)硬件投入較多，從而導(dǎo)致高校熱衷于擴(kuò)規(guī)模、建房子、購(gòu)設(shè)備，對(duì)教師和學(xué)生這一高校核心的人力資源投入較少，高校主要職能和人本核心要素體現(xiàn)不夠。

（3）績(jī)效支出預(yù)算撥款缺乏整體教育投入與高校績(jī)效相結(jié)合的體系建構(gòu)

就目前在中央高校所實(shí)施的績(jī)效撥款來(lái)看，還只是在局部項(xiàng)目中實(shí)施，沒(méi)有真正建立起完整、系統(tǒng)、科學(xué)的教育投入與高校績(jī)效緊密結(jié)合的撥款體系。這種有限的績(jī)效撥款制度，既忽略了國(guó)家財(cái)政撥款機(jī)制的多目標(biāo)要求，沒(méi)有體現(xiàn)多政策多參數(shù)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的多重激勵(lì)作用，也沒(méi)有準(zhǔn)確反映財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)使用的效率。同時(shí)，由于沒(méi)有建立完善的與高?？?jī)效撥款相適應(yīng)的高等教育評(píng)估體系，缺乏必要的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此其績(jī)效撥款當(dāng)然也不可能實(shí)現(xiàn)政府利用撥款對(duì)高校辦學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的多重政策目標(biāo)管理的目的。因此，目前的績(jī)效撥款制度所起的激勵(lì)作用仍十分有限。

二、中央直屬高校財(cái)政撥款模式改革的思路

（一）中央直屬高校財(cái)政撥款制度改革的任務(wù)與原則

1．改革的主要任務(wù)

按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)要求，以推動(dòng)中央高校內(nèi)涵式發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，從撥款模式改革入手，統(tǒng)籌考慮政府、學(xué)校、社會(huì)等各渠道投入，統(tǒng)籌考慮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等各項(xiàng)功能，充分匯聚各類資源和要素，全面改革完善中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。

改革的主要任務(wù)是：全面梳理現(xiàn)行財(cái)政撥款體制機(jī)制，著力破除體制機(jī)制障礙；以強(qiáng)化財(cái)政撥款與學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)為重點(diǎn)，突出特色、質(zhì)量和績(jī)效，推進(jìn)分類管理和支持體系建設(shè)；針對(duì)不同類型的高校設(shè)計(jì)不同的撥款方式，量身打造，體現(xiàn)差異；清理整合專項(xiàng)資金，調(diào)整管理方式，探索引入撥款咨詢委員會(huì)機(jī)制；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的跟蹤問(wèn)效和績(jī)效評(píng)價(jià)，健全賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制；構(gòu)建與高等教育發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的中央部門所屬高等學(xué)校財(cái)政撥款體制機(jī)制和模式，使中央部門所屬高等學(xué)校能更好地履行其職能，促進(jìn)中央部門所屬高等學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展。⑤

2．改革的基本原則

（1）有利于高校撥款制度綜合改革。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，解放思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)高等學(xué)校辦學(xué)特點(diǎn)，遵循高等學(xué)校教學(xué)、科研規(guī)律，體現(xiàn)辦學(xué)的多樣性和差異性，堅(jiān)持公平與效益相結(jié)合，從財(cái)政撥款、學(xué)生收費(fèi)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)生資助等方面統(tǒng)籌考慮，進(jìn)一步深化中央高校財(cái)政撥款制度綜合改革。

（2）有利于服務(wù)國(guó)家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。把握國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的新形勢(shì)、新要求，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，發(fā)揮經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的政策導(dǎo)向作用，推進(jìn)中央高校分類管理和分類支持體系建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，加大穩(wěn)定支持力度，引導(dǎo)投入推動(dòng)學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展和高校特色辦學(xué)。

（3）有利于擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。落實(shí)和擴(kuò)大中央高校辦學(xué)自主權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，減少不必要的行政干預(yù)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源和學(xué)校自主安排項(xiàng)目及使用經(jīng)費(fèi)的范圍和力度，激發(fā)高等學(xué)校辦學(xué)活力。

