(云南民族大學 云南 昆明 650000)

韋伯式官僚制的過去、現(xiàn)在及未來

袁萍

(云南民族大學云南昆明650000)

現(xiàn)代官僚體系作為一種理論發(fā)生而定型是馬克思韋伯的功勞，他從理論上對這種組織形式進行了總結(jié)，并提出了這類組織存在和發(fā)展的原則。在韋伯的描述中，官僚制是一種以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級制、非人格化、專業(yè)化、全職職業(yè)、可學習性為原則的適宜現(xiàn)代社會的組織形式。近年來，韋伯式官僚制受到了各種各樣的批評。但是，韋伯式官僚制理論的意義不在于提供對現(xiàn)象的細節(jié)描述，而在于其作為分析工具的價值。韋伯式官僚制依然具有強大的生命力和影響。

韋伯式官僚制；批評；發(fā)展

官僚制是在18世紀產(chǎn)生的一個政治學概念，20世紀初由著名社會學家韋伯從理論上將其完善。在韋伯的描述中，官僚制是一種以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級制、非人格化、專業(yè)化、全職職業(yè)、可學習性為原則的適宜現(xiàn)代社會的組織形式。

韋伯式官僚制組織理論的基本理性前提是合理-合法的權(quán)力觀點。韋伯把社會上不同類型的組織分成三種：“神秘化的組織”、“傳統(tǒng)的組織”和“合理化—合法組織”。 “神秘化的組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于領(lǐng)導(dǎo)者個人的人格魅力，“傳統(tǒng)的組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和管理，而“合理化—合法化組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的各種規(guī)則。韋伯官僚制的實質(zhì)是提高工作效率，實現(xiàn)組織管理的穩(wěn)定發(fā)展。同時，韋伯設(shè)計的官僚制具有理性化、技術(shù)化和非人格化等特征，避免了權(quán)利濫用，拋棄了人治因素，體現(xiàn)了科學精神與法治精神。

20世紀70年代以來產(chǎn)生了很多公共行政流派，從新公共管理、新公共服務(wù)，到新公共治理、網(wǎng)格管理和協(xié)作治理，對官僚制的評價都成為諸多理論流派的關(guān)注焦點，其中一些理論本身就是建立在韋伯式官僚制的批評之上。概況起來，這些批評可以分為以下幾個方面：效率與功能問題、官僚制與民主的關(guān)系問題、官僚制對個性的壓抑問題等。

對官僚制的低效率認識最為深刻的是經(jīng)濟學家，這一分析主要集中于官僚制中缺少如競爭性市場過程中的誘因機制。如果說倡導(dǎo)市場的經(jīng)濟學家強調(diào)從官僚制與市場過程對比中揭示官僚制的弊病，那么主要的社會學家包括管理學家和組織學家則注重從官僚制組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和規(guī)則出發(fā)，探索官僚制低效率和功能失調(diào)的原因。政策分析學家則指責官僚制在執(zhí)行決策中無效率。他們指出，官僚制及其官員從本質(zhì)上來說是保守的、習慣認同舊政策、不喜歡改變行為模式、在行動上遲緩或采取抵制行為。而且，官僚往往不能成功確定目標、建立績效標準、收集充足的信息和預(yù)測計劃效果，因此其行為在極大程度上是非理性的。

官僚制是擁有一定政治權(quán)力的機構(gòu)，其權(quán)力無限膨脹對民主具有極大的威脅。官僚制作為一種權(quán)力工具，主要是為控制官僚機構(gòu)的人服務(wù)。這個控制者也會因為官僚制擁有現(xiàn)行政所需要的專業(yè)知識和行政實踐中得到的大量機密信息，從而對官僚制控制不力，于是成為一個潛在的外行，使得官僚制獨立于它本應(yīng)服務(wù)的政治實體。

韋伯式官僚制等級原則本身是一種不平等的制度，權(quán)威命令和規(guī)則將會損害個人的自由。專業(yè)化的工作形成了單調(diào)、狹隘的常規(guī)，極易造成因循守舊的心理與行為；官僚行為遵循形式與程序、被動、缺乏主見和創(chuàng)造力。官僚制“對事不對人”的形式化的態(tài)度最終將壓抑公民的個性。

