曹長義

(南京大學政府管理學院，南京 210023)

街頭官僚：基于國內(nèi)研究文獻的述評

曹長義

(南京大學政府管理學院，南京 210023)

將街頭官僚置于街頭官僚理論框架下，在歸納分析國內(nèi)學術(shù)研究成果的基礎(chǔ)上，對街頭官僚的概念進行辨析，并從街頭官僚的本質(zhì)屬性出發(fā)，在“目標取向”、“行為取向”形成的框架之中，探討分類可能、行為形成原因以及對其控制路徑，在此基礎(chǔ)上勾勒出街頭官僚的邊界，以推動該議題的規(guī)范化和深入化。

街頭官僚；自由裁量權(quán)；政策執(zhí)行

“近年來，隨著公共服務(wù)理念的傳播和績效評估風潮的勃興，一些理論研究者開始將目光投向作為公共服務(wù)具體提供者和政策執(zhí)行鏈條末端的街頭官僚。特別是，在現(xiàn)代大眾傳媒的聚焦下，此起彼伏的行政執(zhí)法沖突，也使得街頭官僚成為公共生活的重要話題?！盵1]在中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，自2003年到2013年底，相關(guān)研究文獻多達99篇。眾多的學術(shù)成果在豐富街頭官僚研究知識積累的同時，也因研究的學科和研究者的視角不同，產(chǎn)生了對其界定、成因、評價的諸種爭論。因而，在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上，理順邏輯思路，探求有效的分析框架，清晰地展現(xiàn)街頭官僚邊界，成為該研究議題規(guī)范化和深入化的基礎(chǔ)。本文通過對國內(nèi)文獻的綜合與歸納，試圖討論以下幾個問題：如何厘定街頭官僚的內(nèi)涵? 如何劃分街頭官僚的類型? 如何看待街頭官僚行為的成因? 如何評說街頭官僚研究的不足?

一、街頭官僚的概念辨析

“街頭官僚” (Street-Level Bureaucrat)一詞作為一個舶來品，最早現(xiàn)于李普斯基(Lipsky)1977年所寫的《建立一個街頭官僚理論》一文。而實際上，“在‘街頭官僚’一詞正式出現(xiàn)(1977)以前，許多研究者已經(jīng)在研究這些街頭官僚的行為與決策，只不過這些研究者都沒有運用街頭官僚這個現(xiàn)在非常通用的概念而已?！盵2]1980年，李普斯基出版《街頭官僚：公共服務(wù)中個人的困惑》一書，標志著街頭官僚理論的正式建立，其中將“街頭官僚”定義為“公共服務(wù)工作人員，他們在工作中同公民產(chǎn)生了直接的交流接觸，并且在他們工作的執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權(quán)”[3]，簡單來說是指“位處基層和最前線的政府工作人員，是政府雇員中直接和公眾打交道的公務(wù)員”[4]，警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構(gòu)的工作人員、稅收員等是其認為的典型街頭官僚。同“街頭官僚”在西方的出現(xiàn)過程相似，2003年葉娟麗、馬駿在《公共行政中的街頭官僚理論》一文中將街頭官僚理論引介至國內(nèi)，而在此之前國內(nèi)對“街頭官僚”群體的研究更多是以“基層公務(wù)員”的面貌出現(xiàn)的，缺少街頭官僚理論的指導。因而為更深入理解街頭官僚現(xiàn)象，必須將之置于街頭官僚理論這樣一個研究框架下來討論，否則其意義上的建構(gòu)就會有偏差，這也是本文所基于的國內(nèi)研究文獻以葉娟麗、馬駿之文為起點的原因所在。街頭官僚作為官僚群體中的一類亞群體，具有“官僚”群體的共性，當然，對“街頭”的不同理解也就有了對街頭官僚的差異性認知。因此，針對李普斯基的定義，結(jié)合國內(nèi)的研究文獻，本文認為對街頭官僚的概念討論可以從三個層面展開：

