石家莊市供水行業(yè)價格規(guī)制問題與對策分析

本文系2013年河北省社會科學(xué)發(fā)展研究青年課題“民營資本進(jìn)入下河北省自然壟斷行業(yè)政府管制研究”（201304112）研究成果。

【文章摘要】

水價是城市供水行業(yè)政府規(guī)制改革的關(guān)鍵問題，水價的制定既要體現(xiàn)水資源的稀缺性，又要激勵企業(yè)提高效率，同時也要兼顧社會福利。近年來，石家莊市城市供水價格規(guī)制改革取得較大成就，但仍存在水價分類不規(guī)范、水價構(gòu)成不統(tǒng)一、各地水價差異大等問題，為此，相關(guān)部門應(yīng)在區(qū)域?qū)用娼⒔y(tǒng)一的水價分類和構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，并改革現(xiàn)有的水價制定方式，在此基礎(chǔ)上，更要進(jìn)一步推動供水行業(yè)市場化和轉(zhuǎn)變政府規(guī)制重點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】

供水行業(yè)；價格規(guī)制；可競爭市場

0 引言

水是人類生活的必需品，城市供水行業(yè)是關(guān)系居民福利與社會穩(wěn)定的公共事業(yè)。我國人均水資源貧乏，近三分之二的城市存在缺水問題，隨著近些年城市化進(jìn)程的加快，城市供水行業(yè)面臨的水資源匱乏問題更加嚴(yán)峻，成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性增長的瓶頸。與此同時，供水屬于自然壟斷行業(yè)，成本的若增性決定了在一個城市中，少量的供水企業(yè)存在是最佳選擇。因此，鑒于資源稀缺性和自然壟斷性，政府相關(guān)部門對城市供水行業(yè)實(shí)行價格規(guī)制。

近些年，隨著我國供水行業(yè)漸進(jìn)式市場化改革，現(xiàn)有價格規(guī)制的弊端逐步顯現(xiàn)，新一輪的價格規(guī)制改革迫在眉睫。周小梅揭示了我國現(xiàn)有水價管制不能有效促進(jìn)供水企業(yè)提高效率等問題，認(rèn)為調(diào)整水價的前提是進(jìn)行成本公開化。田丹、葉舟舟討論了從界定政府責(zé)任、加強(qiáng)成本核算等途徑解決目前我國城市供水行業(yè)價格規(guī)制的問題。馬云澤從政府管制的“錯位”、“越位”和“缺位”上分析天津市供水價格規(guī)制改革。方國華等通過構(gòu)建模型模擬分析了江蘇省水價的變動對居民消費(fèi)、國民生產(chǎn)等方面的影響，以期制定合理的城市供水價格。楊立疆等運(yùn)用動態(tài)價格方法，對五家渠市城市供水價格進(jìn)行測算，表明水價有上漲空間。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)者們通過分析目前供水行業(yè)價格規(guī)制的諸多問題，嘗試著進(jìn)行有效的改革，特別是其中部分學(xué)者鑒于城市供水的區(qū)域壟斷性，針對當(dāng)?shù)厮畠r規(guī)制中的具體問題分析改革對策，值得借鑒。

石家莊屬于資源型缺水地區(qū)，是全國嚴(yán)重缺水的城市之一，全市人均水資源量不足全國平均水平的七分之一，按照國際標(biāo)準(zhǔn)劃分，屬于絕對貧水區(qū)。并且，近年來石家莊市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成城鎮(zhèn)化率不斷提高，根據(jù)《石家莊統(tǒng)計年鑒》和《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》，2008年—2012年，石家莊市城鎮(zhèn)化率年均增長速度為3.48%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國各地的平均水平。因此，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大進(jìn)一步加劇了水資源的供需矛盾，石家莊市城市供水行業(yè)價格規(guī)制改革面臨著挑戰(zhàn)。本文結(jié)合對石家莊市供水行業(yè)的實(shí)際調(diào)查，分析目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展下水價管理存在的問題，在此基礎(chǔ)上，為石家莊市城市供水價格規(guī)制改革提出相應(yīng)的政策建議。

