基于公共行政學(xué)視角的中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革

摘要：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建標(biāo)志著中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革向前邁進(jìn)了一大步。食品安全監(jiān)管體制內(nèi)機(jī)構(gòu)間的職能交叉、權(quán)責(zé)不清，是中國(guó)歷年來(lái)食品安全監(jiān)管所面臨的困境。通過(guò)與改革前的監(jiān)管體制進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的改革是解決現(xiàn)有困境的有效途徑；同時(shí)從公共行政學(xué)的視角切入，以期探尋食品安全監(jiān)管體制改革的理論基礎(chǔ)；最后，闡述了今后改革需要繼續(xù)予以關(guān)注的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管體制；體制改革；公共行政學(xué)；困境

中圖分類號(hào)： TS201.6；TS207.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2014）10-0484-03

收稿日期：2013-12-12

作者簡(jiǎn)介：周楨（1986—），男，江蘇江陰人，博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與食品安全。E-mail：caoking86@163.com。近年來(lái)，中國(guó)食品安全事件頻繁出現(xiàn)。2011年的地溝油事件、2012年的毒膠囊事件、2013年的假羊肉事件等嚴(yán)重打擊了民眾對(duì)中國(guó)食品安全的信心。據(jù)調(diào)研，2011—2012年民眾對(duì)食品安全狀況表示不滿意的占55%，對(duì)政府在食品安全領(lǐng)域監(jiān)管力度表示不滿意的占49%，僅有2.54%的消費(fèi)者表示非常滿意（數(shù)據(jù)來(lái)自筆者2011—2012年在江蘇、山東、廣東、遼寧等省份的實(shí)地調(diào)研結(jié)果）。這些情況促使政府部門采取各種積極措施來(lái)解決食品安全問(wèn)題，其中一項(xiàng)備受關(guān)注的就是食品安全監(jiān)管體制的改革。中國(guó)食品安全監(jiān)管體系目前難以回避監(jiān)管部門各自為政、“九龍治水”的困境[1]，根據(jù)2013年3月10日披露的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國(guó)將組建統(tǒng)一的食品監(jiān)管部門，完善食品監(jiān)管體制機(jī)制，核心內(nèi)容是組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。

眾多學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管體制的改革方向也進(jìn)行了深入的研究。王耀忠認(rèn)為分離產(chǎn)業(yè)管制職能與食品安全監(jiān)管職能，同時(shí)合理歸并現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、促進(jìn)監(jiān)管的專業(yè)化，是中國(guó)食品安全監(jiān)管的必然趨勢(shì)[2]。李懷指出，需要加強(qiáng)政府各有關(guān)部門（如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)檢總局、工商總局等）的協(xié)調(diào)和管理，建立食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一組織，加強(qiáng)執(zhí)法的權(quán)威性[3]。韓忠偉等認(rèn)為，食品安全監(jiān)管職能弱化是造成潛在食品安全隱患的主要弊端，建議食品安全委員會(huì)實(shí)行垂直監(jiān)管[4]。汪普慶等認(rèn)為，一體化監(jiān)管模式是我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的發(fā)展方向[5]。食品安全監(jiān)管體制的改革屬于行政改革中的結(jié)構(gòu)重組，涉及行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政組織結(jié)構(gòu)和人事管理制度的改革，既包括行政體系內(nèi)部各層級(jí)之間行政權(quán)力的重新分配和權(quán)限的再劃分，又包括政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)其他組織等行政外部系統(tǒng)之間權(quán)力的再調(diào)整。那么，食品安全監(jiān)管體制到底進(jìn)行了哪些改革？我們應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)這些改革措施？以后的改革需要在哪些方面繼續(xù)加以關(guān)注？因此，本研究以公共行政學(xué)理論為視角，系統(tǒng)分析了中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的理論基礎(chǔ)，分析了食品安全監(jiān)管體制改革取得的成就，闡述了今后改革需要繼續(xù)予以關(guān)注的問(wèn)題。

