井焜　蘆千文

摘 要： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部、村委會、經(jīng)濟合作組織是我國農(nóng)村基層組織的主體，構(gòu)成了現(xiàn)有的農(nóng)村民主治理結(jié)構(gòu)，但同時也存在著民主選舉受干擾、組織間關(guān)系不清晰、功能發(fā)揮不到位等問題。以農(nóng)戶行為動機為基礎(chǔ)，從激勵機制設(shè)計理論出發(fā)研究，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)問題的原因是現(xiàn)有機制存在著“激勵不兼容”，如激勵村民參與選舉的因素和約束參選者公平競選的因素失靈，激勵村干部不當(dāng)利用權(quán)力的因素增多而權(quán)力約束機制失靈，激勵村干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作的因素增多而維護農(nóng)民利益的因素弱化，“村兩委”職能重疊等。因此，農(nóng)村基層組織優(yōu)化應(yīng)從重建村民會議、成立村務(wù)工作小組、建立農(nóng)村公務(wù)員、發(fā)展農(nóng)民合作社和加強黨建工作強化核心領(lǐng)導(dǎo)地位五方面入手。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村基層組織； 激勵機制； 農(nóng)村基層民主； 集體經(jīng)濟

中圖分類號： D267.2 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0059-08

目前，我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、基層黨組織、村民委員會和社會組織為框架的民主治理結(jié)構(gòu)雛形，這一組織架構(gòu)為保障基層民主，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但隨著社會的巨大變遷，這一組織架構(gòu)在某些地方顯現(xiàn)出與現(xiàn)實的沖突，賄選現(xiàn)象、組織癱瘓、群體性事件等時有發(fā)生，使改革顯得十分必要。筆者試圖從激勵機制設(shè)計的理論視角出發(fā)，研究農(nóng)村基層存在的問題，以期為改革建言獻策。

一、我國農(nóng)村基層組織現(xiàn)狀

（一）我國的農(nóng)村基層組織

我國農(nóng)村基層組織分為黨政組織、村民自治組織、經(jīng)濟合作組織和其他社會組織四類。黨政組織是指設(shè)在村一級的黨組織和政權(quán)組織。在農(nóng)村地區(qū)，一般以行政村為單位設(shè)立村黨支部（黨總支、黨委），支部書記和委員均由黨員大會選舉產(chǎn)生。據(jù)《2013年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，我國的584172個建制村中，已有99.97%的建制村建立了黨組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》統(tǒng)計，2012年我國農(nóng)村共有19881個鎮(zhèn)和13281個鄉(xiāng)。村民自治組織主要指村民委員會，由主任、副主任和委員組成，均由村民直選產(chǎn)生，其性質(zhì)是群眾性自治組織。根據(jù)需要村委會還設(shè)有人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會，以及婦代會、民兵連等群眾組織。據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料（2010）》統(tǒng)計，2010年我國村委會的數(shù)量為59.47萬。經(jīng)濟合作組織是近幾年才興起的新型基層組織，包括農(nóng)民專業(yè)合作社、生產(chǎn)協(xié)會、產(chǎn)銷協(xié)會、合作聯(lián)社等，其主體是農(nóng)民專業(yè)合作社，據(jù)統(tǒng)計2012年我國農(nóng)民專業(yè)合作社已有68.9萬戶。農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)是互助性經(jīng)濟組織。此外，一些慈善、環(huán)保、公益等社會組織開始在農(nóng)村興起，但這些組織與本研究的關(guān)系不大，故本文不涉及。

（二）各類農(nóng)村基層組織職能

1. 黨政組織的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負著轄區(qū)內(nèi)社會管理、公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟的職能。具體來說，包括以下幾個方面：一是貫徹執(zhí)行國家的各項方針政策；二是加強社會綜合治理，維護社會穩(wěn)定；三是營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，包括投資環(huán)境、發(fā)展指導(dǎo)、信息服務(wù)等；四是提供基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、計劃生育、衛(wèi)生文化事業(yè)、社會保障等；五是指導(dǎo)和幫助各村級組織做好本職工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的主要職能包括：結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，認真貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會（黨員大會）的決議；討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重大問題。需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)或集體經(jīng)濟組織決定的問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)和以黨支部為核心的村級組織建設(shè)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)黨的建設(shè)；按照干部管理權(quán)限，負責(zé)對干部的教育、培養(yǎng)、選拔和監(jiān)督工作。協(xié)助管理上級有關(guān)部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的干部；領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會主義民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)，做好社會治安綜合治理及計劃生育工作。

村黨組織是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，其職責(zé)包括：貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議，做好黨建、黨務(wù)工作；討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，支持其他村級組織做好本職工作；領(lǐng)導(dǎo)支持村民的依法自治活動；負責(zé)村干部和村辦企業(yè)管理人員的教育和監(jiān)督工作；做好本村的精神文明建設(shè)、社會治安、計劃生育等工作。

2. 村民自治組織的職能。村民委員會按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，主要負責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛和協(xié)助維持治安，并向政府反映村民的意見、要求。具體而言，可分為經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、行政管理三方面。經(jīng)濟發(fā)展職能包括支持和組織村民發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，管理村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，做好生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作。公共服務(wù)職能包括支持集體經(jīng)濟組織和其他社會組織依法獨立進行活動，維護村民和村集體的合法權(quán)益，保護和改善生態(tài)環(huán)境，開展各種形式的文化教育、科學(xué)普及、精神文明建設(shè)活動。行政管理職能包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府做好各項工作，執(zhí)行國家的法律法規(guī)和政策，組織實施村民自治章程、村民會議決定（決議），做好計劃生育工作等。

3. 經(jīng)濟合作組織職能。農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織，依法登記，取得法人資格；以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)?？梢?，農(nóng)民專業(yè)合作社的職能在于服務(wù)農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（三）農(nóng)村基層組織運行中出現(xiàn)的問題