1 石家莊市城市供水行業(yè)價格規(guī)制現(xiàn)狀分析

隨著我國供水行業(yè)的市場化改革，城市水價經(jīng)歷了從無到有、從少到多的調(diào)整。我國《城市供水價格管理辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府價格主管部門是城市供水價格的主管部門，城市供水價格應(yīng)遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則。并且，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》進(jìn)一步明確，城市供水價格由水資源費(fèi)、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費(fèi)四部分構(gòu)成。

石家莊地區(qū)供水行業(yè)主要采取“成本加成”的定價機(jī)制，石家莊供水公司經(jīng)2012年石家莊水務(wù)集團(tuán)整合重組而設(shè)立，主要負(fù)責(zé)主城區(qū)供水，而石家莊所轄各縣（市）大部分都有自己的供水企業(yè)，各地供水價格各不相同。目前，石家莊城市供水種類包括居民生活用水、行政事業(yè)單位用水、工商企業(yè)用水、飲食服務(wù)業(yè)用水、特種行業(yè)用水等，其中，居民生活用水主要適用于一般居民生活（包括優(yōu)撫戶、低保戶和特困戶）、學(xué)校教學(xué)、學(xué)生生活以及社區(qū)居委會辦公服務(wù)用水，特種用水主要適用于以水為主要原料的制造業(yè)生產(chǎn)企業(yè)用水和娛樂場所用水。根據(jù)中國水網(wǎng)和石家莊市各地統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)分析，石家莊市各類水價整體上均高于全國平均水平，價格由低到高依次為居民生活水價、行政事業(yè)單位水價、工商企業(yè)水價、飲食服務(wù)業(yè)水價和特種行業(yè)水價。

2 石家莊市城市供水價格規(guī)制問題分析

2.1城市供水價格的分類和構(gòu)成缺乏統(tǒng)一規(guī)范性

首先，水價分類不統(tǒng)一。根據(jù)石家莊各地物價部門關(guān)于供水價格的文件分析，各地城市供水種類不盡相同，缺乏一致性（見表1）。辛集、鹿泉、趙縣和石家莊主城區(qū)分為居民生活用水、非居民生活用水和特種用水三大類，非居民生活用水是居民生活用水和特種行業(yè)用水以外的所有城市供水的總稱。其中，辛集、鹿泉和趙縣的非居民生活用水包括行政事業(yè)單位用水、工商企業(yè)用水、飲食服務(wù)業(yè)用水，且價格相同；石家莊非居民生活用水除了包括上述三類，還增加了園林綠化用水，價格也不同。另外，其他大部分地區(qū)（如新樂、藁城、贊皇等）的城市供水直接按其用途分為居民生活用水、行政事業(yè)單位用水、工商企業(yè)用水、飲食服務(wù)業(yè)用水和特種行業(yè)用水五大類，且每類水價各不相同。

其次，水價構(gòu)成不規(guī)范。我國各地城市供水的綜合水價由城市供水價格、污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)和水利工程供水價格構(gòu)成。城市供水價格反映的是自來水在提取、生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送等環(huán)節(jié)的成本；污水處理費(fèi)是生活生產(chǎn)污水排放對環(huán)境的影響，反映的是排污的環(huán)境成本；水資源費(fèi)是針對目前我國大部分地區(qū)水資源稀缺、自來水生產(chǎn)供不應(yīng)求的情況，收取的一種資源成本；水利工程供水價格反映的是某些城市因?yàn)榭鐓^(qū)域調(diào)水所建設(shè)的引水工程的成本，也屬于自來水的生產(chǎn)成本。根據(jù)石家莊市及其各縣物價部門關(guān)于水價的相關(guān)政策分析，石家莊各地水價構(gòu)成不一致。例如，石家莊市各類水價由基本水價、污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)構(gòu)成，基本水價由供水公司收取，而污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)由供水公司代為收取；新樂市在2008年水價改革后，開始征收污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)；藁城的城市水價由供水價格、污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)和南水北調(diào)基金構(gòu)成；而贊皇的水價則由基本價、附加費(fèi)、開采非、污水處理費(fèi)和南水北調(diào)基金構(gòu)成；其它大部分縣（市）水價未做構(gòu)成要素說明。此外，各地在水價構(gòu)成要素的收費(fèi)上也各不相同，見表2。以居民生活用水為例，石家莊市水價中各要素的費(fèi)用普遍高于其它縣（市），其基本水價、污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)分別為2.5元、0.8元和0.33元，新樂市水價組成要素的費(fèi)用較低，其基本水價、污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)分別為1.3元、0.3元和0.1元。endprint