1.宏觀延伸層面。雖然街頭官僚理論是關(guān)于公共官僚自由裁量權(quán)微觀研究中的重要部分[2]，但對于街頭官僚概念的界定卻存在著不同視野層次的認知?；诶钇账够鶎诸^官僚特質(zhì)的描述，有學者對其進行延伸，擴大街頭官僚的涵蓋范圍，例如，“將我國地方政府看作是與中央政府相對的街頭官僚機構(gòu)”[5]，“官僚”的核心旨歸是公務(wù)員，城管為政府工作但不具有公務(wù)員身份，然而“城管以及其他‘窗口’部門的一線工作人員，可視為典型的‘街頭官僚’”[6]。這種研究“試圖通過對街頭官僚這個對象的研究來在更為廣闊的范圍內(nèi)回答政府角色、依法治國、國家和社會關(guān)系等問題”[7]。和諧社會、服務(wù)型政府甚至是行政監(jiān)察制度成為其探討的落腳點。

2.中觀維持層面?！罢畽C關(guān)中的街頭官僚是指處于基層或一線, 直接與公民打交道的政府公務(wù)員。他們處于政策執(zhí)行的末梢環(huán)節(jié)，掌握一定的自由裁量權(quán)，能夠?qū)駥嵤┵p罰決斷?！盵8]對李普斯基街頭官僚“原教旨”的維持，是對其進行深入發(fā)掘與理論創(chuàng)新的基石。

3.微觀收縮層面?！啊诸^官僚’特指政府機關(guān)中直接與公民打交道的基層政府公務(wù)人員，而不包括如公立學校的教師、社區(qū)工作者等一類街頭官僚?！盵6]也有學者“比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點，依照我國《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位類別的規(guī)定，將我國基層行政執(zhí)法類公務(wù)員納入‘街頭官僚’的范疇。他們主要是在履行社會管理與市場監(jiān)管職能的行政機關(guān)基層部門中，直接執(zhí)行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的公務(wù)人員?！盵9]這種對街頭官僚所指的微觀收縮簡化了分析對象，有利于研究的深入和細致，是國內(nèi)學者大多采取的做法。

上述闡釋表明，對“街頭官僚”的不同層次界定源于對“街頭”的多樣理解。此處，韓志明的觀點給我們更多啟示。他認為“街頭官僚中的‘街頭’不是一種對工作環(huán)境的直觀描述，而主要是對街頭官僚與公民直接打交道時的工作界面的一種高度抽象，是定義街頭官僚的一個空間的隱喻?！盵10]這個“空間的隱喻”和街頭官僚研究文獻中的“前線”、“基層”、“一線”和“現(xiàn)場”等場域性概念進行了很好的對話與對接。簡言之，街頭官僚的行為是街頭官僚在“街頭”這個場境中同公民進行面對面的互動。雖然“街頭”的空間有大有小、有伸有縮，但內(nèi)涵基本相似。街頭官僚具有以下幾個核心特征：(1)基層性。他們是官僚“金字塔”的最低層，位低權(quán)小，數(shù)量龐大，只有上級，沒有下級。(2)互動性。他們直接與公民打交道，是與公民日?；幼顬轭l繁、最為密切的官僚群體。(3)執(zhí)行性。他們處于政策過程的末端，執(zhí)行政府政策、法律法規(guī)和上級命令等。(4)損益性。他們擁有一定的自由裁量權(quán)對公民賞罰決斷，自身的經(jīng)驗、技能、專長、價值觀影響著其工作的好壞。(5)代表性。其工作表現(xiàn)主導著公眾對政府的評價，影響政府形象、官民關(guān)系等。這可以歸結(jié)為街頭官僚角色的兩面性：一面服從上級，一面服務(wù)公眾；一面位低權(quán)小，一面賞罰決斷。角色的兩面性又概因于其處于國家、社會和市場的邊界地帶，并且代表國家權(quán)力與社會、市場進行互動。