1. 民主選舉過程受到干擾。民主選舉是確?；鶎用裰鞯年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，但卻受到一些因素的干擾。（1）“賄選”現(xiàn)象普遍發(fā)生。村黨支部、村委會擁有村莊的公共權(quán)力，掌握著國家惠農(nóng)政策和發(fā)展機會的分配權(quán)，這為村干部身份和利益捆綁在一起創(chuàng)造了機會。于是，許多村民為競選成為村干部便紛紛采取“賄選”。（2）派系、宗族勢力干擾選舉。行政村的村民要么由一兩個人口多的大姓和幾個人口少的小姓組成，要么由幾個人口不均衡的自然村組成，受傳統(tǒng)的宗族、派系思想的影響，他們往往形成利益集團，在選舉中干擾選舉過程。（3）基層政府對選舉的干預(yù)。在村民選舉時，往往會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指定候選人、操縱選舉的現(xiàn)象，甚至有媒體報出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府無視選舉結(jié)果另行任命村干部的行為。民主選舉被干擾的直接后果就是應(yīng)該擔(dān)當(dāng)責(zé)任的人選不上，不應(yīng)該擔(dān)當(dāng)責(zé)任的人被推上臺，嚴重挫敗了村民參與民主選舉的積極性。

2. 基層組織關(guān)系界定不清。前面提到各組織的職能時，會發(fā)現(xiàn)它們之間大多數(shù)職能是重疊的，這就造成了現(xiàn)實中基層組織關(guān)系界定不清的問題。（1）村委會“準政府化”，演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級機構(gòu)。按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負有指導(dǎo)、支持、幫助村民委員會開展工作的責(zé)任，但不能干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會只是有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開展工作，二者并沒有隸屬關(guān)系。但現(xiàn)實中，二者權(quán)責(zé)上很難劃清界限，直接導(dǎo)致村民委員會作為準政府組織，二者的關(guān)系演變成實際上的上下級關(guān)系。如近期河南省周口市在試點“平墳復(fù)耕”工作時直接規(guī)定，對不帶頭執(zhí)行的村干部就地免職，這種以行政命令干預(yù)村民自治的行為是十分普遍的。（2）“村兩委”（指村共產(chǎn)黨員支部委員會和村民自治委員會，前者簡稱為村黨支部，后者簡稱為村委會）職能重疊，爭權(quán)現(xiàn)象普遍發(fā)生。按照規(guī)定，村黨支部不能干預(yù)村委會職責(zé)范圍內(nèi)的事項，但實際上村支部的職能除了負責(zé)黨務(wù)工作外，其他職能和村委會是重疊的。兩個功能重疊的機構(gòu)，極容易發(fā)生爭奪村莊公共權(quán)力的行為，進而導(dǎo)致“村兩委”鬧矛盾的現(xiàn)象發(fā)生。（3）經(jīng)濟合作組織定位不清。近年來，農(nóng)民專業(yè)合作社跨村組織，或者農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社的逐漸發(fā)展，使得經(jīng)濟合作組織超越行政村的界限，其和村兩委的關(guān)系很難定位，而法律上的相關(guān)條文極其模糊。

3. 基層組織功能發(fā)揮不到位。近年來，關(guān)于反映村干部“不作為”、“亂作為”、損害村民利益行為的上訪事件逐漸增多，有些地區(qū)還出現(xiàn)了三個80%現(xiàn)象：縣級政府80%的信訪來自農(nóng)村，其中80%反映村干部問題，其中80%反映村干部賄選問題。筆者認為這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要體現(xiàn)了基層組織功能發(fā)揮不到位的問題。（1）農(nóng)民權(quán)益得不到有效維護。近年來，因征地、拆遷引起的利益糾紛甚至群體性事件中，鮮見村委會代表村民利益，為村民爭取利益的；在基層政府和村民利益不一致的地方，村委會多是作為基層政府執(zhí)行者的身份出現(xiàn)，對上負責(zé)，而不是對村民負責(zé)。（2）對村集體經(jīng)濟發(fā)展不利。目前，我國有200多萬個村集體經(jīng)濟組織，其中僅有8000～10000個集體經(jīng)濟發(fā)展水平較高，其余大部分發(fā)展水平較弱，不少地區(qū)的村集體資產(chǎn)長期閑置，集體經(jīng)濟已經(jīng)名存實亡。以華北地區(qū)某縣為例，村集體經(jīng)濟收入為零的占全縣所有村的95%。集體經(jīng)濟是村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的主要來源，集體經(jīng)濟衰亡的直接后果是村級組織自營困難，經(jīng)費緊張，甚至負債運轉(zhuǎn)。此外，村集體經(jīng)濟還發(fā)揮著與村民連接的紐帶作用，村民通過村集體經(jīng)濟獲得經(jīng)濟收益，村級組織也以此獲得村民的支持。（3）農(nóng)民專業(yè)合作社職能尚未充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年第三季度，我國登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達到60余萬個，入社農(nóng)戶達到4600多萬，占全國總農(nóng)戶的18.6%。多數(shù)村民和多數(shù)地區(qū)尚未建立經(jīng)濟合作組織，導(dǎo)致其對接市場的能力薄弱，故其服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用尚未完全發(fā)揮。

總體而言，這種問題的存在體現(xiàn)了我國現(xiàn)有農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的“維穩(wěn)型”特點，不符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展所面臨的新形勢。當(dāng)前，我國新型城鎮(zhèn)化高速推進，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢顯現(xiàn)，農(nóng)村的發(fā)展勢頭逐漸增強。為了適應(yīng)這種形勢需要，農(nóng)村基層組織必須進行改革，以構(gòu)建與之相適應(yīng)的“發(fā)展型”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。因此，對農(nóng)村基層組織進行優(yōu)化就成為當(dāng)務(wù)之急，這也顯示了本研究的意義所在。

