西尾勝《行政學(xué)》書評(píng)

岑川

摘要：西尾勝的《行政學(xué)》是一本日本本土行政學(xué)經(jīng)典教材，也是第一本翻譯成中文的二戰(zhàn)后日本行政學(xué)教科書。它闡述了行政學(xué)的基本理念，介紹了日本行政學(xué)從二戰(zhàn)前到二戰(zhàn)后的變化，論證了官僚制的優(yōu)缺點(diǎn)及一些基本的行政管理活動(dòng)，比較全面地向讀者展現(xiàn)了日本行政發(fā)展的坎坷探索之路。

關(guān)鍵詞：行政學(xué)；政府；官僚

當(dāng)代政府行政體系與市場(chǎng)體系成為控制社會(huì)、影響社會(huì)的最大的兩股力量。一個(gè)民主的、有作為的、高效率的政府行政管理體系，無(wú)論對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可或缺的。2006年由中國(guó)人民大學(xué)出版社出版的譯著《行政學(xué)》是日本本土關(guān)于政府管理的經(jīng)典教材，其作者是就任日本行政學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、東京大學(xué)法學(xué)部教授的西尾勝先生。

《行政學(xué)》是以美國(guó)的行政學(xué)教材為范本而編著的教科書。作者強(qiáng)調(diào)，美國(guó)的行政學(xué)具有本土性，并不能在世界通用。因此，作者致力于建構(gòu)日本的行政學(xué)教科書。該書將歐美行政管理的經(jīng)驗(yàn)與日本進(jìn)行對(duì)比，介紹了日本行政學(xué)在二戰(zhàn)前后的變化，論證了官僚制的優(yōu)缺點(diǎn)及一些基本的行政管理活動(dòng)，較全面地展現(xiàn)了日本行政發(fā)展的坎坷探索之路。

一、現(xiàn)代國(guó)家的形成和行政學(xué)產(chǎn)生之間的關(guān)系

行政學(xué)是19世紀(jì)末在美國(guó)由近代國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家過渡之際產(chǎn)生的。近代國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家過渡意味著：首先，政府職能即行政服務(wù)的范圍和規(guī)模急劇膨脹；其次，國(guó)民經(jīng)濟(jì)不再任由市場(chǎng)機(jī)制來自動(dòng)調(diào)整，政府深深地介入經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)；再次，因?yàn)檎沃贫壬洗蟊娒裰髦频膶?shí)現(xiàn)，以及行政制度上現(xiàn)代公務(wù)員制的確立，立法與行政以及政治與行政的關(guān)系產(chǎn)生了重大的變動(dòng)。從近代國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的漸進(jìn)也是從廉價(jià)政府到服務(wù)國(guó)家的變化過程，行政服務(wù)的范圍和規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

在日本，行政學(xué)的發(fā)展被劃分為二戰(zhàn)前后兩個(gè)階段。二戰(zhàn)前，日本的行政學(xué)幾乎只有蠟山政道和田村德治這兩位行政學(xué)創(chuàng)始人的業(yè)績(jī)。他們都留學(xué)歐洲，較多引進(jìn)了歐洲的理論。并且，由于在日本的教育體系中，相當(dāng)于美國(guó)行政研究院的機(jī)構(gòu)并不發(fā)達(dá)，行政學(xué)僅限為法學(xué)院、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的政治學(xué)系本科生的專業(yè)課。所以，這兩位學(xué)者共同致力于把行政學(xué)建構(gòu)成為一門與行政法學(xué)不同的新學(xué)問。二戰(zhàn)后，日本的行政學(xué)者逐漸增多，如京都大學(xué)的吉父重夫、長(zhǎng)濱政壽、辻清明等。他們從二戰(zhàn)前閉關(guān)鎖國(guó)、文化隔離的狀態(tài)下解放出來，開始深入學(xué)習(xí)美國(guó)行政學(xué)。同時(shí)，他們面臨的政治背景是以修改憲法為起始的戰(zhàn)后改革，所以他們對(duì)這些制度改革作了一系列的評(píng)論。日本行政學(xué)的研究方向從理論研究轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究，行政學(xué)越來越本土化。

二、現(xiàn)代國(guó)家的政府體系和政府形態(tài)

現(xiàn)代國(guó)家行政活動(dòng)的政府體系和政府形態(tài)，換言之，就是現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力分立制結(jié)構(gòu)、行政活動(dòng)主體的官僚制組織以及制約和監(jiān)督官僚制組織活動(dòng)的政府各機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。更簡(jiǎn)單地說，政府體系是中央與地方的關(guān)系，而政府形態(tài)即政府采取的管理制度。

政府體系經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史變遷和形成過程。在中世紀(jì)封建制時(shí)代，鄰邦君主、諸侯、教會(huì)、自治城市等封建勢(shì)力在各地分封割據(jù)，政治權(quán)力分散。在專制君主制時(shí)代，積蓄了實(shí)力的鄰邦君主把其他封建勢(shì)力納入其統(tǒng)治之下，形成統(tǒng)一的國(guó)民國(guó)家。但是，隨著逐漸成熟的市民階級(jí)要求國(guó)家政治民主化，政治體制從專制君主制演變?yōu)榱椌髦?，進(jìn)而發(fā)展為近代民主制，地方政府的政治獨(dú)立性逐漸提高。之后，隨著地方自治權(quán)的擴(kuò)大，國(guó)家政府又開始限制地方政府。如在19世紀(jì)，美國(guó)通過了濫用特別法制約州政府和州議會(huì)的權(quán)力。在日本，地方制度的歷史分為四個(gè)時(shí)期，包括明治維新時(shí)代、三新法時(shí)代、明治憲法時(shí)代以及從戰(zhàn)后改革至今的新憲法時(shí)代。在《舊金山條約》簽署之后，日本解散了內(nèi)務(wù)省，進(jìn)行了多次行政改革，擴(kuò)充了地方自治和居民自治，廢止了機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度。