（4）有利于推動(dòng)學(xué)校職能的全面發(fā)揮。在強(qiáng)化教學(xué)的中心地位、以人才培養(yǎng)為第一要?jiǎng)?wù)的同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專項(xiàng)投入，推進(jìn)學(xué)?？茖W(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承與創(chuàng)新能力的提升。

（5）有利于促進(jìn)學(xué)校管理能力的提升。完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制機(jī)制；強(qiáng)化各項(xiàng)投入的績(jī)效考核與獎(jiǎng)勵(lì)力度，嚴(yán)格預(yù)算管理，建立教育投入公共問(wèn)責(zé)制度，促進(jìn)學(xué)校管理科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平的提升。

（二）構(gòu)建“三位一體”的中央直屬高校財(cái)政撥款體系

中央高校財(cái)政撥款模式改革的總體設(shè)想是：構(gòu)建一個(gè)以高校成本為核心的“基本支出”、以國(guó)家需求為導(dǎo)向的“項(xiàng)目支出”和基于高校功能發(fā)揮的“績(jī)效支出”“三位一體”的預(yù)算撥款體系。

1．以高校成本為核心的“基本支出”預(yù)算撥款

基本支出預(yù)算撥款主要是為保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成學(xué)校日常工作任務(wù)所提供的必需經(jīng)費(fèi)?？茖W(xué)的高校基本支出預(yù)算撥款應(yīng)該是基于高校成本行為及其結(jié)構(gòu)分析的成本預(yù)算撥款模式。成本核算是編制高?；局С鲱A(yù)算的基礎(chǔ)，對(duì)于考核高校定員、定額的執(zhí)行情況和教育事業(yè)資金的使用效果，以及分析教育事業(yè)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的合理性及其對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的影響，具有重要的意義。

科學(xué)的成本核算必須建立在對(duì)成本結(jié)構(gòu)的合理劃分基礎(chǔ)之上，成本結(jié)構(gòu)劃分必須既足夠充分，又足夠簡(jiǎn)單；如果劃分過(guò)于粗略，就不能反映高校的成本行為；如果劃分過(guò)于復(fù)雜，就缺少可操作性，不具實(shí)用價(jià)值。按定員定額管理以及成本理論，基本支出預(yù)算撥款是主要以生均成本為依據(jù)的綜合定額撥款⑥。

生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)。分別按學(xué)生層級(jí)、學(xué)科（專業(yè)）不同檔次，以及不同區(qū)域物價(jià)狀況設(shè)置折算系數(shù)，體現(xiàn)不同學(xué)生層級(jí)、不同專業(yè)和不同區(qū)域辦學(xué)成本的差異，同時(shí)對(duì)部分特殊專業(yè)和小規(guī)模特殊學(xué)校進(jìn)行適當(dāng)?shù)膿芸顑A斜。

學(xué)生層級(jí)系數(shù)。在大學(xué)內(nèi)，有專科生、本科生、碩士生、博士生等不同層級(jí)的學(xué)生，不同層級(jí)學(xué)生的培養(yǎng)成本不同，因而在預(yù)算支出撥款上應(yīng)體現(xiàn)差異。設(shè)置學(xué)生層級(jí)系數(shù)的目的是為了消除不同層級(jí)學(xué)生給大學(xué)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的確定帶來(lái)的影響。