二、已有研究成果綜述

（一）關(guān)于民主選舉問題的研究

關(guān)于民主選舉問題，主要是研究選舉受到干擾和干預(yù)的原因。黨國英認為賄選、宗族勢力干擾選舉行為的發(fā)生是因為村干部并不是無關(guān)輕重的“芝麻官”，他們手中掌握的權(quán)力“含金量”很大，因而越是經(jīng)濟發(fā)達的地方，人們越有可能追逐權(quán)力，賄選也越有可能發(fā)生。[1] 同時，他認為存在一些制度弊端使農(nóng)民低估了選票價值。要解決這些問題，短期的解決方法是嚴格落實《村委會組織法》，保障農(nóng)民的投票機會，對干擾選舉的行為進行法律界定；長期來看，一要提高農(nóng)民收入，增加賄選成本；二要縮小村干部的權(quán)力，使其權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。對于農(nóng)民低估選票價值，易被賄選影響投票行為的現(xiàn)象，允春喜將之稱為“政治冷漠”，并認為其原因有“權(quán)威崇拜”和“官本位”的傳統(tǒng)觀念，經(jīng)濟地位低、參與成本高導(dǎo)致的政治參與信心不足，民主參與機制不完善導(dǎo)致的利益表達渠道不暢等因素。[2] 因而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、完善制度建設(shè)、培養(yǎng)現(xiàn)代民主觀念、提高農(nóng)民素質(zhì)成為解決問題的主要對策。

（二）關(guān)于基層組織運行問題的研究

農(nóng)村各基層組織運行中出現(xiàn)的問題及相應(yīng)對策建議是學(xué)者研究的重點。申靜[3]、肖立輝[4]、李尚浦[5]、于水[6]等分別就某一地區(qū)進行實證調(diào)研，指出村兩委關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村委會關(guān)系不清晰，村級組織設(shè)置和現(xiàn)實沖突較大等問題是阻礙農(nóng)村民主建設(shè)的主要問題。吳揚從鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實定位視角展開研究，認為農(nóng)民對村民自治的愿望與公共服務(wù)的需求日益增加和國家通過基層行政機構(gòu)對農(nóng)村社會的強控制治理模式產(chǎn)生沖突，如政府行政權(quán)力與村民自治權(quán)利的沖突，鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險的加劇，人治大于法治的鄉(xiāng)村治理模式等，并認為這是問題產(chǎn)生的原因。[7] 一些學(xué)者從研究“村干部”入手尋找問題的原因。如唐曉騰認為，農(nóng)村社會的利益結(jié)構(gòu)加速分化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和農(nóng)民之間的需求性職能矛盾和制度性職能矛盾，使“村干部”處于一種尷尬的“角色沖突”中，并導(dǎo)致“利我”的角色定位選擇。[8] 再如申靜認為，村干部作為村莊的“監(jiān)護人”，監(jiān)護功能因市場的介入而逐漸弱化，因為市場意識一方面增強了村干部的個人意識，另一方面使村民對村干部的依賴減弱，村干部變成了“弱監(jiān)護人”。監(jiān)護功能的弱化，一是使無法“上傳”和“下達”，二是使村干部控制社區(qū)能力減弱。通過分析進一步指出，村莊自治實際上演變成村干部自治，村干部則變成現(xiàn)代的經(jīng)濟人。[3]

市場的介入改變了村民在村莊中的經(jīng)濟地位，影響到鄉(xiāng)村的政治權(quán)威。高洪貴認為農(nóng)村勞動力外出務(wù)工改善了村民的經(jīng)濟地位進而影響村民的民主訴求。[9] 陶振認為，稅費變革、市場化以及農(nóng)民行動單位的原子化帶來的利益和價值認同資源流失沖擊了基層政權(quán)的“公信力”，出現(xiàn)了信任危機隱憂。[10] 這種現(xiàn)象的結(jié)果是農(nóng)村政治權(quán)威消退，民間傳統(tǒng)組織化治理權(quán)威興起，導(dǎo)致了現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理危機。[11]

許多學(xué)者提出了解決問題的對策，不少學(xué)者以經(jīng)驗借鑒的方式提出政策建議。如渠桂萍研究了日本的農(nóng)村基層組織，提出了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為核心增強服務(wù)功能；分離行政和經(jīng)濟職能建立“農(nóng)協(xié)”一類的經(jīng)濟合作組織；培育社區(qū)文化塑造村落精神凝聚力三個政策建議。[12] 項繼權(quán)、靳利華等研究了美國、歐盟、印度等國外的農(nóng)村基層組織，提出了基層組織應(yīng)因需而設(shè)，組織形式要靈活多樣，要根據(jù)實際情況進行適應(yīng)性調(diào)整，法律上明確定位等政策建議，同時強調(diào)要理順黨政組織、自治組織、經(jīng)濟組織的關(guān)系，黨政和自治組織要實現(xiàn)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變等。[13] [14] 賈金榮、于水等針對“村兩委”關(guān)系問題提出了組織重構(gòu)的政策建議，但具體做法上存在爭議，一些學(xué)者堅持“一肩挑”模式，一些學(xué)者則堅持強化村委會的自治功能。[15] [16]還有學(xué)者提出了在有條件的地區(qū)實行村干部職業(yè)化、公職化，[17]把經(jīng)濟合作組織納入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)[6]等建議。蘇南是我國農(nóng)村發(fā)展較為成功的地區(qū)，許多學(xué)者將其作為經(jīng)典案例進行研究，總結(jié)出“蘇南模式”，認為這一模式極具推廣價值。但胡必亮以“中國十大名村”為例說明中國的村莊發(fā)展道路應(yīng)呈現(xiàn)多樣化特征，相應(yīng)的農(nóng)村基層組織也要呈現(xiàn)多樣化特征。一個地方的成功經(jīng)驗并不能完全照搬到另一個地方。[18]