2.2城市供水價格地區(qū)差異明顯

2007年至今，石家莊大部分地區(qū)進(jìn)行了水價調(diào)整。圖1顯示，石家莊各地現(xiàn)行的城市供水價格差異明顯，且離散程度較大，石家莊市區(qū)各類水價普遍較高，深澤各類水價普遍較低。

首先，石家莊各地居民生活用水的平均價格為1.88元/噸，只有石家莊市區(qū)、贊皇和辛集的居民生活用水價格超過平均水平。石家莊市區(qū)居民生活用水價格最高，達(dá)到3.63元/噸，深澤居民生活用水價格最低，僅為0.83元/噸，兩個地區(qū)的水價相差4.4倍。

其次，石家莊各地行政事業(yè)單位用水價格和工商企業(yè)用水價格相差不大，甚至有些地區(qū)價格相同，其平均價分別為2.86元/噸和2.99元/噸。石家莊市區(qū)、新樂、鹿泉、贊皇、趙縣兩類供水的價格都超過平均水平，其中，石家莊市區(qū)行政事業(yè)單位用水和工商企業(yè)用水價格最高，為5.33元/噸。

再次，飲食服務(wù)業(yè)用水平均價格為3.61元/噸，石家莊市區(qū)、新樂和贊皇超過平均水平。飲食服務(wù)業(yè)用水的離散程度在各類供水中最小，且大部分地區(qū)飲食服務(wù)業(yè)用水價格都居于3元/噸—4.5元/噸之間。

最后，特種行業(yè)用水的均價最高，為13.19元/噸，石家莊市區(qū)、辛集、鹿泉和贊皇的特種行業(yè)用水價格超過平均水平。各地特種行業(yè)用水價格的離散程度在各類供水中最高，其中，石家莊市區(qū)最高，達(dá)到31.33元/噸，深澤最低，僅為5元/噸，兩個地區(qū)價格相差6.3倍。

2.3水費(fèi)支出占家庭收入較小

根據(jù)建設(shè)部《城鄉(xiāng)缺水問題研究》課題的研究報告，水費(fèi)占家庭收入的1%時，對心理影響不大；水費(fèi)占家庭收入的2%時，有一定影響，并開始關(guān)心用水量；水費(fèi)占家庭收入的2.5%時，重視并注意節(jié)水；水費(fèi)占家庭收入的5%時，對心理影響較大，并認(rèn)真節(jié)水；當(dāng)水費(fèi)占家庭收入的10%時，影響很大，并考慮水的重復(fù)利用。并且，國際權(quán)威機(jī)構(gòu)采用居民水費(fèi)支出占家庭收入的比例以3%-5%作為現(xiàn)實(shí)可行的指標(biāo)。由于現(xiàn)階段我國各地城市水價偏低，其在居民家庭可支配收入中所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1%，和國際水平相差甚遠(yuǎn)。以我國直轄市和主要省會城市主城區(qū)為例（見圖2），居民水費(fèi)支出占家庭可支配收入的比例平均為0.71%，且西部城市高于東部城市，北方城市高于南方城市。其中，石家莊城市水費(fèi)支出占居民可支配收入比例為1%，雖然僅次于重慶和天津，高于我國大部分城市，但該比例也不足以激勵居民節(jié)約用水和重視水資源，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣州、杭州、上海等南方城市，水費(fèi)支出占居民可支配收入比例較低，甚至在0.5%以下。