在戰(zhàn)后日本，國(guó)家層次的政府形態(tài)采用議會(huì)內(nèi)閣制，強(qiáng)調(diào)“主權(quán)在民”，國(guó)會(huì)是國(guó)家權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)。日本在議會(huì)內(nèi)閣制下，由議會(huì)下院選出首相，首相任命內(nèi)閣的其他國(guó)務(wù)大臣。在日本，議會(huì)內(nèi)閣制的內(nèi)閣是一種政黨內(nèi)閣，議會(huì)下院的多數(shù)派幾乎和多數(shù)黨是同義語(yǔ)，多數(shù)黨的領(lǐng)袖被選為首相，內(nèi)閣由執(zhí)政黨議員或其贊同者組成。日本憲法第65條規(guī)定，“行政權(quán)屬于內(nèi)閣”。內(nèi)閣作為行政主導(dǎo)也面臨政府和執(zhí)政黨的二元體制。而在都道府縣和市鎮(zhèn)村自治體層次中，政府形態(tài)采用首長(zhǎng)制，在此不再贅述。

三、關(guān)于官僚制組織

西尾勝寫到，官僚制是對(duì)政府的官吏、對(duì)由官吏制支撐的政府行政組織“進(jìn)行詛咒的用語(yǔ)”?？?罕琛就曾說在官僚制中，“傲慢無(wú)禮與奴顏婢膝的態(tài)度渾然一體。”①而在米歇爾和韋伯之后，官僚制的概念出現(xiàn)了變化。韋伯認(rèn)為“從純技術(shù)角度看，官僚制非常精致，在某種意義上具有合理性”，官僚制未必是詛咒用語(yǔ)。在官僚制組織中，行政機(jī)關(guān)是一種復(fù)合組織，它有縱橫交錯(cuò)的信息傳遞途徑。決策功能不像軍隊(duì)那樣集權(quán)化，行政機(jī)關(guān)的工作計(jì)劃大多由委托業(yè)務(wù)的主管科室或承辦人制定。

在日本，行政機(jī)關(guān)的官僚制組織分割為省廳、局、部、課、系等單位組織，由這些單位組織分掌所管的事務(wù)。然而，在這種金字塔式的管理模式中，最基層行政人員面臨兩難的處境，即裁量權(quán)的問題。最基層工作人員有較大的裁量空間，西尾勝提出一種

精力分配的裁量”的概念，即他們必須把自己有限的工作時(shí)間和精力具體適當(dāng)?shù)胤峙涞椒倍嗟臉I(yè)務(wù)中。他們往往面臨一個(gè)“非此即彼”的“精力分配的兩難選擇”。同時(shí)，西尾勝也提到“法律適用的裁量”。若基層人員法律適用隨意的話，則會(huì)引起辦事不公、貪污腐敗等問題。

四、啟示

作為讀者，閱讀此書的目的在于領(lǐng)會(huì)與美國(guó)、中國(guó)不同的日本行政學(xué)的創(chuàng)新和發(fā)展，向日本學(xué)習(xí)，建構(gòu)中國(guó)本土化的行政學(xué)。目前在中國(guó)的公共行政學(xué)領(lǐng)域中，本土化研究較少。在過去30年間，多數(shù)學(xué)者花費(fèi)時(shí)間翻譯國(guó)外教材，而沒有根植于中國(guó)自有的淵遠(yuǎn)歷史，形成自己的理論范式和研究框架。這種了解與借鑒確實(shí)重要，但是學(xué)者把引進(jìn)作為目的，實(shí)屬本末倒置。當(dāng)今國(guó)外實(shí)證已走向頂端，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)研究方法的多樣性，而中國(guó)的論文仍缺乏實(shí)證和定量。

近年來，中國(guó)學(xué)者也逐漸認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，開始反思本土化路徑的研究。我們要做的首先是對(duì)西方理論進(jìn)行系統(tǒng)、全面地介紹，在引入西方理論時(shí)，不僅要重視其理論知識(shí)，也要把握其概括性的框架，更要理解理論產(chǎn)生的社會(huì)背景；其次，樹立信心。中國(guó)擁有源遠(yuǎn)的歷史，蘊(yùn)藏了很多行政經(jīng)驗(yàn)。我們?cè)谝槲鞣降耐瑫r(shí)，也應(yīng)該把眼光收回，發(fā)掘中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)。最后，重視對(duì)公共行政學(xué)的理論創(chuàng)新。公共行政學(xué)者不僅要基于中國(guó)的行政實(shí)踐進(jìn)行深入研究，更要在世界文化潮流中實(shí)現(xiàn)公共行政學(xué)的理論創(chuàng)新。

綜上，我們?cè)诒緡?guó)的理論研究中，不僅要善于對(duì)西方已有成果進(jìn)行研究與借鑒，更要堅(jiān)持本土化，在西方理論和中方實(shí)踐兩者良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，升華出中國(guó)特色的行政學(xué)研究新范式。

[注釋]

① 這句話源于K. Heinchen《普魯士官僚制》（1821）。

[參考文獻(xiàn)]

[1]西尾勝.行政學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006

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[4]李彥婭，劉典文.公共行政學(xué)本土化的幾點(diǎn)思考[J].理論探索，2010（1）

[5]徐桂珍.我國(guó)公共行政學(xué)本土化的路徑選擇[D].2012（5）長(zhǎng)沙：中南大學(xué)，2012

（作者單位：安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）