（三）已有研究成果簡評

縱觀這些研究成果筆者發(fā)現(xiàn)，不管是理論研究還是政策建議，大都以一種向村民輸入民主政治的思路進行，這和我國農(nóng)村地區(qū)制度改革是“輸入型”而非“誘致型”是基本相符的。必須清楚，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，只有滿足農(nóng)民的需求才能成功。同時，制度改革特別是關(guān)于組織機構(gòu)的改革，實質(zhì)上是激勵機制和約束因素不斷調(diào)整的過程，以做到“激勵兼容”。對于農(nóng)村基層組織改革來說，則是要形成能夠激勵基層組織參與主體做好本職工作的制度環(huán)境，而現(xiàn)實中種種問題的存在正是因為這個制度環(huán)境“激勵不兼容”。這就有必要找出“激勵不兼容”的原因，再根據(jù)這些原因進行制度設(shè)計，而鮮有學(xué)者從這個視角進行研究。這正是本研究視角、理論、方法及結(jié)論的創(chuàng)新之處。

三、相關(guān)問題的理論再思考

（一）理論基礎(chǔ)和理論匹配

1. 機制設(shè)計和激勵兼容。激勵兼容是機制設(shè)計理論的核心概念。該理論的基本內(nèi)涵是在自由選擇但信息不對稱的情況下，為達到某個目標(biāo)，需要一套由激勵因子和約束因子組成的機制，使參與主體能夠在各自的約束條件下，謀求自身利益最大化的選擇策略相互作用，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。這個過程是“信息不對稱條件下的信息交換和非合作博弈過程”。在信息不對稱條件下，委托人要避免代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險，要通過協(xié)議使得代理人在實現(xiàn)自身利益最大化的同時，做出委托人期望的選擇行為。這時，首先需要委托人設(shè)計一套激勵機制供代理人選擇，繼而由代理人做出接受還是拒絕的決定，最后代理人根據(jù)接受的機制做出行為選擇。這里的機制必須滿足參與約束和激勵兼容約束兩個條件，其核心是做到了激勵兼容。一個激勵兼容的機制，能夠使參與者在謀求自身利益最大化的同時，保證機制設(shè)計者預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。但事實上，只有在完全信息假設(shè)條件下，委托方和代理方才能同時實現(xiàn)利益最大化，而現(xiàn)實是信息不對稱，這就必須放棄最優(yōu)策略均衡假設(shè)，在機制中引入激勵因素和約束因素，最終實現(xiàn)激勵兼容。

2. 激勵兼容和農(nóng)村基層組織。農(nóng)村基層組織改革，也是一個激勵兼容機制設(shè)計問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部、村委會等行為主體，作為代理人，村民和縣級以上政府則是委托方，形成了“委托—代理”關(guān)系。這種關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部、村兩委干部的最大化利益目標(biāo)是不一樣的。他們在面對當(dāng)前農(nóng)村的體制機制提供的激勵因素和約束因素時，各自都處于信息不對稱的位置，做出的理性行為選擇也不一樣，就出現(xiàn)了逆向選擇和道德風(fēng)險的可能。因此，農(nóng)村基層組織改革實際上是一個激勵機制設(shè)計問題，也需要激勵兼容。

農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中存在著多個“委托—代理”關(guān)系：一是縣級及以上政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的政府工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府；二是村民將政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)職能委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府；三是村民將村民自治范圍內(nèi)的事項委托給村兩委；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府把村域范圍內(nèi)的政府工作、公共服務(wù)職能委托給村兩委。此外，參與農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)戶把部分生產(chǎn)經(jīng)營職責(zé)委托給專業(yè)合作社。

在這些不同的“委托—代理”關(guān)系中，行為主體支付函數(shù)是不一樣的。比如村民希望有個良好的發(fā)展環(huán)境，希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委維護自己的合法權(quán)益；村兩委干部則希望自己在管理村莊事務(wù)過程中獲得最大收益，包括現(xiàn)金、財產(chǎn)、地位、名譽等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則希望轄區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，通過政績獲得晉升機會。這就滿足了激勵機制設(shè)計理論應(yīng)用的第一個條件是各參與主體支付函數(shù)不一致，而第二條件信息不對稱顯然也是成立的。在村莊事務(wù)管理中，村兩委掌握的信息顯然多于村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)上處于信息優(yōu)勢地位。支付函數(shù)不一致和信息不對稱，使得代理方可能做出不符合委托方意圖的行為選擇，也就是存在道德風(fēng)險和逆向選擇問題。如賄選、村干部“亂作為”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府干預(yù)村民選舉等。這是激勵機制設(shè)計理論應(yīng)用的第三個條件。

從激勵機制設(shè)計角度重新審視我國農(nóng)村基層組織存在的問題，可以使原本各組織獨立分散存在的問題納入到一個系統(tǒng)中去，形成一個相互聯(lián)系相互依存的整體，這對于設(shè)計一套優(yōu)化方案具有顯著意義，可以避免對不同問題逐個擊破而出現(xiàn)“摁下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村基層組織運行問題原因再解讀

引入激勵機制設(shè)計理論后，就明白問題的原因在于機制的“激勵不兼容”。這些“激勵不兼容”使得各行為主體做出對自己有利但違背委托方意圖的行為選擇。因而，分析這些因素就會發(fā)現(xiàn)問題的真正原因。