二、街頭官僚的分類邏輯

街頭官僚作為公共治理的重要主體之一，理應(yīng)具有類型上的區(qū)分。然而“由于人們籠統(tǒng)地使用街頭官僚概念，沒有對數(shù)量龐大的街頭官僚進行分類化操作，將其視為鐵板一塊的東西，于是在很大程度上忽略了街頭官僚群體的內(nèi)在差異性?！盵1]這不僅在學術(shù)上影響了對街頭官僚的深入研究，也在實際生活中造成人們對街頭官僚一定程度的誤解。僅有少數(shù)研究者將街頭官僚作了類型劃分，如根據(jù)街頭官僚工作界面的空間性質(zhì)，將街頭官僚的行動空間分為窗口空間、街頭空間和社區(qū)空間三種類型，在這三種類型中街頭官僚分別是墨守法規(guī)者、巡邏的更夫和上門服務(wù)者[10]；或者依據(jù)政策執(zhí)行的角色和功能的程度上的不同，將街頭官僚分為管理官僚和街頭官僚[1]。這些分類研究做了很好的探索，但相對于街頭官僚現(xiàn)象的高關(guān)注度和街頭官僚研究的知識積累需要，又是不足的，因而十分有必要發(fā)掘新的分類方式。

“要了解一個政府官僚機構(gòu)，就必須理解它的第一線職員如何學會工作。”[11]在不同的歷史發(fā)展階段，由于受到特定的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)和利益取向等因素的影響和制約，街頭官僚在治理活動中表現(xiàn)出不同的價值取向與行為傾向，如在傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府模式中，街頭官僚更多充當?shù)氖墙y(tǒng)治者和高層官僚的“馭民之鞭”；在近代管制型政府模式中，街頭官僚擔負的角色主要是社會公眾意愿的代言人；在現(xiàn)代服務(wù)型政府模式中，街頭官僚的身份被定義為人民的公仆。以上三種街頭官僚可以分別簡單地歸結(jié)為統(tǒng)治型街頭官僚、管理型街頭官僚和服務(wù)型街頭官僚。顯然這種劃分方式是粗線條的和表面化的，不能說明一個時期內(nèi)街頭官僚群體內(nèi)部的區(qū)別。從街頭官僚的本質(zhì)屬性出發(fā)，其作為公共治理活動的基層主體，有自己的“目標取向”和“行為取向”?？梢詮倪@兩個視角對街頭官僚進行劃分，形成一種分類框架。所謂“目標取向”是街頭官僚的意圖屬性維度。根據(jù)古德諾的解釋，政治是國家意志的表達，而行政是國家意志的執(zhí)行。此處將二者作為街頭官僚的目標取向維度：政治傳達的是街頭官僚在治理活動中對公共精神和價值的堅守，行政表明的是街頭官僚在治理活動中對規(guī)則和命令的服從。而“行為取向”是街頭官僚的行動屬性維度，巴斯(Barth)指出“在民主社會提供公共服務(wù)既需要關(guān)注做什么，又需要關(guān)注如何做。”[12]街頭官僚在治理活動中需要考慮選擇過程，還是選擇結(jié)果。因此，此處將“行為取向”維度界定為“過程”和“結(jié)果”。根據(jù)這一分類框架(見圖1)，兩個維度在平面上構(gòu)成四個坐標空間，代表著街頭官僚的不同類型。

圖1： 街頭官僚分類

掌握這四種基本類型，就有了對街頭官僚統(tǒng)一的分類邏輯，見表1。

表1：街頭官僚的基本類型

三、街頭官僚的行為成因及其控制路徑

“街頭官僚的核心任務(wù)是執(zhí)行法律，完成使命，提供公共服務(wù)，但也需要在特定的環(huán)境中行使權(quán)威、實施控制和維持秩序，甚至是身體力行去踐行道德律令?！盵10]雖然穆蒂和雷蘭德(Moody & Leland) 研究發(fā)現(xiàn)，并不是所有的街頭官僚都是一樣的，在某些情況下，某些街頭官僚是非常負責任的管理者[13]，然而必須正視的是現(xiàn)實中其行為往往出現(xiàn)偏差，背離公共利益，引發(fā)官民矛盾，甚至導致一些公眾沖突事件。根據(jù)弗雷德里克森的距離悖論在我國的反運用，街頭官僚的負面行為和形象的在我國公眾中更為突出，這也引起了學者們對其成因及其控制路徑的關(guān)注。目前國內(nèi)的研究主要集中在自由裁量權(quán)和政策執(zhí)行兩個視角。

