謝斌

摘 要： 行政改革理論是行政改革的先導，科學的行政改革理論是行政改革成功的必備前提。從行政改革的性質(zhì)、行政改革的原則、行政改革的基本內(nèi)容及行政改革的動力四個方面對行政改革進行哲學分析和探討，可以使我們正確認識行政改革，并科學把握行政改革的性質(zhì)、原則、動力和方式等基本理論問題，用以指導我國當前的行政改革實踐。

關(guān)鍵詞： 行政改革； 內(nèi)在本質(zhì)； 行為準則； 基本內(nèi)容； 改革推動力

中圖分類號： D035.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0036-04

行政改革理論是行政改革的先導，科學的行政改革理論是行政改革成功的必備前提。因此，進行行政改革，必須首先正確認識行政改革，科學把握行政改革的性質(zhì)、原則、動力和方式等理論問題。

一、行政改革的基本性質(zhì)

對行政改革，學者們已有許多界說：蒙哥瑪利（J.D.Montgomery）認為，行政改革是調(diào)整行政機構(gòu)及其與社會其他要素之間關(guān)系的政治過程。[1]凱頓（G.E.Caiden）認為，行政改革是“人為地誘導行政的轉(zhuǎn)變”。[1]這兩個定義過于簡單，沒有揭示行政改革的基本性質(zhì)。張康之、李傳軍認為：“所謂行政改革，是指為了適應行政環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對公共行政的組織、人員、技術(shù)、制度和觀念等進行的有意識地創(chuàng)新、發(fā)展和調(diào)整的過程。” [2] 這個定義貼近實際，富有啟迪意義。基于這種啟示，可以斷定，從基本性質(zhì)上說，行政改革就是國家行政機關(guān)基于行政系統(tǒng)內(nèi)、外部發(fā)展的客觀要求而對自身所進行的調(diào)整、革新。具體說來，就是國家行政機關(guān)依據(jù)行政權(quán)責的內(nèi)在聯(lián)系，對行政系統(tǒng)的組織、職能、人員、制度、運行機制和觀念、文化進行調(diào)整、更新，使之優(yōu)化提高，能夠高效公平地處理國家和社會公共事務，以適應社會環(huán)境和行政系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展要求的過程。在行政改革的基本性質(zhì)中，蘊含著如下四個本質(zhì)屬性。

（一）政治性：行政改革是個政治過程

行政改革所以具有政治性，是一個政治過程，主要在于：其一，作為行政改革主體的政府處于政治上層建筑領(lǐng)域，是國家這個政治核心的重要組成部分；其二，進行行政改革的決策，是國家在執(zhí)政黨的領(lǐng)導下，依據(jù)公意、民益，利用政權(quán)工具作出的，本質(zhì)上是政治性決策；其三，行政改革是在政治體制改革的框架中進行的，本身是政治改革的一部分；其四，行政改革中追求的價值目標和公共性同政治改革追求的價值目標與公共性是同質(zhì)的公共性；其五，行政改革的成敗，往往是由政治改革的成敗決定的，沒有成功的政治體制改革，就不會有成功的行政改革。行政改革的過程原本就是一個政治過程，所以，必須把行政改革當作復雜的政治過程來對待，政府只有整合并有效利用政治資源，努力化解政治保守勢力，才能有成功的行政改革。