1. 民主選舉中的激勵不兼容。民主選舉過程其實是國家將適合村民自主管理的事項交由村民自己處理，而村民通過選舉把自治權(quán)交給村委會，簡單地說就是國家委托村民選舉村委會來執(zhí)行自治權(quán)。這里的委托方是國家，代理方是村民（包括參選者），行為主體是選民和參選者，具體事項是民主選舉。這一機制的意圖是希望村民能選出稱職的村委會成員。而現(xiàn)實中普遍存在民主選舉參與程度低，賄選、利益集團干擾、政府干預(yù)等影響選舉公平公正的現(xiàn)象，以及“應(yīng)該擔(dān)當(dāng)責(zé)任的人選不上，不應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)娜吮煌粕吓_”的現(xiàn)象，說明選民和參選者都存在道德風(fēng)險行為，也即出現(xiàn)了“激勵不兼容”問題。

選民是村莊里有投票資格的村民，他們的投票行為由“社會化小農(nóng)的行為動機”決定，但受到各種激勵因素的影響。[19] 村民的“政治冷漠”，賄選、宗族勢力干擾選舉現(xiàn)象的盛行，說明村民低估了選票的價值，原有的激勵因素失效。探究這其中的原因，一是因為村民和村莊集體的利益關(guān)系“脫鉤”。我國的小農(nóng)戶處于社會化小農(nóng)階段，以追求比較收益最大化為目標(biāo)，其行為選擇均是圍繞著這個目標(biāo)。[20] 農(nóng)民的工資性收入（外出務(wù)工收入）扮演著最重要的角色。國家統(tǒng)計局公布的報告顯示，2012年外出農(nóng)民工總量達2.63億，成為農(nóng)民增收的首選途徑。土地確權(quán)頒證以后，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入，特別是種養(yǎng)收入，被農(nóng)戶當(dāng)作自己的分內(nèi)之事。村集體經(jīng)濟在多數(shù)村莊逐漸消失，逐漸被村民忽視。二是因為村委會成員往往由村莊精英來擔(dān)任，一般村民當(dāng)選的可能性不大。鄉(xiāng)村精英的政治背景好、家族勢力強、經(jīng)濟地位高，容易結(jié)成“權(quán)力—利益網(wǎng)”，將一般村民排除在外。兩方面綜合起來，也就使村民覺得公共權(quán)力既和自己無關(guān)，也遙不可及，村民也就失去了興趣。[21]

村莊中“權(quán)力—利益網(wǎng)”的固化，使公共權(quán)力成為鄉(xiāng)村精英爭奪的焦點，形成了各種干擾選舉行為的動機。對于參選者而言，不管是賄選還是其他途徑，都需要支付額外成本，這是以期望當(dāng)選后獲取更多利益為前提的。筆者走訪山東省某村莊遇到一個奇怪現(xiàn)象，村委會主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部達成利益共識，收取2000～3000元的好處費，便可允許去世老人土葬。村委會主任扮演中間人角色，獲取部分好處。這其實就是參選村委會的預(yù)期收益之一。村委會主任還掌握著村集體資產(chǎn)的支配權(quán)、村莊土地的分配權(quán)、公共工程的管理權(quán)，扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級代理人、民意上傳和信息下達的信使，其權(quán)利“含金量”很大，可獲取的利益空間巨大。但同時，村干部的權(quán)力約束機制尚未建立起來。缺少了權(quán)力約束，村干部行為的自由度很大，更容易為自己謀利。

現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府極容易干預(yù)選舉。村委會事實上扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府村級代理人的角色，使名義上的自治組織演變成準政府組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府需要能配合自己工作的村委會班子，這就有動力干預(yù)選舉，甚至更改選舉結(jié)果。現(xiàn)有制度設(shè)計恰好提供了這種便利，如村委會成員的工資福利、考核結(jié)果等均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定。

綜上可知，原有制度中的激勵村民參與民主選舉的因素失靈，約束參選者干擾選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府干預(yù)選舉的因素失靈。這一方面抑制了村民參與民主選舉的積極性，形成“政治冷漠”；另一方面，則使各種擾亂選舉的行為普遍發(fā)生。

2. “村兩委”運行中的激勵不兼容。村支部除了黨務(wù)工作外，其職能和村委會是重疊的，兩者共同掌握著村莊的公共權(quán)力，在“委托—代理”關(guān)系中所處的位置是相同的。因此，有必要把村黨組織和村委會放到一起來分析。

“村兩委”運行中出現(xiàn)的種種問題，其實是執(zhí)行主體做出了有違政策設(shè)計者和委托方的行為選擇，即存在“激勵不兼容”。問題的原因在于“村兩委”處于一種“雙重委托—雙重代理”的關(guān)系中，導(dǎo)致執(zhí)行主體追求自身利益最大化的行為選擇。一方面，村民將村莊的公共權(quán)力委托給“村兩委”，期望他們管理好村莊事務(wù)，為村民服務(wù)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府委托“村兩委”，代行政府職權(quán)，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作。在這種雙重的委托代理關(guān)系中，存在兩種激勵約束組合方式，決定了兩種行為選擇。“村兩委”的成員，是鄉(xiāng)村精英，他們的行為選擇更理性，更趨于自身利益最大化。