1中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的原因

食品安全問(wèn)題的根本原因在于食品的信用品屬性所引起的信息不對(duì)稱和逆向選擇。食品安全問(wèn)題帶來(lái)的市場(chǎng)失靈，必然導(dǎo)致政府超經(jīng)濟(jì)力量的介入，監(jiān)管是政府介入的主要方式。我國(guó)原先的食品質(zhì)量安全監(jiān)管實(shí)行的是多部門聯(lián)合監(jiān)管的體制，監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理總局、國(guó)家環(huán)保局、商務(wù)部、交通部等。

在縱向配置上，有垂直管理、半垂直管理和分級(jí)管理[6]。垂直管理部分有國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局直屬的進(jìn)出口檢疫機(jī)構(gòu)和海關(guān)。半垂直管理部分包括工商部門、質(zhì)監(jiān)部門、藥監(jiān)部門，半垂直管制的含義是指中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其省級(jí)機(jī)構(gòu)保持業(yè)務(wù)指導(dǎo)及管理關(guān)系，省以下實(shí)行垂直管理，人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)歸省級(jí)機(jī)構(gòu)直接管理，其省以下機(jī)構(gòu)不再對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)（工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門實(shí)行的省級(jí)以下垂直管理也是不完整的。在省級(jí)行政區(qū)外，還有15個(gè)副省級(jí)城市如西安、大連、沈陽(yáng)等，這些副省級(jí)城市仍然實(shí)行屬地管理）。分級(jí)管理的部門包括農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、公安、商務(wù)、環(huán)保等部門，人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)屬當(dāng)?shù)卣芾?，中央部門對(duì)地方各級(jí)對(duì)口部門實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理關(guān)系。

在橫向配置上，我國(guó)食品安全的監(jiān)督管理各個(gè)機(jī)構(gòu)基本上實(shí)行的是橫向分工，主要機(jī)構(gòu)有5個(gè)，包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)食品安全進(jìn)行分段管理，人為地分割了食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)種植和養(yǎng)殖階段的安全問(wèn)題；國(guó)家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品的檢驗(yàn)工作；工商總局負(fù)責(zé)流通階段；衛(wèi)生部的職責(zé)是負(fù)責(zé)生產(chǎn)階段的食品安全。食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)是食品安全管理工作的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在級(jí)別上與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局（副部級(jí)）是平等的關(guān)系，不屬于國(guó)務(wù)院的組成部分，不具有對(duì)其他部門的實(shí)質(zhì)責(zé)任追究權(quán)力，可以支配的資源有限，藥監(jiān)局協(xié)調(diào)對(duì)象的行政級(jí)別屬于正部級(jí)，且多數(shù)還屬于國(guó)務(wù)院組成部門。受中國(guó)傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)代管理科層統(tǒng)轄的制約，在等級(jí)森嚴(yán)的行政管理體制下，食品藥品監(jiān)督管理局的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)工作顯得力不從心，也很難建立起追溯體系。各?。▍^(qū)、市）之間的橫向協(xié)調(diào)同樣存在著諸多困難和問(wèn)題。現(xiàn)代食品供應(yīng)鏈常?？缭绞^(qū)界限，造假地與受害地可能波及數(shù)省，省際協(xié)作存在各地區(qū)部門機(jī)構(gòu)之間的利益分配的問(wèn)題，可見(jiàn)省際協(xié)作機(jī)制的建立對(duì)推動(dòng)聯(lián)合監(jiān)管無(wú)疑是十分重要的。在食品安全監(jiān)管體制條塊分割的條件下，橫向協(xié)調(diào)方面的缺陷削弱了監(jiān)管效能的發(fā)揮。

改革前的食品安全監(jiān)管體制重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管“盲點(diǎn)”的現(xiàn)象同時(shí)存在，不利于責(zé)任落實(shí)。一旦出現(xiàn)食品安全事故，不同監(jiān)管部門因監(jiān)管權(quán)模糊而互相推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如2004年發(fā)生的阜陽(yáng)奶粉事件，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，所有空殼奶粉生產(chǎn)企業(yè)相關(guān)法律手續(xù)都完備齊全；在質(zhì)檢環(huán)節(jié)，抽檢對(duì)空殼奶粉的瘋狂生產(chǎn)并沒(méi)有起到有效的遏制作用；縣級(jí)政府并沒(méi)有設(shè)立負(fù)責(zé)食品安全的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的分支管理機(jī)構(gòu)；在基層地區(qū)，畜牧局負(fù)責(zé)奶業(yè)的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗(yàn)，工商部門負(fù)責(zé)進(jìn)入市場(chǎng)后的事宜，脫節(jié)現(xiàn)象明顯。可見(jiàn)統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管部門的建立有助于改善當(dāng)前食品安全監(jiān)管困難的局面，提高監(jiān)管效率。endprint