學(xué)科（專業(yè)）系數(shù)。生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)的確定還應(yīng)當(dāng)按照“體現(xiàn)學(xué)科類型和水平差異”的原則核定。在大學(xué)中，對(duì)不同學(xué)科（專業(yè)）的學(xué)生的培養(yǎng)所投入的人力、物力、財(cái)力不同，應(yīng)通過(guò)專業(yè)系數(shù)消除所有專業(yè)學(xué)生因?qū)I(yè)不同而帶來(lái)的影響。高校學(xué)生按學(xué)科性質(zhì)劃分為哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、理學(xué)、工學(xué)、農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)、管理學(xué)、藝術(shù)學(xué)12個(gè)學(xué)科門類，各學(xué)科門類學(xué)生折算為當(dāng)量學(xué)生人數(shù)的權(quán)重?cái)?shù)就是專業(yè)系數(shù)。在按學(xué)科類型差異設(shè)置學(xué)科類型調(diào)節(jié)系數(shù)體現(xiàn)不同專業(yè)培養(yǎng)成本的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將學(xué)科狀態(tài)評(píng)估、教學(xué)評(píng)估、專業(yè)資質(zhì)認(rèn)證結(jié)果等體現(xiàn)辦學(xué)實(shí)力和水平的指標(biāo)納入財(cái)政撥款指標(biāo)體系，增設(shè)學(xué)科水平調(diào)節(jié)系數(shù)，體現(xiàn)學(xué)科水平差異對(duì)培養(yǎng)成本的影響。

區(qū)域物價(jià)系數(shù)。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的物價(jià)差異，不同區(qū)域的生均辦學(xué)成本不同，通過(guò)設(shè)立區(qū)域物價(jià)調(diào)整系數(shù)消除所有不同區(qū)域?qū)W生因區(qū)域物價(jià)不同而帶來(lái)的撥款影響。

另外，財(cái)政部和教育部還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)情況、個(gè)人收入增長(zhǎng)情況和財(cái)力狀況定期調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，新增教育投入優(yōu)先用于補(bǔ)償由于物價(jià)上漲導(dǎo)致的實(shí)際投入的下降。

2．以國(guó)家需求為導(dǎo)向的“項(xiàng)目支出”預(yù)算撥款

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》進(jìn)一步提出，建立以提高教育質(zhì)量為導(dǎo)向的管理工作制度和工作機(jī)制，把教育資源和學(xué)校工作重點(diǎn)集中到提高教育質(zhì)量上來(lái)。財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥款要充分體現(xiàn)國(guó)家需求及政策導(dǎo)向，并引入“項(xiàng)目管理”的理念和方法進(jìn)行科學(xué)管理，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估等手段，提高撥款的效益。

（1）整合現(xiàn)有項(xiàng)目

全面梳理各類高等教育專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，適當(dāng)調(diào)整與合并部分專項(xiàng)，按科學(xué)性和時(shí)效性做好專項(xiàng)項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，防止項(xiàng)目碎片化，逐步建立按學(xué)校類型和目標(biāo)的綜合統(tǒng)一的專項(xiàng)管理模式，集中資金做大事，以提高專項(xiàng)資金的使用效益?？梢钥紤]將專項(xiàng)項(xiàng)目撥款分為兩大類型：一類為“國(guó)家需求導(dǎo)向型”項(xiàng)目撥款，另一類為“辦學(xué)基本需求型”專項(xiàng)。

（2）強(qiáng)化專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的政策導(dǎo)向

可考慮建立以下財(cái)政專項(xiàng)：以提高高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量為導(dǎo)向的與本科生、研究生人才培養(yǎng)質(zhì)量相關(guān)的專項(xiàng)和高水平大學(xué)、學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)；以科技創(chuàng)新為導(dǎo)向的支持科研平臺(tái)建設(shè)專項(xiàng)和鼓勵(lì)科技創(chuàng)新專項(xiàng)，包括重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等，以及鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的自主科研項(xiàng)目；鼓勵(lì)學(xué)校為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的特色學(xué)科和社會(huì)服務(wù)的補(bǔ)償專項(xiàng)；支持文化傳承創(chuàng)新的繁榮哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)和支持文化發(fā)展專項(xiàng)，以及主要用于國(guó)家促進(jìn)教育公平的學(xué)生獎(jiǎng)、貸、助學(xué)金和促進(jìn)高等教育國(guó)際化、信息化專項(xiàng)，推動(dòng)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