1.自由裁量權(quán)視角。“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。”[14]在李普斯基之前，雖然有學者關(guān)注擁有自由裁量權(quán)的官僚，但是很少有學者專門關(guān)注街頭官僚的自由裁量權(quán)問題。街頭官僚擁有自由裁量權(quán)是一個事實性的結(jié)果，李普斯基認為“和大多數(shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時擁有相當大的自由裁量權(quán)。”[15]這種自由裁量權(quán)由于街頭官僚面臨的特殊的工作條件和環(huán)境而變得非常難以消除和降低，并導致其行為模式通常表現(xiàn)為三個方面：“適應(yīng)不確定的和復(fù)雜的工作環(huán)境的需求；在所提供的服務(wù)中保持靈活和感性的人性特點的需求；工作人員自我關(guān)心的需求?！盵15]由于“自由裁量權(quán)是必要之惡，應(yīng)保持盡可能多的限制”[16]，因此包括國內(nèi)學者在內(nèi)的大多研究者都致力于尋找和發(fā)現(xiàn)更好的限制街頭官僚自由裁量權(quán)的途徑?？傮w而言，一般包括政治控制途徑、法律控制途徑、組織控制途徑以及倫理控制途徑。國內(nèi)學者中蓋宏偉的觀點比較有代表性。他從后公共管理視角研究規(guī)范街頭官僚的自由裁量權(quán)，提出制約和控制街頭官僚自由裁量權(quán)的幾點措施：(1)促進街頭官僚向多元價值取向轉(zhuǎn)變，這種價值取向包括效率性、公共性和公平性；(2)加強街頭官僚的利益協(xié)調(diào)，包括街頭官僚之間的利益協(xié)調(diào)，街頭官僚與街頭官僚機構(gòu)之間的利益協(xié)調(diào)以及不同街頭官僚機構(gòu)之間的利益協(xié)調(diào)；(3)加強對街頭官僚自由裁量權(quán)的調(diào)控，具體有：培育街頭官僚自由裁量權(quán)的自我約束機制，加強街頭官僚機構(gòu)的調(diào)控、監(jiān)督功能，健全街頭官僚自由裁量權(quán)的社會監(jiān)控體系以及強化街頭官僚自由裁量權(quán)的司法控制力度[17]。戴奇峰認為，要規(guī)制我國自由裁量權(quán)的負效應(yīng)，除了完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系，加大監(jiān)督監(jiān)管力度，還應(yīng)加強行政程序立法，對自由裁量權(quán)的運行邊界進行科學設(shè)定以及細化自由裁量權(quán)的范圍與幅度，盡量避免造成任意裁量的可能性[18]。

2.政策執(zhí)行視角?！皥?zhí)行一部憲法比制定一部憲法要困難得多”[19]。政策執(zhí)行視角比自由裁量權(quán)視角更早受到關(guān)注，因為街頭官僚處于公共政策鏈條最末端，其角色天然地被設(shè)計為“受命執(zhí)行”，效忠組織的目標是其最重要的目標。政治家和高層管理者制定的政策的實現(xiàn)狀況最終取決于街頭官僚的執(zhí)行情況。根據(jù)約翰·加爾布雷斯的“雙峰對稱”理論，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標的服從時才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”[20]。街頭官僚應(yīng)處于一種絕對從屬地位，負有服從上級的義務(wù)。但是作為理性經(jīng)濟人的街頭官僚與上層管理者之間存在目標和利益上的差異，其對政策的執(zhí)行往往出現(xiàn)偏差甚至偏離。楊衛(wèi)玲認為街頭官僚的政策執(zhí)行失靈有以下四種模式：(1)對待常規(guī)工作敷衍性執(zhí)行；(2)遇上麻煩任務(wù)依規(guī)則執(zhí)行；(3)面對利害關(guān)系選擇性執(zhí)行；(4)碰到危險情況逃避性執(zhí)行，即克里斯托弗·胡德所稱的“一線棄權(quán)”[21]。針對街頭官僚政策執(zhí)行偏差，李旭琴從主體路徑出發(fā)，全面探討了對其矯正之道，包括：(1)政府機構(gòu)內(nèi)部的改革。第一，變革政府組織結(jié)構(gòu)，再造政策執(zhí)行流程；第二，降低政府組織層級間信息的不確定性，改善績效評估體系；第三，走出資源不足與彈性需求的夾縫，改善績效模糊的處境。(2)優(yōu)化政策執(zhí)行直接主體——從街頭官僚自身來規(guī)范。第一，提高街頭官僚的綜合素質(zhì)，提升政策執(zhí)行認知能力；第二，規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，改進政策執(zhí)行方式；第三，改變街頭官僚的政策執(zhí)行價值理念，提升政策認同度。(3)從政策執(zhí)行間接主體——目標團體角度來約束。第一，增進溝通，擴大公民對政策執(zhí)行的認同途徑；第二，加強監(jiān)督，完善公民政策執(zhí)行的參與機制；第三，引入問責，落實街頭官僚責任追究機制[22]。