鄉(xiāng)村自治的制度設(shè)計中，“村兩委”既可以優(yōu)先分享村莊發(fā)展成果，又可以獲得“權(quán)力—利益網(wǎng)”帶來的收益，還可以享有權(quán)威、名譽等帶來的精神滿足；同時，其公共權(quán)力受到制約，如村民有權(quán)力彈劾村委會成員，黨員可以彈劾村支部負責(zé)人等。理論上而言，“村兩委”既受激勵也受約束，是可以做到激勵兼容的。但現(xiàn)實并不是這樣，就激勵因素而言，村民和“村兩委”的利益脫鉤，“村兩委”對村民的約束力弱化，村干部變成“弱監(jiān)護人”。這意味著前面提到的第一和第三項激勵因素失靈，只剩下“權(quán)力—利益網(wǎng)”帶來的收益，這種收益是權(quán)力尋租性質(zhì)的。此時，掌握了村莊公共權(quán)力，就意味著可以憑借權(quán)力優(yōu)勢獲取各種利益。就約束因素而言，村民和黨員有權(quán)利彈劾罷免“村兩委”干部，但運行程序成本太高，而鮮有村民使用，彈劾成功的案例更是少之又少。近年來，實行村務(wù)公開、成立監(jiān)督機構(gòu)等方法，在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)頗有成果，但在經(jīng)濟落后的地區(qū)要么流于形式，要么成為村莊內(nèi)部爭奪權(quán)力的工具，究其原因莫過于落后地區(qū)村民的政治冷漠。綜上可以說鄉(xiāng)村自治的制度設(shè)計，在不少地區(qū)異化成只有使村干部進入鄉(xiāng)村“權(quán)利—利益網(wǎng)”的激勵因素，而缺乏行之有效的權(quán)力約束機制。

從委托代理的視角，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和“村兩委”的關(guān)系，理解成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府委托“村兩委”處理政府職權(quán)但和村民有關(guān)的事項，即代行政府職權(quán)。這其中的激勵因素是“村兩委”配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作而帶來的利益：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)各村級組織工作配合情況分配公共資源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為村干部帶來的各種發(fā)展機會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府掌握著約束“村兩委”干部行為的權(quán)力，如任免權(quán)（法律上是不存在的，但實際中卻相當(dāng)普遍）和考評權(quán)。村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府都可以評價村干部，村民代表著民心，但不能給村干部帶來發(fā)展機會（不能晉升）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定著村干部的績效補貼和各種發(fā)展機會。以上這種激勵與約束的組合方式?jīng)Q定了“村兩委”不得不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級代理人。

在這種雙重的“委托—代理”關(guān)系下，“村兩委”面臨著選擇，是作為自治組織還是準政權(quán)組織存在。前面的分析實際上已經(jīng)給出了答案。鄉(xiāng)村自治中，村兩委有利用“權(quán)力—利益網(wǎng)”獲取利益的激勵，而受不到有效約束；鄉(xiāng)政村治中，村兩委既有配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作的激勵，也有強有力的約束因素，不得不選擇作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級代理人。在利益不一致甚至沖突的情況下，“村兩委”會選擇維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的利益。如緊挨著“南水北調(diào)”東線的一個村莊，村民因不滿征地補償標(biāo)準和征地補償費用未經(jīng)村民同意就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定其使用用途，而發(fā)生了村民集體阻撓工程施工的群體事件?！按鍍晌痹谑录幚碇羞x擇站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府這邊，而沒有維護村民的合理權(quán)益。近年來農(nóng)村上訪事件、群體性事件多是因為合法權(quán)益被侵害，無處申訴，絕大多數(shù)的“村兩委”不作為或站在村民對立面上。這說明被異化的激勵約束組合，既使“村兩委”可以不受約束地利用村莊公共權(quán)力，又使“村兩委”選擇作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的代理人。

3. 基層組織關(guān)系間的激勵不兼容。這里分析的基層組織關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和“村兩委”的關(guān)系，村支部和村委會之間的關(guān)系。關(guān)于前者已在分析“村兩委”運行中存在激勵不兼容時涉及，故此只分析“村兩委”內(nèi)部關(guān)系的“激勵不兼容”。

“村兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因在職能重疊，定位不清。職能重疊是指村黨支部除黨務(wù)工作外負擔(dān)的工作和村委會一樣。定位不清是指“村兩委”難以對各自的職能進行準確定位，不能分工合理、協(xié)調(diào)一致。筆者認為這是重復(fù)委托代理產(chǎn)生的問題。“村兩委”在委托代理關(guān)系中處于同樣的位置，實際上是村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府將村莊自治事務(wù)和政府職權(quán)同時委托給“村兩委”，即重復(fù)委托。“村兩委”各自都具有獨立行為能力，面對同樣的激勵約束組合會做出同樣的行為選擇，這就不可避免地出現(xiàn)了行為重復(fù)，甚至?xí)霈F(xiàn)行為沖突。許多學(xué)者的調(diào)查結(jié)果顯示，有不少比例的村莊存在對公共權(quán)力的爭奪。這種重復(fù)委托是有違公共產(chǎn)品供給的代理主體單一而明確這一必然要求的。

不少學(xué)者注意到了“村兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)這一普遍發(fā)生的現(xiàn)象，提出了兩種解決對策：一種是實行村兩委“一肩挑”，即村支部書記同時兼任村委會主任；一種是清晰劃分職能，理順相互關(guān)系，從而合作共贏。前者有利于形成單一而明確的代理主體，避免重復(fù)委托，但卻不符合村民自治的根本原則。后者卻缺乏現(xiàn)實可操作性，執(zhí)行中要靠村干部“覺悟”，不符合制度設(shè)計的要求。此外，筆者認為，這兩點建議只是對“權(quán)力—利益網(wǎng)”中的公共權(quán)力進行重新劃分，并沒有改變機制中的“激勵不兼容”?？梢哉f，只是改善了“村兩委”的關(guān)系，并不能解決運行中的問題。

四、農(nóng)村基層組織優(yōu)化的思路

筆者運用激勵機制設(shè)計理論分析我國農(nóng)村基層組織，發(fā)現(xiàn)存在較為嚴重的“激勵不兼容”，導(dǎo)致了種種問題。解決問題的思路就是從制度設(shè)計的角度對現(xiàn)有機制中的激勵因素和約束因素進行調(diào)整，做到激勵兼容。這包括消除不當(dāng)激勵、矯正過度激勵、增強弱性激勵，做到激勵與約束對等。