（二）依從性：行政改革決定于、服務于社會的持續(xù)發(fā)展

政府的行政改革，之所以決定于、依從于、服務于社會的發(fā)展要求，是因為：其一，所有國家政府機構(gòu)的產(chǎn)生，都是社會基于其客觀要求，以不同的方式或程式選擇的，沒有一定社會的選擇，就沒有一定的政府。其二，社會充當政府的基礎(chǔ)，向政府輸入支持性資源，是以政府為社會的存在與發(fā)展，輸出所需的公共產(chǎn)品與服務為前提的，政府不能滿足社會的這種要求，削弱或失去了社會支持的前提，就會受到社會的瓜葛，甚至被社會所淘汰。其三，環(huán)境的變化、社會的發(fā)展是絕對的、不停息的，而行政格局則是相對穩(wěn)定的，這就決定了行政對社會發(fā)展的不適應注定會發(fā)生，而由不適應轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌倪m應的途徑只能是行政改革。其四，行政改革的目標也是依從和決定于社會的。行政當然要追求行政效率，但這種效率必須是促進社會公平和社會穩(wěn)定與發(fā)展效率。失去了行政改革的這一社會皈依的性質(zhì)，行政效率也就失去了它本來的意義。

（三）系統(tǒng)性：行政改革是一個系統(tǒng)工程

行政改革是一個完整的、有機統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。它的系統(tǒng)性在于：其一，行政改革是由政府更新行政觀念、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機構(gòu)、提高人員素質(zhì)、理順權(quán)責關(guān)系、進行制度創(chuàng)新、優(yōu)化行政運行機制等要素改革組成的行政改革整體；其二，這些要素改革之間、要素改革與整體改革之間都是有機統(tǒng)一的，它們的聯(lián)系是不可割裂的，割裂了這種有機聯(lián)系，無論是要素的改革還是整體的改革，都不可能獲得成功，而難免改革失敗的命運；其三，整體的改革功效是非加和的。整體的改革功效以要素的改革功效為基礎(chǔ)，沒有要素改革的功效就沒有整體改革功效，但整體改革的功效絕不是各要素改革功效的簡單加和，整體功效一定大于要素功效之加和。行政改革是一個完整、有機的系統(tǒng)工程，所以進行行政改革，一定要有整體系統(tǒng)的思維，有了經(jīng)過科學的系統(tǒng)整體設(shè)計和論證的改革方案，再付之實施行政改革；碎片思維下走一步看一步的行政改革，沒看清楚就盲目進行的行政改革是很可能會失敗的。

（四）艱巨性：行政改革是一種復雜和困難的長期改革

行政改革所以艱巨的原因主要有三。其一，行政改革涉及的關(guān)系復雜。其中有政府內(nèi)部縱橫結(jié)構(gòu)與職能的關(guān)系、行政系統(tǒng)與社會環(huán)境的關(guān)系、公共利益與個人利益的關(guān)系、公共權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、行政觀念與行為的關(guān)系……行政改革中理順如此復雜的關(guān)系，的確很困難、很艱巨。其二，行政改革遭遇的阻力大。其中有來自政府機構(gòu)內(nèi)部保守勢力的阻力，也有來自機構(gòu)外部某些利益相關(guān)方的阻力；有來自傳統(tǒng)守舊行政文化的阻力，也有來自實踐行動中的阻力；有反對進行改革的阻力，也有把改革引入歧途而阻止正確改革的阻力；行政改革中沖破、克服如此復雜的阻力，當然也很困難、很艱巨。其三，行政改革的復雜性、困難性、艱巨性是需要長期面對的。政府對社會的關(guān)系是按：“適應—不適應—改革—新的適應”的周期循環(huán)曲折地向前運行的，政府與社會的這種周期性關(guān)系存續(xù)多久，改革的艱巨性也就有多久。行政改革的艱巨性是長期的，所以行政改革的應對之策，就要有長期的戰(zhàn)略性。

二、行政改革的原則

行政改革內(nèi)在的本質(zhì)和規(guī)律性，反映在觀念中，經(jīng)過邏輯思維的加工論證，就形成為行政改革的基本原則，也就是實施行政改革必須遵循的行為準則。