（3）增加科研基本保障經(jīng)費(fèi)撥款

根據(jù)中央主管部門評(píng)估認(rèn)定的科研機(jī)構(gòu)數(shù)、基礎(chǔ)性和創(chuàng)新性研究年度經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目等核定學(xué)校專職科研編制數(shù)，專職科研編制數(shù)每四年核定一次，每年按核定的編制數(shù)和撥款標(biāo)準(zhǔn)核撥科研機(jī)構(gòu)基本人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)，撥款標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)中央部門所屬高等學(xué)校教師人均個(gè)人收入狀況和中央財(cái)政財(cái)力確定，并考慮個(gè)人收入和物價(jià)水平變動(dòng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（4）完善高校教職員工社會(huì)保障機(jī)制

通過(guò)以中央財(cái)政投入為主，學(xué)校、個(gè)人共同分擔(dān)的方式，落實(shí)高校在職人員和離退休人員社會(huì)保障所需資金，逐步將高校教職工納入社會(huì)保障體系，在此之前，根據(jù)離休費(fèi)、退休費(fèi)發(fā)放政策，及時(shí)調(diào)整離休費(fèi)、退休費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)。建立健全全員醫(yī)療保險(xiǎn)制度，按照離退休社會(huì)保障費(fèi)解決方式落實(shí)教職工和學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)資金，逐步將教職工和學(xué)生納入社會(huì)醫(yī)療保障體系，在此之前，根據(jù)醫(yī)療費(fèi)支出情況，適度增加高校醫(yī)療費(fèi)撥款。

（5）建立保障高?；巨k學(xué)條件的長(zhǎng)效機(jī)制

從滿足高校事業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，進(jìn)一步完善高?；ㄍ顿Y體制。加大基建投入，形成以財(cái)政投入為主，多渠道籌措基建資金的多元化高校基建投資機(jī)制。優(yōu)化教育資源配置，合理安排項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，使高校的基本建設(shè)規(guī)模與高校的事業(yè)發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，校園面積基本達(dá)標(biāo)，教學(xué)科研用房基本滿足辦學(xué)需要，學(xué)生食宿條件進(jìn)一步改善，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施基本配套。

3．基于高校功能發(fā)揮的“績(jī)效支出”預(yù)算撥款

績(jī)效撥款是一種以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的撥款模式，它強(qiáng)調(diào)績(jī)效指標(biāo)對(duì)撥款數(shù)額的影響。高?？?jī)效支出預(yù)算撥款反映了高校財(cái)政為了實(shí)現(xiàn)教學(xué)、科研以及學(xué)校建設(shè)的需要，所進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的實(shí)際成果之間的對(duì)比關(guān)系。在這種通過(guò)衡量高校的辦學(xué)績(jī)效決定對(duì)其撥款方向和數(shù)額的機(jī)制下，注重的是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了的目標(biāo)，而不是大學(xué)承諾的目標(biāo)。

（1）理論建構(gòu)

從國(guó)際范圍看，20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育財(cái)政體制均把績(jī)效因素納入財(cái)政撥款體系，并加大績(jī)效撥款的比例?？?jī)效撥款通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使高校為爭(zhēng)取更多政府撥款而加快教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)及文化傳承創(chuàng)新等各個(gè)功能的改進(jìn)與提升，進(jìn)而促進(jìn)高等教育整體質(zhì)量的提高。

高?？?jī)效撥款制度能否產(chǎn)生預(yù)期效果，關(guān)鍵是能否根據(jù)評(píng)價(jià)目的和重點(diǎn)，設(shè)計(jì)科學(xué)、適用、可操作和針對(duì)性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，從可行性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的角度，結(jié)合“5E”原則（經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、效果性指標(biāo)、公平性指標(biāo)、環(huán)境性指標(biāo)），設(shè)計(jì)出包含內(nèi)部投入績(jī)效、內(nèi)部運(yùn)行績(jī)效、外部適應(yīng)績(jī)效三個(gè)層面的指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取與評(píng)價(jià)方法的選用直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性與可靠性。具體的設(shè)計(jì)就是將學(xué)校在一定時(shí)期內(nèi)的表現(xiàn)通過(guò)績(jī)效指標(biāo)體系量化，再按照一定的計(jì)算公式來(lái)確定撥款數(shù)額，撥款數(shù)額與高校在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的績(jī)效指標(biāo)程度成正比⑦。