2中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的審視

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建，標(biāo)志著中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革向前邁進(jìn)了一大步。這次改革厘清了食品安全監(jiān)管重復(fù)的職能部門間的關(guān)系，并將食品藥品監(jiān)督事項(xiàng)集中到國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的管轄下。

2.1加強(qiáng)食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性

根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕14號(hào)），設(shè)立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（正部級(jí)），為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

在原有的食品安全監(jiān)管體制下，由于各監(jiān)管部門之間各自為政、條塊分割等原因，食品藥品監(jiān)管管理局沒(méi)有起到其應(yīng)有的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)工作，主要原因是受其行政級(jí)別的限制，無(wú)法有效地支配其他部門的資源，直接導(dǎo)致食品藥品監(jiān)管管理局本身制度設(shè)計(jì)的職能被嚴(yán)重虛化，既不能形成在食品安全監(jiān)管方面部門之間共識(shí)的協(xié)商機(jī)制，也無(wú)法監(jiān)督平級(jí)或者更高級(jí)別的其他部門。針對(duì)上述問(wèn)題，這次改革最主要的內(nèi)容是組建食品藥品監(jiān)管管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)劃入食品藥品監(jiān)督管理總局。由其對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品和藥品的安全性實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，同時(shí)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理綜合協(xié)調(diào)，推動(dòng)健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，督促檢查省級(jí)人民政府履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)并負(fù)責(zé)考核評(píng)價(jià)。這次改革賦予監(jiān)管總局超越各部門的食品安全監(jiān)管的權(quán)力，能夠最大限度地集中食品安全監(jiān)管職能，強(qiáng)化中央對(duì)食品安全的監(jiān)管，消除各部門之間的沖突，可以有效地整合食品安全監(jiān)管資源，提高管制的效率。

2.2整合食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

此次食品安全監(jiān)管體制改革在組建食品藥品監(jiān)督管理總局的同時(shí)，對(duì)各食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合。在原有的食品安全監(jiān)管體制下，單設(shè)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)擬訂國(guó)家食品安全規(guī)劃，監(jiān)督檢查國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府履行食品安全監(jiān)管職責(zé)；食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)消費(fèi)環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生許可和食品安全監(jiān)督管理、制定消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全管理規(guī)范并監(jiān)督實(shí)施。這2個(gè)部門都屬于食品安全監(jiān)管的中央機(jī)構(gòu)，兩者制度設(shè)計(jì)均與食品安全監(jiān)管相關(guān)，具體負(fù)責(zé)的職能有交叉重復(fù)。改革后的食品安全監(jiān)管體制將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)交由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，不再保留食品藥品監(jiān)管局和食品安全辦，精簡(jiǎn)了中央食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，節(jié)約了監(jiān)管資源和治理成本。

2.3理清食品安全監(jiān)管職責(zé)

在改革前，生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)分別由質(zhì)檢總局和工商總局來(lái)負(fù)責(zé)，容易引致“執(zhí)法真空”環(huán)節(jié)的出現(xiàn)，現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制將食品產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全均交由食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。

在原有的食品安全監(jiān)管體制中，農(nóng)業(yè)部只負(fù)責(zé)種植和養(yǎng)殖階段的安全問(wèn)題。改革后，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理職責(zé)劃分至農(nóng)業(yè)部，并將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)獸藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購(gòu)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。2個(gè)部門建立食品安全追溯機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力。

國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在改革前負(fù)責(zé)食品加工環(huán)節(jié)的檢驗(yàn)工作，現(xiàn)在將職能簡(jiǎn)化為食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理。此外，仍然由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品的監(jiān)督檢驗(yàn)工作。