（一）改革取向上的適應性原則

行政改革不是孤立存在的，它與社會政治、經(jīng)濟和主流文化都有著內(nèi)在的必然聯(lián)系：行政主體是社會或人民群眾選擇的結(jié)果，因而它的行為內(nèi)容必然決定于社會及人民的根本要求；行政改革寓于政治改革，是政治整體改革的一部分，而部分又是由整體決定的；行政改革處于政治上層建筑，而政治上層建筑是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的；社會主流文化的核心是價值觀，這些價值觀左右各種社會行為，當然也左右行政改革。行政改革也反作用于社會的政治、經(jīng)濟和文化，但從根本上說，它的這種反作用是由政治、經(jīng)濟決定的、由價值文化左右的。行政改革遵循這些規(guī)律，就必須堅持反映這些規(guī)律的適應性原則，就是以自己積極的回應性，去適應和滿足社會政治、經(jīng)濟及其發(fā)展的要求，去適應以人為本的主流文化的價值取向。在行政改革的原則中，適應性原則是反映和主導行政改革的總體取向或方向的。

（二）改革工程設(shè)計上的科學性原則

行政改革是一個十分復雜的系統(tǒng)工程。因此，進行行政改革必須有科學的系統(tǒng)思維，要依據(jù)系統(tǒng)理論提供的理論工具。第一，對現(xiàn)行行政的功能與結(jié)構(gòu)及其同社會環(huán)境關(guān)系的現(xiàn)狀，進行深入調(diào)查、細致分折、系統(tǒng)梳理、全面診斷，切實找到行政系統(tǒng)問題之所在。第二，針對存在的問題，進行完整、系統(tǒng)和可行的改革方案設(shè)計。設(shè)計的改革方案，要有正確的方向、明確的目的、可度的目標、有效的措施、可行的方法、準確的突破點以及針對改革可能產(chǎn)生的負面作用提出的相應救濟和應對措施。第三，實施改革方案，要基于方案的系統(tǒng)性和整體性，制定實施計劃，整合實施力量，統(tǒng)一實施步調(diào)，依序落實措施，及時糾正出現(xiàn)的偏差。只有切實做好這些工作，才能獲得豐碩的行政改革成果。

（三）改革過程中的穩(wěn)定性原則

穩(wěn)定包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的平衡性、外部社會體系的平衡性以及社會與政府之間的平衡關(guān)系。政府是社會秩序的維護者和管理者，也是穩(wěn)定社會及其與自身平衡關(guān)系的調(diào)節(jié)器。當政府行政系統(tǒng)內(nèi)舊有的平衡穩(wěn)定不適應社會發(fā)展要求的時候，這種不適應性集中表現(xiàn)為政府與社會之間的不平衡性，會引發(fā)社會的不穩(wěn)定，于是就需要進行行政改革，打破行政系統(tǒng)內(nèi)部的舊有平衡，以建立行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部社會發(fā)展過程以及這二者之間的平衡、穩(wěn)定關(guān)系。所以，追求新的平衡、穩(wěn)定就成為行政改革所必然追求的重要目標和必須堅持的原則了。行政系統(tǒng)和社會的穩(wěn)定是行政改革的前提，如果沒有這種前提，行政改革就無法順利進行。行政改革中的穩(wěn)定決定于保持自身內(nèi)部與社會公共秩序的控制力，而要保持這種控制力，政府就要在行政改革中把握好穩(wěn)定性原則，即綜合考慮社會各方面的需求和各種因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的可承受程度統(tǒng)一起來，使改革積極穩(wěn)妥、循序漸進地有序進行。