3 石家莊市城市供水價格規(guī)制的改革措施

黨的十八大報告提出“提高能源利用效率和效益，加強(qiáng)用水總量管理，推進(jìn)水循環(huán)利用，建設(shè)節(jié)水型社會。”因此，水價改革要兼顧社會各方承受能力，以利于節(jié)約用水、水資源保護(hù)和合理利用 。

3.1嚴(yán)格水價分類標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)

和石油等能源產(chǎn)品不同的是，各地水價不是由國家發(fā)改委統(tǒng)一制定，而是由地方政府價格管理部門根據(jù)本地發(fā)展實(shí)際決定。目前，石家莊市城市供水價格規(guī)制呈現(xiàn)分級管理特點(diǎn)，主城區(qū)的供水價格由市物價局制定，而其他縣（市）的城市供水價格由當(dāng)?shù)匚飪r部門制定，若各縣（市）進(jìn)行水價調(diào)整，則石家莊市物價局進(jìn)行備案。這種行政區(qū)劃分級管理體制是造成現(xiàn)階段石家莊各地城市水價分類不統(tǒng)一、構(gòu)成不規(guī)范的重要原因，因此，為了促進(jìn)各地水務(wù)發(fā)展一體化，應(yīng)在區(qū)域?qū)用娼⒔y(tǒng)一的石家莊城市水價分類標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，并督促各地嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的公平公正。在水價分類方面，應(yīng)在目前居民生活用水、行政事業(yè)單位用水、特種行業(yè)用水等五大類別基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分行業(yè)用水類別，各地物價部門再統(tǒng)一按照上述分類，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀，制定合理的水價。在水價構(gòu)成方面，首先應(yīng)確定基本水價、水資源費(fèi)、水利工程供水價格和污水處理費(fèi)作為石家莊各地城市水價的基本構(gòu)成要素，并且為了激勵人們高效利用和節(jié)約水資源，還應(yīng)加大各類水價中水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)的征收力度，徹底改變部分地區(qū)對這兩種費(fèi)用不征或少征的情況，從而降低石家莊城市供水價格的地區(qū)差異性。與此同時，還應(yīng)結(jié)合石家莊地區(qū)缺水現(xiàn)狀，在水價改革中考慮不同季節(jié)水資源的豐枯等因素對供水成本造成的影響。

3.2改革現(xiàn)有的水價制定方式

目前，石家莊各地采取的是政府補(bǔ)貼下成本加成的水價制定方式，供水價格主要由企業(yè)上報的供水成本決定，這種方法在實(shí)踐操作中存在弊端。對于供水企業(yè)而言，成本加成的定價機(jī)制會縱容企業(yè)保持高成本和低效率，即使企業(yè)降低成本、提高效率，但由于信息不對稱等因素，企業(yè)此時也會虛報成本，以便獲得更多的利潤；對于居民而言，政府財政補(bǔ)貼降低了水價，造成社會大眾節(jié)水意識減弱。鑒于此，政府的價格部門應(yīng)改革現(xiàn)有定價方式，適當(dāng)結(jié)合價格上限規(guī)制，取消政府財政補(bǔ)貼，提高水價，從而提高水資源的利用率。

價格上限規(guī)制由學(xué)者Stephen Littlechild設(shè)計，其實(shí)質(zhì)是在現(xiàn)行價格的基礎(chǔ)上，政府規(guī)制部門根據(jù)RPI以及X（見公式（1）），規(guī)定價格調(diào)整幅度的上限，這與成本加成定價中規(guī)制部門根據(jù)企業(yè)上報成本直接限制利潤率水平的做法有本質(zhì)的區(qū)別。

價格調(diào)整幅度=RPI—X （1）

在公式（1）中，RPI為社會零售物價指數(shù)，在一定程度上代表通貨膨脹率；X是由規(guī)制機(jī)構(gòu)確定的在一定時期內(nèi)行業(yè)生產(chǎn)效率增長的百分比。這種定價方式能促使企業(yè)在既定的最高限價下，通過提高生產(chǎn)率和降低成本來謀取更多的利潤。價格上限規(guī)制的關(guān)鍵是確定合理的X，這涉及資本成本、現(xiàn)存資產(chǎn)價值、預(yù)期的生產(chǎn)能力變動、環(huán)境管制成本等諸多因素。