（2）實(shí)施方法

高等教育績(jī)效撥款是政府將大學(xué)（主要是公立大學(xué)）人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新四大職能方面的績(jī)效作為撥款的主要依據(jù)，是對(duì)高校在履行上述職能中所取得的成績(jī)和效果的一種綜合評(píng)定。把績(jī)效撥款模式引入高等教育的資源分配過(guò)程，可以起到兩方面的作用：一方面，國(guó)家依據(jù)高?？?jī)效來(lái)?yè)芸羁梢源龠M(jìn)政府教育資源的合理分配和有效利用，鼓勵(lì)高校降低成本，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益；另一方面，績(jī)效撥款模式作為政府調(diào)控高等教育的一種手段，通過(guò)制定不同的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引導(dǎo)高等教育的發(fā)展，促使高校重視其社會(huì)責(zé)任、重視教學(xué)科研質(zhì)量，不斷提高管理效率，從而提高學(xué)校整體教育質(zhì)量和水平。

建立高?？?jī)效撥款指標(biāo)體系應(yīng)以客觀事實(shí)為依據(jù)，按照人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新活動(dòng)的自身規(guī)律，以“效果”為導(dǎo)向，突出高等教育經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)指引：追求資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性。本研究從高校四大功能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和學(xué)校管理指標(biāo)兩個(gè)維度來(lái)探討績(jī)效撥款評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。

人才培養(yǎng)績(jī)效指標(biāo)。主要包括本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量和教學(xué)獲獎(jiǎng)情況等因素。教學(xué)質(zhì)量評(píng)估因素主要以教育部本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果為依據(jù)；學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量因素主要以就業(yè)率、考研率、用人單位滿意率、各類國(guó)際國(guó)內(nèi)大獎(jiǎng)項(xiàng)，以及英語(yǔ)四、六級(jí)通過(guò)率和計(jì)算機(jī)等級(jí)考試通過(guò)率等為依據(jù)；教學(xué)獲獎(jiǎng)因素主要以國(guó)家級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)、國(guó)家級(jí)優(yōu)秀教材獎(jiǎng)、全國(guó)百優(yōu)博士論文等為依據(jù)。

科學(xué)研究績(jī)效指標(biāo)。主要包括學(xué)科質(zhì)量評(píng)估、科學(xué)研究成果、學(xué)科國(guó)際影響力等因素。學(xué)科質(zhì)量評(píng)估主要以教育部組織的全國(guó)重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程中心評(píng)估結(jié)果為依據(jù)；科研成果包括自然科學(xué)三大獎(jiǎng)、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)獎(jiǎng)、高水平科研項(xiàng)目、論文和專著、發(fā)明專利、國(guó)家重大科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)等；學(xué)科國(guó)際地位包括特色學(xué)科在國(guó)際上的排名、學(xué)者在國(guó)際上的影響力等。

社會(huì)服務(wù)績(jī)效指標(biāo)。主要包括通過(guò)科技服務(wù)、人才培養(yǎng)及其他服務(wù)等方面對(duì)社會(huì)做出的貢獻(xiàn)。具體包括科技成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率、大學(xué)科技園為社會(huì)貢獻(xiàn)率、高校人均年社會(huì)服務(wù)收入、高層次非學(xué)歷培訓(xùn)、項(xiàng)目完成產(chǎn)生的重大社會(huì)效益等為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)。