（四）改革方略上的法治化原則

進行改革在方略上堅持法治化原則，是行政改革決定于社會發(fā)展要求必然的邏輯結(jié)論。按照歷史唯物主義的觀點，社會歷史是人民創(chuàng)造的和決定的，故一切權(quán)力歸人民所有。而人民集合體不可能人人直接運用公共權(quán)力決定和管理社會公共事務，只能委托某些人組成政府，代表人民行使公共權(quán)力決定和管理公共事務。社會歷史是人民創(chuàng)造的，公共權(quán)力是人民所有的，政府是受人民委托而代行政權(quán)而處理公共事務的，那就必須依據(jù)人民的公共意志來處理公共事務。然而，人民的公共意志只有轉(zhuǎn)化為法律、制度，才能獲得明確性和可操作性，所以依據(jù)公共意志處理公共事務，必然通過法治表現(xiàn)出來。這就是所謂法治的邏輯。行政改革是特別重大的公共事務，所以必須依據(jù)體現(xiàn)人民公意的法律和制度規(guī)范來進行行政改革。依法進行行政改革，就是把行政改革所有事項，都納入體現(xiàn)人民公意的法律和制度規(guī)范中，嚴格按照法律和制度規(guī)范來進行，這就是行政改革所要堅持的法治原則。行政改革的法治原則不僅是關(guān)于如何改革依據(jù)的原則，同時也是關(guān)于如何保障行政改革順利進行的原則，因為行政改革中的違法行為都要依法受到懲處和矯正。

三、行政改革的基本內(nèi)容

行政改革主要有六個方面的內(nèi)容，這就是行政觀念的更新、行政職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力的重配、行政組織機構(gòu)的改革、行政干部隊伍素質(zhì)的優(yōu)化和行政運行機制的完善。

（一）更新行政觀念

當即有的行政不適應社會發(fā)展的要求，阻滯社會發(fā)展的時候，就必須進行行政改革，而進行行政改革的先導，則是更新行政觀念。因為，行政觀念是行政行為的精神動力和內(nèi)在引擎，行政觀念往哪引，行政行為就朝那動；舊有的行政觀念不改變，就會義無反顧地把行政往老路上引而成為行政改革與發(fā)展的思想障礙；只有更新了行政觀念，才會有新行政觀念指引下的新的行政發(fā)展。更新行政觀念的思維機理，概括起來，就是“立足現(xiàn)實，顧后瞻前”的思維機理。所謂“立足現(xiàn)實”是指從現(xiàn)實出發(fā)，實事求是；“顧后”是指揚棄過去，總結(jié)經(jīng)驗教訓，汲取精華，拋棄糟粕；“瞻前”則是指開拓創(chuàng)新，凝結(jié)合乎客觀邏輯的行政新思維。行政觀念的更新內(nèi)容，主要是強化政府服務人民、社會的觀念，依法行政的觀念，平等、民主的觀念，負責、誠信的觀念，透明、廉潔的觀念，求實、創(chuàng)新的觀念和高效行政等觀念。

（二）轉(zhuǎn)變行政職能

行政職能，是政府與社會、人民群眾聯(lián)系和溝通的橋梁，是二者得以良性互動、彼此同性兼容的樞紐，因此，轉(zhuǎn)變行政職能，優(yōu)化行政職能體系就成為行政改革的關(guān)鍵和核心。政府決定于社會，因此政府行政職能的設(shè)定、轉(zhuǎn)變和職能體系的優(yōu)化的方向與內(nèi)容，必須視社會的性狀、變化和發(fā)展的客觀趨勢而定。當代行政職能的轉(zhuǎn)變的主要方向有四個方面：其一，政府減少不該擔負的職能，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把大量社會性事務移交給第三部門，由非政府公共組織和城市社區(qū)去管理，集中履行核心職能。其二，根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，提供服務和宏觀調(diào)控市場的規(guī)制，釋放市場能量，維護市場秩序，彌補市場失靈的弊病，促進經(jīng)濟穩(wěn)健有序地持續(xù)發(fā)展。其三，增強構(gòu)建和諧社會和實現(xiàn)社會公平、正義的職能，調(diào)節(jié)收入分配、全面協(xié)調(diào)發(fā)展，化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公正、保持社會穩(wěn)健發(fā)展。其四，強化提供優(yōu)質(zhì)公共服務和改善民生的職能，以勞動群眾為主體的人民群眾，是構(gòu)成社會的主體部分、穩(wěn)定社會的基本力量、推動社會發(fā)展的根本動力，所以政府在向社會提供公共服務和改善民生的職能中，特別要強化為社會基本群體提供公共教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障等方面的公共產(chǎn)品和公共服務。