（一）權(quán)力回歸——重建村民會議

村莊公共權(quán)力如何分配、由何人掌握是對農(nóng)村基層組織進行改革的關(guān)鍵問題。村民利益與村莊集體的脫鉤，造成了村民“政治冷漠”，使得選舉過程易被賄選等因素干擾，這實際上是村民主動放棄權(quán)力，是激勵弱化的表現(xiàn)?！按鍍晌蹦軌蛘莆詹皇芗s束的公共權(quán)力，獲取“權(quán)力—利益網(wǎng)”的收益，既助長了賄選等選舉干擾因素，又容易使村干部不履行應(yīng)盡職能，這是不當(dāng)激勵和過度激勵的問題。公共權(quán)力在其中扮演著最為核心的角色，有必要對其進行重新分配。公共權(quán)力最應(yīng)該由村民自己掌握，這一方面能激勵村民積極參與村莊公共事務(wù)，另一方面則對村干部形成有效的權(quán)力約束。村民掌握權(quán)力的最有效方式是村民會議，故要重建村民會議以確保權(quán)力掌握在村民手中。重建的村民會議與《村民委員會組織法》中的村民會議有所不同：一是每年必須至少召開一次；二是村委會仍然存在，但權(quán)力回歸村民；三是附設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，即村務(wù)工作小組；四是凡有選舉權(quán)的村民都享有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)、提案權(quán)（指村民可以單獨或或者聯(lián)名向村民會議提出關(guān)于村莊管理、發(fā)展等的意見）。這是針對不少村莊村民會議流于形式或名存實亡的現(xiàn)狀，也是為了確保權(quán)力真正掌握在村民手里。權(quán)力回歸村民，也就打破了“權(quán)力—利益網(wǎng)”，解決了因權(quán)力錯置而引發(fā)的“激勵不兼容”。

（二）機構(gòu)重置——村務(wù)工作小組

機構(gòu)重置是指村委會職能調(diào)整和成立村務(wù)工作小組。村民會議掌握實權(quán)后，村委會職權(quán)被大大壓縮，其職能也應(yīng)做出調(diào)整。職權(quán)調(diào)整后的村委會，作為村民會議休會期間的代行機構(gòu)存在，其職能限定在以下幾個方面：做好村民會議的籌備工作；收集村民關(guān)于村莊事務(wù)的意見；協(xié)同村務(wù)工作小組制定村莊發(fā)展規(guī)劃；質(zhì)詢、監(jiān)督、審核、評價村務(wù)工作小組執(zhí)行工作情況，并向村民會議報告；協(xié)調(diào)村際關(guān)系；調(diào)解村民利益糾紛等。村務(wù)工作小組是村民會議決議的執(zhí)行機構(gòu)，其職能是完成村民會議交代的任務(wù)。村務(wù)工作小組成員既可以由民主選舉產(chǎn)生，也可以通過推薦、自薦的方式產(chǎn)生。與村委會不同的是，他們是村莊的工作人員，村民要為其工作支付報酬。村務(wù)工作小組的工作范圍應(yīng)該包括以下幾個方面：一是向村民會議作年度工作報告；二是制定年度工作計劃；三是村莊財務(wù)報告，包括上一年度決算和下一年度預(yù)算；四是參與制定村莊發(fā)展規(guī)劃；五是完成村民會議交代的各種事務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護、公共衛(wèi)生、治安保障等。

機構(gòu)重置后的村委會，是義務(wù)性、服務(wù)性的，具有象征性的公共權(quán)威，而不具有實質(zhì)的公共權(quán)力。這對那些想利用權(quán)力謀取自己私利的參選者而言意味著不再具有吸引力，對抱著同樣動機的村干部而言意味著牟取私利機會的消失，這就解決了民主選舉和組織運行中的不當(dāng)激勵問題。這樣參選者將是年齡較大、責(zé)任心強、德高望重、志愿服務(wù)村莊的村民。村務(wù)工作小組性質(zhì)是村莊雇傭的工作人員，其成員一般是志愿服務(wù)農(nóng)村、有能力的年輕村民，也可以面向社會招聘志愿者。這種雇傭制解決的是對“村兩委”的弱激勵問題。村務(wù)工作小組為獲取報酬而工作，工作好壞決定了獲得報酬的多少，是一種有效的激勵方式。

（三）“政”、“治”分離——設(shè)立農(nóng)村公務(wù)員

“政”、“治”分離是指政府職能與村民自治相分離。這種設(shè)計是為了解決雙重委托和重復(fù)委托產(chǎn)生的激勵不兼容問題，具體思路是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把政府職權(quán)收回來由政府承擔(dān)?？煽紤]設(shè)立“農(nóng)村公務(wù)員”，參考公務(wù)員制度建立農(nóng)村公務(wù)員制度。一個行政村配備一到兩名農(nóng)村公務(wù)員，讓其負責(zé)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級事務(wù)，其待遇、考核、獎懲、晉升等均參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府公務(wù)人員，具體職責(zé)包括國家政策的宣傳和執(zhí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和自治組織的協(xié)調(diào)、反映村民意見及負責(zé)其他事項。