3.3推動供水行業(yè)市場化，轉(zhuǎn)變政府規(guī)制重點(diǎn)

供水行業(yè)市場化程度和政府規(guī)制的重點(diǎn)是影響水價的重要因素?，F(xiàn)階段，我國大部分城市供水行業(yè)市場化不足，外國資本和民間資本在行業(yè)中所占比例較小，石家莊各地供水行業(yè)的市場化程度更是低于全國平均水平，國有資本在資本構(gòu)成中占到全部或絕大部分，行業(yè)投資主體單一，這不符合我國城市供水市場化的改革導(dǎo)向，也與近年來國家鼓勵民間資本投資的相關(guān)政策相違背。與此同時，石家莊城市供水價格受到物價局、財政局、水務(wù)局、城管局等多個機(jī)構(gòu)管理，政府規(guī)制過度，且主要集中在價格和進(jìn)入規(guī)制方面。因此，過低的市場化水平、過多的政府規(guī)制以及錯誤的規(guī)制重點(diǎn)導(dǎo)致水價制定中體現(xiàn)政府意志過多，結(jié)合市場因素較少，水價不能及時反映市場變化，這是造成石家莊市供水行業(yè)價格規(guī)制諸多問題的深層次原因，只有進(jìn)一步推動供水行業(yè)市場化、轉(zhuǎn)變政府規(guī)制重點(diǎn)，才能有效改善和解決這些問題。

可競爭市場理論是Baumol等人在西方社會放松管制的背景下提出和不斷完善的[7]，該理論認(rèn)為，只要降低行業(yè)的進(jìn)入和退出壁壘，減少企業(yè)的沉淀成本，行業(yè)外的其他企業(yè)可以自由進(jìn)入或退出市場，即使在供水這樣的自然壟斷行業(yè)中，外來資本“打了就跑（hit-and-run）”的潛在競爭壓力可以促進(jìn)行業(yè)競爭，提高在位企業(yè)生產(chǎn)效率，提高行業(yè)績效。在可競爭市場理論的指導(dǎo)下，政府應(yīng)取消進(jìn)入規(guī)制，進(jìn)一步降低行業(yè)壁壘，增強(qiáng)供水行業(yè)可競爭性，推動供水行業(yè)市場化，在此基礎(chǔ)上，通過采取新的定價方式使水價充分體現(xiàn)市場因素變化，另外，把規(guī)制重點(diǎn)放在水質(zhì)和環(huán)境規(guī)制上，實(shí)現(xiàn)供水行業(yè)的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。

【參考文獻(xiàn)】

[1]周小梅.我國城市水價管制應(yīng)符合自來水產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律——兼論水價成本公開化改革[J]. 價格理論與實(shí)踐.2011.4.

[2]田丹，葉舟舟.中國城市供水定價分析[J].生產(chǎn)力研究.2013.8.

[3]馬云澤.城市供水產(chǎn)業(yè)價格規(guī)制問題與對策——基于天津市的調(diào)查研究[J].財經(jīng)論叢.2012.7.

[4]方國華，司新毅，談為雄.供水價格對江蘇省經(jīng)濟(jì)影響的CGE模型分析[J].水利經(jīng)濟(jì).2013.1.

[5]楊立疆，夏麗，侯麗娜，李冬曉.動態(tài)價格方法在五家渠市城鎮(zhèn)供水水價測算中的應(yīng)用[J].水電能源科學(xué).2013.11.

[6]劉世慶，許英明.我國城市水價機(jī)制與改革路徑研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài).2012.1.

[7]Baumo，W.J.， Panzar，J.C. and Willig，R.D..Contestable Markets and the Theory of Industry Structure， San Diego： Harcourt Brace Jovanovich.1982.

【作者簡介】

王璐（1980年7-），女，漢族，河北人，碩士研究生，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院講師，主要從事政府管制方面的研究。endprint