（三）重新配置行政權(quán)力

行政機構(gòu)中各個層級的部門，要履行其所承擔的行政職能，必須有相應的行政職權(quán)或行政權(quán)力工具。所以，隨著行政職能的轉(zhuǎn)變，必須為各個層級的行政職能部門重新配置行政權(quán)力。配置行政權(quán)力的根本原則，是行政職能與權(quán)力彼此對稱、相互平衡的內(nèi)在統(tǒng)一的原則，也就是事權(quán)統(tǒng)一的原則。配置行政權(quán)力，使行政職能和權(quán)力達到對稱、平衡的致思邏輯是：其一，在規(guī)模與強度上，職能與權(quán)力應同其廣大，有多少（多大）職能，享有多少（多大）權(quán)力。如果職能多權(quán)力少（?。瑒荼亓λ患?，導致職能束之高閣、難以有效實現(xiàn)；反之，權(quán)力多（大）職能少，則會造成權(quán)力過剩，容易濫用權(quán)力，導致權(quán)力腐敗。其二，在性質(zhì)上，同一部門的職能與權(quán)力應有內(nèi)在的同質(zhì)性。承擔行政決策職能，享有行政決策權(quán)力；承擔行政執(zhí)行職能，享有行政執(zhí)行權(quán)力；承擔行政監(jiān)管職能，享有行政監(jiān)管權(quán)力。一個機構(gòu)享有的權(quán)利與其承擔的職能如果在性質(zhì)上相悖不一，它就會在履行職能的過程中陷入混亂。其三，在不同層級的行政機構(gòu)間，從中央到地方，不同層級的行政機構(gòu)，一方面，都要依據(jù)其職能分別享有相當?shù)男姓?quán)力， 另一方面，又要在不同的層級間，形成順暢的領(lǐng)導、合作和服從的關(guān)系機制。這樣，在整個行政機構(gòu)系統(tǒng)中，就能在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，全面調(diào)動和發(fā)揮各層級行政組織的積極性、能動性和創(chuàng)造性，就能順暢系統(tǒng)地全面實現(xiàn)政府行政職能，保持政府行政對于社會環(huán)境的適應性。

（四）調(diào)整行政結(jié)構(gòu)

政府的行政職能是行政機構(gòu)設(shè)置的前提和根據(jù)，行政機構(gòu)是行政職能存在的載體和實現(xiàn)的基礎(chǔ)，因此，行政職能與行政機構(gòu)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。正在于此，轉(zhuǎn)變行政職能、優(yōu)化行政職能體系，就必須調(diào)整行政機構(gòu)、優(yōu)化行政機構(gòu)體系，使二者真正達到“合二而一”、“二位一體”。 行政機構(gòu)的改革，要堅持精簡的原則，但絕不是減得越多、留得越少就越好，而是達到行政機構(gòu)與行政職能內(nèi)在統(tǒng)一。達到這種統(tǒng)一，致思的理路是：其一，明晰職能，合理分工，行政機構(gòu)體系中的部門，同行政職能體系中的具體職能一一對應，什么樣的部門履行什么樣的職能，使部門與它所承載的功能內(nèi)在地統(tǒng)一起來。只有這樣，才能防止不合理的政府機構(gòu)設(shè)置。其二，行政職能體系中的各種職能，是互不相同的，不可相互替代的，所以，同一行政部門，不能承擔不同的職能，同一職能不能由不同的部門來承擔。只有這樣，才能有效地防止部門職責交叉，避免降低行政效率。其三，行政職能體系是一個完整的有機體系，體系中的不同職能是彼此銜接的和互補的。按照機構(gòu)滿足職能要求的原理，行政機構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整優(yōu)化，就應當使各個部門之間有特定的銜接秩序和互補機制。只有這樣，才能保持政府職能的整體性和對外部社會環(huán)境的適應性。

（五）優(yōu)化行政干部素質(zhì)