文化傳承創(chuàng)新績(jī)效指標(biāo)。主要包括文化創(chuàng)新和國(guó)際文化交流與合作因素，具體項(xiàng)目主要有文化傳承創(chuàng)新獲獎(jiǎng)、孔子學(xué)院建設(shè)、重要海外中國(guó)學(xué)術(shù)研究中心、重大國(guó)際文化學(xué)術(shù)會(huì)議、重大國(guó)際文化合作項(xiàng)目，以及校園文化創(chuàng)新、為地方文化建設(shè)服務(wù)貢獻(xiàn)率等。

學(xué)校管理績(jī)效指標(biāo)。主要包括財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效、學(xué)生資助績(jī)效和財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新等因素，具體包括預(yù)算執(zhí)行率、收入增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率、校產(chǎn)投資收益率，獲獎(jiǎng)助學(xué)金學(xué)生占全部學(xué)生比例、學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金占學(xué)費(fèi)的比例，管理體制改革創(chuàng)新及成效，財(cái)務(wù)信息化水平，以及中央高校捐贈(zèng)收入等。

（三）中央直屬高校財(cái)政撥款模式改革實(shí)施的基本條件

1．完善財(cái)政投入法制建設(shè)，為提高高校財(cái)政投入提供法律保障

針對(duì)目前我國(guó)教育法制體系不健全的實(shí)際情況，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，加快高校財(cái)政投入的制度化、法制化方面的建設(shè)。加快高等教育財(cái)政投入的立法進(jìn)程，在具體立法及執(zhí)法方面，應(yīng)明確全國(guó)人大委員會(huì)對(duì)財(cái)政資金分配的決策權(quán)；明確各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)的責(zé)任、比例以及相關(guān)的約束條款；明確財(cái)政撥款的監(jiān)督和審查機(jī)構(gòu)；明確財(cái)政撥款的績(jī)效本位體系等，從而為高校財(cái)政投入管理工作提供法律保障。

2．成立高等學(xué)校撥款委員會(huì)，確保財(cái)政撥款公正公平

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款機(jī)制是通過(guò)財(cái)政部門向教育部門撥款，教育部門再向各高校撥款。這種撥款機(jī)制下的撥款機(jī)構(gòu)純粹官方人治化特點(diǎn)，與高等教育撥款的公平公正原則相去甚遠(yuǎn)。要實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)性、透明性、公正性和公平性，既需要出臺(tái)和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，將包括撥款目的、申請(qǐng)辦法、分配方法、資金管理、后續(xù)評(píng)估等在內(nèi)的相關(guān)內(nèi)容都以法律的形式確定下來(lái)，使各種類型和層次的高校都能在有章可循、有法可依的環(huán)境中得到公平的對(duì)待，更需要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)作機(jī)制上引入撥款（評(píng)估）中介機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“政府—中介—學(xué)校”三方協(xié)調(diào)運(yùn)作模式。成立高等學(xué)校撥款委員會(huì)，其成員組成包括政府官員、教育專家、學(xué)者等。⑧

高等學(xué)校撥款委員會(huì)不是政府的一個(gè)部門，而是承接政府對(duì)高等學(xué)校撥款的事業(yè)性中介機(jī)構(gòu)，作為在政府與高等學(xué)校之間的一個(gè)緩沖機(jī)構(gòu)，避免政府直接干預(yù)高校的行為，變過(guò)去的直接行政干預(yù)為間接的政策指導(dǎo)。在業(yè)務(wù)上，高等學(xué)校撥款委員會(huì)接受政府的指導(dǎo)；在運(yùn)作上，高等學(xué)校撥款委員會(huì)具有相對(duì)的獨(dú)立性。一方面，它是政府的助手，幫助政府把相應(yīng)的責(zé)任施加給高校；另一方面，它又是高校的代言人，幫助學(xué)校向政府提出要求。其主要職能是為政府制定高校整體財(cái)政計(jì)劃，明確各高校使用經(jīng)費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，與評(píng)估機(jī)構(gòu)密切配合，將撥款與評(píng)估結(jié)果掛鉤，確保經(jīng)費(fèi)使用的效益和效率等；同時(shí)，它本身應(yīng)接受政府部門和社會(huì)的監(jiān)督。成立專門的高等學(xué)校撥款機(jī)構(gòu)，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于保證財(cái)政撥款的公平，有利于促進(jìn)高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，有利于促使政府提高對(duì)高校撥款的透明性，也促使高校充分履行其社會(huì)職責(zé)。