對(duì)食品安全領(lǐng)域的監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)同樣也進(jìn)行了整合，原來(lái)食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和制定檢驗(yàn)規(guī)范的職責(zé)由衛(wèi)生部確定，現(xiàn)在統(tǒng)一劃入國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局所屬的2套食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)資源共享，建立法人治理結(jié)構(gòu)，形成統(tǒng)一的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)支撐體系。

2.4統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)

在原有的食品安全監(jiān)管體制下，能夠制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的部門非常多，且標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限劃分不清。因此，同食品安全監(jiān)管體制的弊端相同，食品安全的標(biāo)準(zhǔn)也存在著“九龍治水”的現(xiàn)象，不同層次的標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、矛盾或重復(fù)；標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量過(guò)多過(guò)濫，且覆蓋面不夠廣。改革后的食品安全監(jiān)管體制將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的職責(zé)統(tǒng)一交給新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要制定、修訂相關(guān)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

3基于公共行政學(xué)的中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革評(píng)價(jià)

公共行政學(xué)是專門研究政府行為的一門學(xué)科。從公共行政學(xué)的視角來(lái)看，中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的改革充分體現(xiàn)了效率觀（提高組織效率）。效率反映的是投入與產(chǎn)出、成本與收益的關(guān)系，就是利用最少的資源消耗獲得最多的產(chǎn)出。行政效率是指行政組織及其工作人員從事行政管理工作所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系。齊明山認(rèn)為，影響一個(gè)行政組織效率的組織因素包括以下幾個(gè)方面：一是行政機(jī)構(gòu)的功能是否滿足實(shí)際需要；二是承擔(dān)這些職能的機(jī)構(gòu)是不是精簡(jiǎn)；三是機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)劃分是否合理[7]。

首先，從食品安全監(jiān)管部門的作用來(lái)看，行政效率取決于該組織能否履行政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的各種職責(zé)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、結(jié)構(gòu)、編制和活動(dòng)原則是否適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。合理地界定政府職能，使行政組織的職能真正適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，這是行政組織合理設(shè)置的前提。如果政府職能定位不準(zhǔn)，不能正確處理政企、政社、政事關(guān)系，政府管理了許多不該管的事，這既增加了行政成本，也無(wú)法從根本上按照實(shí)際需要設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管最主要的原因是食品市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱及逆向選擇的問(wèn)題，監(jiān)管的目的是解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，規(guī)范市場(chǎng)秩序，提高安全食品的供應(yīng)量，降低市場(chǎng)交易成本，保障食品安全，以及維護(hù)消費(fèi)者和行業(yè)利益等方面。政府的宏觀管理是食物安全控制的關(guān)鍵[8]。統(tǒng)一化的食品安全監(jiān)管部門更能滿足政府對(duì)保障消費(fèi)者食品安全作用的設(shè)定，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。endprint

其次，承擔(dān)保障食品安全職能的行政機(jī)構(gòu)是否精簡(jiǎn)也反映了組織的行政效率，同時(shí)也是對(duì)交易費(fèi)用理論的一種體現(xiàn)。統(tǒng)一化的監(jiān)管部門能夠更加有效地節(jié)省交易成本，機(jī)構(gòu)臃腫必然導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，科學(xué)、合理地設(shè)置行政機(jī)構(gòu)是提高行政效率的最基本途徑。合理設(shè)置行政組織機(jī)構(gòu)既是政府職能發(fā)揮的基礎(chǔ)，也是行政效率提高的基本保證。因此，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上，調(diào)整行政機(jī)構(gòu)，建立精簡(jiǎn)、設(shè)置合理的行政組織體系。斯蒂格里茨認(rèn)為，統(tǒng)一的組織在節(jié)約交易成本，減少組織成本、不對(duì)稱信息交易成本等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)[9]。其一，臃腫的機(jī)構(gòu)需要更多的人力與物力成本，增加監(jiān)管和治理成本，與之相對(duì)應(yīng)，統(tǒng)一的監(jiān)管部門在節(jié)約成本方面有著重要的作用；其二，統(tǒng)一化的監(jiān)管部門能夠提供更加權(quán)威的公共信息，減少消費(fèi)者的信息搜尋成本，促進(jìn)信息對(duì)稱，減少信息交易成本。