設(shè)立農(nóng)村公務(wù)員，不同于村干部公職化，而是在保持村民自治獨立性的前提下，設(shè)立公務(wù)人員負責(zé)政府職能。其可行性依賴于以下幾方面：一是大量的“大學(xué)生村官”工作在農(nóng)村。據(jù)《2012中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》統(tǒng)計，從2008年啟動“一村一名大學(xué)生村官”計劃至2011年底，在崗大學(xué)生村官數(shù)量超過21萬，到2015年數(shù)量將達到40萬人，到2020年將達到60萬人，實現(xiàn)一村一名大學(xué)生村官的目標(biāo)。二是農(nóng)村居民點數(shù)量正大量減少，行政村合并進程將加快。據(jù)陳錫文在2013年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展新年論壇上作的《城鄉(xiāng)一體化須先搞清城鎮(zhèn)化到底是什么》講話，從2000年到2010年行政村數(shù)量從73萬減到大概59萬，農(nóng)村居民點數(shù)量從330萬減少到270萬。三是我國每年都選派大量的干部駐村幫扶，選調(diào)大量的高校畢業(yè)生到基層任職工作。筆者以為可以將這些條件綜合考慮，建立農(nóng)村公務(wù)員制度。

（四）政經(jīng)分離——農(nóng)民合作社

“農(nóng)民合作社”是今年中央一號文件首次提出的一個概念，它不僅包括農(nóng)民專業(yè)合作社還包括社區(qū)的合作社，如集體經(jīng)濟組織的合作社以及聯(lián)合的合作社，如股份合作社。近年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計，截至2012年第三季度，入社農(nóng)戶達到4600多萬，占全國總農(nóng)戶的18.6%。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織已經(jīng)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中起到關(guān)鍵作用。因而，筆者建議從制度化的角度將其納入到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，讓其承擔(dān)部分經(jīng)濟發(fā)展職能，以便政經(jīng)分離。

農(nóng)民合作社是自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟合作組織，是被國內(nèi)外的成功經(jīng)驗證明了的最適合農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的生產(chǎn)組織方式，其內(nèi)部的機制設(shè)計是符合激勵兼容這一要求的。將農(nóng)民合作社以制度化的形式納入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，并不意味著所有農(nóng)戶都要加入農(nóng)民合作社，而是農(nóng)民自己決定是否加入。這也是農(nóng)村地區(qū)市場化的必然要求。

（五）加強黨建——強化黨的核心地位

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的好壞事關(guān)我黨在廣大農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)。在前面的分析中，村黨支部運行過程中同樣出現(xiàn)了嚴重的“激勵不兼容”，造成不少地方的黨支部失去村民的信任，基層黨建陷入尷尬境地。

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的核心問題在于如何增強黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。這包括以下幾個方面：

1. 理順村黨支部和村委會關(guān)系。機構(gòu)重置后的村委會作為村民會議的服務(wù)機構(gòu)，其職能包括在村黨支部的職能范圍內(nèi)，且村莊的老黨員多為思想覺悟高、責(zé)任心強、工作經(jīng)驗豐富的村民，在村委會選舉中容易當(dāng)選，因而筆者認為在條件成立的情況下，實行“村兩委”一肩挑。這里的條件就是村民會議表決通過。這就理順了村兩委的關(guān)系，形式上確保了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

2. 發(fā)展黨員問題。筆者走訪過許多村莊，發(fā)現(xiàn)黨員發(fā)展“近親繁殖”問題特別嚴重。黨員象征著政治地位，黨員身份在農(nóng)村青年當(dāng)中成了稀缺資源，“近親繁殖”問題便越來越嚴重。解決這一問題的辦法在于制定嚴格的黨員發(fā)展標(biāo)準，不僅重視其思想品質(zhì)，更應(yīng)重視其能力素質(zhì)，如發(fā)展經(jīng)濟能力。應(yīng)優(yōu)先發(fā)展村務(wù)工作小組中表現(xiàn)優(yōu)異者、農(nóng)民專業(yè)合作社理事和骨干、農(nóng)民企業(yè)家、種田能手等。將這些優(yōu)秀人才吸納進黨組織，有助于樹立村黨支部的實質(zhì)核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

3. 提升黨建活動質(zhì)量。這包括擴大農(nóng)村黨組織的工作覆蓋面，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)；強化村干部“一定三有”政策，健全村級組織運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制，提升推動農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)農(nóng)民群眾能力，這是維持核心領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。

4. 加強農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，強化農(nóng)村基層干部教育、管理和監(jiān)督，開展集中查辦和預(yù)防涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域貪污賄賂等職務(wù)犯罪專項工作，堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的腐敗問題。

至此，本研究提出了一套完整的農(nóng)村基層組織優(yōu)化方案。這一方案還需要幾方面的外部工作配合。一是加速推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，精簡機構(gòu)，裁減冗余人員，部分人員可分流到農(nóng)村公務(wù)員。二是做好行政村整合工作，適當(dāng)擴大行政村規(guī)模，減少行政村數(shù)量。這兩點有助于降低農(nóng)村基層組織改革的成本。三是修訂相關(guān)法律法規(guī)。有必要對《村民委員會組織法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等進行修訂。四是繼續(xù)推進公務(wù)員制度改革，將農(nóng)村公務(wù)員作為國家公務(wù)員招錄的主要來源。后兩點主要是為該方案的實行提供外部保障。

五、結(jié)語

本研究旨在從激勵兼容這一視角解析農(nóng)村地區(qū)基層組織運行中出現(xiàn)問題的原因，并提出一個改進方案，并不是否定現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理機制。事實上，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理機制還有很強的生命力，不乏成功典型，如2005年評選出的“十大名村”。我國地域遼闊，各地情況差異很大，并沒有一個治理模式能夠適應(yīng)全部地區(qū)，“十大名村”各自的治理模式也各不相同。這意味著我國農(nóng)村的治理模式已經(jīng)從單一性走向多樣性，呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展道路。本研究提出的優(yōu)化方案，也只是基于理論分析提出的一種思路，其有效性還有待實踐的驗證。限于研究者水平，本研究還顯粗略，既需要隨著研究的深入不斷修正，也需要對諸如村務(wù)工作小組、農(nóng)村公務(wù)員的相關(guān)問題進行更全面的研究。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]