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！?[3] 因為路線確定之后，推行路線的關(guān)鍵是大量精干優(yōu)秀的干部。同樣，明確了新的職能、搭建了新的機構(gòu)，重配了權(quán)力之后，關(guān)鍵是要建設(shè)高素質(zhì)的行政干部隊伍，因為行政干部隊伍是行政機構(gòu)的組成者，行政權(quán)力的行使者、政府職能的履行者。行政干部隊伍建設(shè)的總體目標是形成一支結(jié)構(gòu)合理、充滿活力、專業(yè)配套、精干高效的高素質(zhì)隊伍。其中高素質(zhì)是指這支隊伍具有敏銳的政治鑒別能力，高尚的職業(yè)操守，勤奮的敬業(yè)精神，務實的工作作風；具有尊重客觀規(guī)律的哲學思推，系統(tǒng)掌握公共行政管理的知識和相關(guān)政策法規(guī)，熟練掌握本行業(yè)專門技能，有極強的工作能力；一句話就是德才兼?zhèn)?。建設(shè)高素質(zhì)行政隊伍，是一項艱巨的系統(tǒng)工程，沒有捷徑可走。建設(shè)的路徑主要有三：一是干部自身的修養(yǎng)和實踐鍛煉，以自己自覺的努力自我提升；二是制定、實施并適時優(yōu)化公共部門人力資源開發(fā)和管理制度，以制度的功能提高干部隊伍；三是公共人力資源管理部門和專業(yè)培訓機構(gòu)的教育和培訓，以教育和培訓為干部隊伍適時充電，補充新觀念、新知識、新技能，聚集不斷適應發(fā)展著的公共行政的正能量。

（六）完善行政運行機制

恩格斯在《反杜林論》中為了說明質(zhì)與量的辯證關(guān)系，曾經(jīng)引用拿破侖在一則日記中描述的馬木留克騎兵與法國騎兵之間的戰(zhàn)斗情形：“兩個馬木留克騎兵絕對能打贏3個法國兵；100個法國兵與100個馬木留克兵勢均力敵；300個法國兵大都能戰(zhàn)勝300個馬木留克兵，而1000個法國兵總能打敗1500個馬木留克兵。” [4] 這種情形表明，完善系統(tǒng)運行機制尤為重要。在行政系統(tǒng)中，行政職能、權(quán)力、機構(gòu)、隊伍等要素及其同社會的互動方式，在運行過程中結(jié)合的優(yōu)劣，體現(xiàn)著運行機制的優(yōu)劣。在其運行過程中，要素有機結(jié)合起來，行政運行機制優(yōu)，行政運行功效優(yōu)，反之則功效差。正是因為行政運行機制決定著行政功效，行政改革應當包括行政運行機制的完善。行政系統(tǒng)要素及其同環(huán)境有機結(jié)合的運行機制，是通過行政決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等具體的運行機制體現(xiàn)出來的，所以，完善行政運行體制，就要積極探索和優(yōu)化行政決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等機制。

四、行政改革的動力

行政改革涉及權(quán)力與利益的分配，因此會有各種矛盾碰撞，生成重重阻力。但改革是不可逆轉(zhuǎn)的社會歷史潮流，因此行政改革的推動力，一定會打垮各種阻力，推動行政改革向深廣兩個層面發(fā)展。行政改革的動力是一體多元的多股動力凝聚而成的整體推動力。

（一）改革思想的認知力、解釋力和外化力

行政改革思想成為行政改革的動力，是有其形成的必然邏輯的。人們知道，社會的新陳代謝、豐富和發(fā)展，都會對政府的職能會提出改革要求，但相對穩(wěn)定的政府通常不可能做出相應的及時反應，于是政府與社會的矛盾就顯現(xiàn)出來，引起思想界或理論界的關(guān)注和研究。研究者們基于不同的立場和視角，采用不同的觀察和研究方法，形成了不同的改革認識，并加以整理而形成不同的改革理論和改革主張。這些不同的認知經(jīng)過相互的碰撞、傳播、解釋和民眾的篩選，就會形成行政改革的主流思想，形成主張某種改革的主流輿論，尊重規(guī)律、順應民意的政黨及其權(quán)力機關(guān)在此基礎(chǔ)上做出行政改革的決定，制定改革的原則、政策和方案并付諸實施，于是行政改革思想的認知力、解釋力就成為外化力而發(fā)揮推動行政改革的作用了。