3．加強(qiáng)財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)價(jià)，確保資源配置合理高效

教育資金投入在促進(jìn)物質(zhì)性條件的改善方面可能會(huì)收到立竿見(jiàn)影的效果，但教育資金投入對(duì)教育品質(zhì)的提升卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，很難得到立竿見(jiàn)影的改善，而教育投入與學(xué)校的實(shí)際支出是否匹配，是否實(shí)現(xiàn)了投入的意愿，支出是否滿足了投入的要求，支出所產(chǎn)生的效果是否符合教育發(fā)展的規(guī)律，是否符合高校發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的偏差能否得到及時(shí)的糾正，這些主要靠構(gòu)建一個(gè)完整科學(xué)的高校質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和與之相適應(yīng)的高等教育財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將高校質(zhì)量評(píng)估的結(jié)果與提高性財(cái)政撥款直接掛鉤。

高等教育財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)估是指高等教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、批準(zhǔn)、投入、產(chǎn)出后，對(duì)已經(jīng)完成計(jì)劃投入的教育經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行效率、效益、作用和影響所進(jìn)行的系統(tǒng)的完整的綜合評(píng)價(jià)分析，在系統(tǒng)收集有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對(duì)高校達(dá)到既定教育目標(biāo)的程度和績(jī)效所做的價(jià)值評(píng)判和分析，對(duì)財(cái)政撥款和經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中出現(xiàn)的不合理、不合法問(wèn)題做出有效的糾偏引導(dǎo)，對(duì)資金使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量，以決定后續(xù)撥款的多少、方向、形式和方法等。建立健全高校資金績(jī)效評(píng)估機(jī)制和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目的，就是要鼓勵(lì)高校進(jìn)行資源的合理競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)既能優(yōu)化資源分配，又能提高高等教育整體水平的目的。政府要承擔(dān)起制定適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效撥款指標(biāo)的工作，逐步建立起完善的大學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將績(jī)效因子納入專項(xiàng)撥款，運(yùn)用績(jī)效對(duì)高校撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量，根據(jù)評(píng)定的結(jié)果確定國(guó)家財(cái)政撥款和政府補(bǔ)助金額度，促進(jìn)高校間進(jìn)行資源的合理、良性競(jìng)爭(zhēng)，使教育資源得到更為充分、有效的利用。對(duì)高等學(xué)校的評(píng)估以高校的自我評(píng)估和由高校評(píng)估機(jī)構(gòu)組織的專家組的評(píng)估相結(jié)合的形式進(jìn)行。⑨通過(guò)成立專業(yè)的、權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效評(píng)估的觀念來(lái)指導(dǎo)高校的發(fā)展，這實(shí)際上是一種比直接行政干預(yù)更為有效的激勵(lì)和管理機(jī)制。

4．建立評(píng)估反饋機(jī)制，確保經(jīng)費(fèi)運(yùn)行軌道正確

建立科學(xué)的評(píng)估反饋機(jī)制的目的就是在績(jī)效撥款模式應(yīng)用于高校之后，通過(guò)積極收集、接受高校和相關(guān)各界的意見(jiàn)，考察高校教育經(jīng)費(fèi)的到位率和及時(shí)性，解決高校教育經(jīng)費(fèi)支出中存在的浪費(fèi)、資金不到位、不合理、效用低下等問(wèn)題，從而引導(dǎo)高校按照相關(guān)規(guī)定最大化教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，避免超計(jì)劃、超進(jìn)度的經(jīng)費(fèi)支出；監(jiān)督高等教育經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程的合理性，進(jìn)而加強(qiáng)審查，防止虛報(bào)冒領(lǐng)等違法行為的出現(xiàn)；發(fā)現(xiàn)高校教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行中存在的制度體制問(wèn)題，采取有效的補(bǔ)救措施抑或是防患于未然，強(qiáng)化對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范化管理，使經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行始終在正確的軌道上。