實際上，這兩種視角之間存在著緊密的聯(lián)系，因為“從政策執(zhí)行理論的視角來考察街頭官僚，能夠合理解釋街頭官僚在執(zhí)行政策時自由裁量的必要性以及這種自由裁量對政策結(jié)果的重要作用?！盵23]此外也有學者從制度性因素(包括上峰指令、自由裁量權(quán)、組織文化、規(guī)章制度和相關(guān)法律等)和非制度性因素(包括個人風格、利害驅(qū)動、執(zhí)法對象以及大眾傳媒等)探討影響街頭官僚行動的原因。這些探討雖然側(cè)重點不同，但是其對街頭官僚行動邏輯和控制途徑的分析對于我們認知街頭官僚是大有裨益的。

四、對街頭官僚研究的質(zhì)疑和批判

學術(shù)界對街頭官僚行動原因和控制途徑的不同認知解釋了其存在的深層邏輯，也將批判和質(zhì)疑之聲推上前臺。這些批判和質(zhì)疑集中在以下幾個方面：

1.現(xiàn)有研究與街頭官僚理論對話不足。我國學界對街頭官僚理論的關(guān)注相對來說比較晚，其對于街頭官僚理論的應(yīng)用更多停留在簡單的“搬用”階段。雖然有個別學者對其做了深入思考和創(chuàng)新，但大多研究者并沒有與街頭官僚理論進行充分的對話，研究內(nèi)容沒有很好地與其接軌?？梢哉f，街頭官僚理論更多被其用來裝潢門面，鮮有應(yīng)用，這也導致研究對象的模糊化以及研究主題的泛化。

2.研究方法與研究工具的缺乏。目前，我國有關(guān)街頭官僚的研究主要是規(guī)范性的研究，缺乏必要的方法和工具，基礎(chǔ)性概念的建構(gòu)和明晰仍然不足。比如將自由裁量權(quán)當作街頭官僚的定義性特征，這影響了理論分析的深度；籠統(tǒng)使用街頭官僚概念，缺少對街頭官僚進行分類化操作，導致研究分析的表面化。

3.研究視閾的片面與滯后。西方的街頭官僚理論在探討自由裁量權(quán)時，研究的是“合法范圍內(nèi)自由裁量權(quán)對服務(wù)提供的影響問題”[7]，關(guān)注的是服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給；而國內(nèi)對街頭官僚自由裁量權(quán)的研究“大多是街頭官僚的非法行為”[7]，探討的是防止自由裁量權(quán)的濫用。這意味著我國街頭官僚研究更多看到街頭官僚作為決策參與者與政策執(zhí)行者的角色，而較少認識到街頭官僚的公眾服務(wù)者角色。在當代公共服務(wù)理論廣泛興起的條件下，我國街頭官僚研究的視野并未隨之而拓展。

五、結(jié)語

街頭官僚的核心問題是自由裁量權(quán)、政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供的問題，三者歸根結(jié)底是一個責任的控制問題，即街頭官僚的角色問題。街頭官僚作為我國公共治理中不得不面對的治理對象，既具有世界上所有街頭官僚的一般特征，也印有中國特有的烙印。本文將街頭官僚置于街頭官僚理論框架下，在歸納分析國內(nèi)學術(shù)研究成果的基礎(chǔ)上，對街頭官僚的概念進行辨析，并從街頭官僚的本質(zhì)屬性出發(fā)，在“目標取向”、“行為取向”形成的框架之中，探討分類可能和形成邏輯，雖然這種分類是粗線條的，但仍希望能為街頭官僚的后續(xù)研究作一定知識積累。

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(編輯：李 磊)

2014-07-15

D035.2

A

2095-7238(2014)12-0006-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.002