（二）人民群眾的推動力

人民群眾是社會發(fā)展的動力，也是推動行政改革的動力。人民群眾推動行政改革的機理主要是這樣表現(xiàn)出來的：其一，人民群眾基于自己生產(chǎn)、生活和發(fā)展的需要，形成要求政府增減某些職能，提供所需產(chǎn)品和服務的輿論呼聲，為形成行政改革理論的形成提供素材；為代表他們的政黨和權(quán)力機關(guān)作出行政改革的決策提供第一手信息，為行政改革政策與方案的出臺發(fā)揮推動作用。其二，內(nèi)容科學，符合民意取向的行政改革政策與方案出臺后，人民群眾廣泛認同、擁護，全力支持行政改革政策與方案的推行、實施，從而推動行政改革深入發(fā)展。其三，人民群眾還會以社會輿論的方式，對反對行政改革或企圖把改革引向歧途的人和各種勢力形成壓力，為清除行政改革阻力掃清道路，從而為改革的順利進行發(fā)揮積極的保證作用。

（三）執(zhí)政黨的領(lǐng)導力

在現(xiàn)代政治社會，國家是由執(zhí)政黨來組織的和領(lǐng)導的，政權(quán)由執(zhí)政黨執(zhí)掌，政治由執(zhí)政黨領(lǐng)導，行政改革寓于政治改革的框架之中，因此也是由執(zhí)政黨來領(lǐng)導的。執(zhí)政黨代表處于社會主導地位的集團和群體，其執(zhí)政地位通常是社會選擇的結(jié)果，因此其領(lǐng)導行為只要合民意，就具有現(xiàn)實的領(lǐng)導力。執(zhí)政黨對行政改革的領(lǐng)導力主要表現(xiàn)在三個方面：一是基于社會和民意的要求，影響權(quán)力機關(guān)制定和出臺行政改革的政策；二是從思想上和組織上領(lǐng)導政府實施行政改革政策，完成行政改革任務；三是引導它所有代表的社會力量支持行政改革，努力為改革創(chuàng)造良好的社會氛圍和社會環(huán)境。

（四）行政公務人員隊伍的執(zhí)行力

行政公務人員既是政府機構(gòu)的構(gòu)成者，也是政府職能的踐履者；既是行政改革的對象，也是行政改革的執(zhí)行者。行政公務人員隊伍的人員也有自利性，他們在行政改革之中，有人素質(zhì)高、不能自律，會因為崗位與權(quán)力的調(diào)整、滿足自身利益的要求而不贊成改革，甚至反對改革而成為改革的阻力；但這只是少數(shù)人，他們不僅阻擋不了改革，還會被改革所淘汰而收到凈化隊伍的效果。被錄用為行政公務人員的人們，絕大多數(shù)人是德才兼?zhèn)?、能夠自律的高素質(zhì)人才，因此，他們不僅能夠在改革中服從原有職位、從事的工作和權(quán)力上的調(diào)整變動，而且會在新的部門和崗位上恪盡職守，愛崗敬業(yè)，發(fā)揮出改革所預期的作用，從而把行政干部隊伍的行政改革執(zhí)行力落到實處。

行政改革動力體系中的這四種力量，不是孤立作用、各行其是，而是有機聯(lián)結(jié)、彼此互補，正是這種有機的聯(lián)結(jié)互補機制，使四種力量統(tǒng)合為一，從而有力地推動著行政改革前進，并達到預期的目標。

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