縱觀人們對官僚制從理論到實踐的批評，可以說，官僚制理論在新形勢下受到了不同程度的批評攻擊。但是，類似的批評在很多方面似乎似是而非，韋伯式官僚制組織是一種高度理想化的組織機構(gòu)的理想類型，在現(xiàn)實社會很難企及。西方行政改革相當長時間存在一個誤區(qū)就在于對官僚制病理機制的誤診，即將官僚制的現(xiàn)狀功能的失調(diào)片面歸結(jié)為官僚制本身，因而，單單地以官僚制為改革對象，但沒有從根本上對理性官僚制替代性超越。事實上，作為西方最主要、最突出部分的官僚制，在現(xiàn)在讓具有存在的合理性?！笆杖氡姸辔鞣桨l(fā)達國家針對官僚制進行了改革，但官僚制范式在發(fā)達國家的現(xiàn)實生活中，仍然是活生生的現(xiàn)實，而且具有頑強的生命力”。

雖然，在政府中增加靈活性的組織形式，這在官僚制組織設(shè)計中是不存在的，但也只能是說豐富了官僚制組織形式，而不能看作是對它的改變，改變層次形式與取消層級制度是兩個完全不同的概念。所有形式的改革均是在等級制度的框架內(nèi)進行調(diào)整而已。官僚制的組織形式確實是給社會尤其是政府帶來了許多麻煩和低效，但是我們真的就能把所有的問題都歸罪于官僚制組織嗎？顯然不能。因為在現(xiàn)實中我們必須承認以下三個事實：組織層級與上下級關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)必須保證下屬能持續(xù)地完成任務(wù)，能發(fā)布命令并使下級聽從；組織的級別越高其面臨的問題越復(fù)雜，解決問題所必需的管理智力、能力要求就越高。正因為這三個事實的存在，沒有官僚機構(gòu)提供組織、分工和專業(yè)化，人們就不可能提出任何執(zhí)行“大規(guī)模社會”任務(wù)的規(guī)劃。因此以新管理主義為理念的西方行政改革正式建立在官僚制組織的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)、裁減人員和壓縮官僚層級并不等于取消官僚層級，只不過擴大了管理幅度而已但是只要層級的存在，行政組織依然擺脫不了“命令的強制方式”處理公共事務(wù)。

韋伯式官僚制理論的意義不在于提供對現(xiàn)象的細節(jié)描述，而在于其作為分析工具的價值。

官僚制組織的優(yōu)越性在于其“理性”因素，而“效率”只是這些理性因素的附帶結(jié)果。并且，韋伯在此所論的“理性”是一種“形式合理性”或“形式理性”，對于特定目的而言，它是越來越能精確計算和預(yù)測的最有效途徑。簡而言之，韋伯提出的并非關(guān)于效率的理論，而是對現(xiàn)代組織中占支配地位的形式程序的論述，因此，把韋伯的形式合理性概念等同于效率概念觀念，就離開了韋伯，由此出發(fā)對韋伯理性官僚制概念進行的批評就有立場錯誤的嫌疑。

雖然眾多西方發(fā)達國家針對官僚體制進行了改革,但官僚制范式在發(fā)達國家的現(xiàn)實生活中仍是活生生的現(xiàn)實,并未見被其他形式的組織模式取代。像我國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家則是官僚制不足，需要推進官僚制理論的法治精神和理性精神，完善法律法規(guī)，全面依法治國。未來，韋伯式官僚制的生命力和影響將是持久的。

[1]張康之.韋伯對官僚制的理論確認[J]教學與研究，2002年第6期.

[2]張康之.超越官僚制：行政改革的分析[J]求索，2001年第3期.

[3]黃小勇.韋伯理性官僚制范疇的再認識[J]清華大學學報(哲學社會科學版)，2002年第21期.

[4]王燕燕.審視官僚制—從“后官僚制”對其批評談起[D]河南大學，2011年.

袁萍(1990-)，女，漢族，云南民族大學研究生，行政管理專業(yè),研究方向公共政策分析。

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