最后，從資源配置角度來(lái)看，機(jī)構(gòu)間的職能交叉、權(quán)責(zé)不清，會(huì)造成實(shí)際工作中不同機(jī)構(gòu)間相互推諉、扯皮，影響行政效率。機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政效率的提高具有基礎(chǔ)作用。中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的改革將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局與農(nóng)業(yè)部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局、商務(wù)部、公安部之間的職能、權(quán)責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，理順了行政組織各層次、各部門間的關(guān)系，建立了運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事高效的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)行政效率的提高有著重要的作用。

綜上所述，中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的改革通過(guò)建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)各行政組織間的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，可以有效地降低交易成本，促進(jìn)信息對(duì)稱，提高行政效率，從而滿足消費(fèi)者對(duì)食品安全的需求。

4未來(lái)食品安全監(jiān)管體制改革的建議

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建是中國(guó)食品安全監(jiān)管體系改革向前邁進(jìn)的一大步，目的在于解決監(jiān)管體制固有的“九龍治水”等頑疾，減少監(jiān)管和治理成本，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。在未來(lái)食品安全監(jiān)管體制的改革方面，仍有許多值得注意的地方。

4.1促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)

食品安全問(wèn)題牽涉多個(gè)職能部門，哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺位，整個(gè)監(jiān)管鏈條就可能斷裂。因此，加強(qiáng)監(jiān)管還需相關(guān)各部門認(rèn)真履職，彼此密切配合、形成合力。行政部門在具體活動(dòng)中各個(gè)環(huán)節(jié)是否完善、是否各盡其職、能否很好地協(xié)調(diào)一致，關(guān)系到能否順利實(shí)現(xiàn)行政管理的總體目標(biāo)和最大限度地減少內(nèi)耗，提高效率。

4.2加強(qiáng)法律法規(guī)的細(xì)化

現(xiàn)階段中國(guó)的法律法規(guī)多是宏觀化、指導(dǎo)性的，不具備很強(qiáng)的可實(shí)施性，未來(lái)需要加強(qiáng)微觀層面的法律法規(guī)的制定，讓食品安全監(jiān)管的具體措施切實(shí)做到有法可依。此外，一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或公共規(guī)則也要上升到法律的層面，增強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性，不斷地完善食品安全領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3提高執(zhí)法力度

要使食品安全監(jiān)管體系的改革能夠切實(shí)發(fā)揮作用，嚴(yán)格執(zhí)行是必不可少的。多年來(lái)的實(shí)踐表明，執(zhí)法不嚴(yán)、懲處乏力，食品安全違法成本過(guò)低，是食品安全惡性事件屢屢發(fā)生的重要原因。因此，要盡快加強(qiáng)技術(shù)裝備和隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的總量，提高執(zhí)法者的專業(yè)水平，嚴(yán)格執(zhí)法，從而達(dá)到有效遏制食品安全事故的目的。

4.4提高消費(fèi)者維權(quán)能力

現(xiàn)在消費(fèi)者的維權(quán)成本高，選擇維權(quán)手段的消費(fèi)者占極少數(shù)，相當(dāng)一大部分消費(fèi)者在自己利益受到侵害的時(shí)候，沒(méi)有通過(guò)法定途徑維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)及行動(dòng)。通過(guò)提高食品安全監(jiān)測(cè)技術(shù)和增設(shè)消費(fèi)者投訴渠道，降低消費(fèi)者維權(quán)的成本，提高消費(fèi)者維權(quán)能力，是促進(jìn)食品安全的重要途徑。

4.5促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展

食品安全的監(jiān)管單靠政府力量無(wú)法做到面面俱到，而行業(yè)協(xié)會(huì)的力量正好可以彌補(bǔ)這一不足之處，通過(guò)其自身對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)的限制力量，可以更好地規(guī)范企業(yè)的安全生產(chǎn)行為，保障食品安全。

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