在實(shí)施科學(xué)評(píng)估反饋機(jī)制過(guò)程中，要突出高校自身發(fā)展目標(biāo)與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)高校自身基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展與師生工作、學(xué)習(xí)、生活環(huán)境改善相統(tǒng)一的目標(biāo)，以高校產(chǎn)、學(xué)、研發(fā)展對(duì)社會(huì)發(fā)展需求的直接貢獻(xiàn)與間接貢獻(xiàn)、經(jīng)費(fèi)的到位率、及時(shí)性、支出的合理、合法性、預(yù)算相符性、師生生活學(xué)習(xí)環(huán)境條件、基礎(chǔ)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)用性等為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，不斷對(duì)績(jī)效指標(biāo)系統(tǒng)及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)，以確保實(shí)現(xiàn)建立績(jī)效撥款模式的初衷。

5．加強(qiáng)高校投入監(jiān)管，提高財(cái)政資金的使用效益

高等教育投入是公共財(cái)政支出的重要內(nèi)容，當(dāng)前我國(guó)高等教育一方面表現(xiàn)為投入嚴(yán)重不足，另一方面又表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)使用不盡合理、存在不同程度的損失、浪費(fèi)，這就造成原本總量就不足的公共財(cái)政支出效益低下，加劇了高等教育經(jīng)費(fèi)的供求矛盾。加強(qiáng)高等教育財(cái)政投入監(jiān)管，對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的配置與使用情況進(jìn)行全面的監(jiān)督，檢查其效益水平，評(píng)價(jià)和分析影響效益發(fā)揮的因素，以實(shí)現(xiàn)最小的投入獲得最佳辦學(xué)效益的目標(biāo)。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，“加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度”、“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，強(qiáng)化重大建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的審計(jì)”、“建立并不斷完善教育經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)信息庫(kù)，提升經(jīng)費(fèi)管理信息化水平”等。因此，在監(jiān)管內(nèi)容上，高校投入監(jiān)管體系應(yīng)包括教育經(jīng)費(fèi)投入、使用和信息公開(kāi)情況三部分；監(jiān)管主體應(yīng)包括外部監(jiān)管（如教育主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門，稅務(wù)部門和社會(huì)公眾）和內(nèi)部監(jiān)管（如高校內(nèi)部審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門以及專設(shè)的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。只有建立起對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入與使用全過(guò)程、全方位的監(jiān)管，才能從根本上提高高校資金的使用效益。

注釋

①教育部高等教育司：《提高質(zhì)量，內(nèi)涵發(fā)展——全面提高高等教育質(zhì)量工作會(huì)議文件匯編2012》，北京：高等教育出版社，2012年。

②黃永林：《新中國(guó)教育財(cái)會(huì)六十年》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，2010年。

③④戴羅仙、吳海泉：《公共經(jīng)濟(jì)與教育財(cái)政研究》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2005年。

⑤郭新立：《中國(guó)高水平大學(xué)建設(shè)之路——從211工程到2011計(jì)劃》，北京：高等教育出版社，2012年。

⑥官風(fēng)華、魏新：《高等教育撥款模式研究》，《教育研究》1995年第2期。

⑦葉偉萍、劉建武：《改革我國(guó)高等教育撥款模式需要注意的問(wèn)題》，《中國(guó)科教創(chuàng)新導(dǎo)刊》2008年第16期。

⑧⑨顏廷蘭：《基于績(jī)效管理理論的高等教育撥款模式改革研究》，《中國(guó)成人教育》2011年第24期。