鄭智維

養(yǎng)老服務(wù)靠市場(chǎng)，還是靠政府？一直以來(lái)，養(yǎng)老供給的歸屬徘徊于市場(chǎng)福利性事業(yè)和市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)之間，二者邊界并不明晰。

商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院服務(wù)研究部副主任俞華談到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增速逐步放緩，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是應(yīng)對(duì)人口老齡化的必經(jīng)之路。

此前，中央財(cái)政下?lián)?4億元專(zhuān)項(xiàng)資金支持吉林、山東等8個(gè)省份以市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)。試點(diǎn)目的是發(fā)揮中央財(cái)政的“杠桿撬動(dòng)”作用，引導(dǎo)地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設(shè)立基金平臺(tái)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展，探索養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)制。

隨著試點(diǎn)工作的深入，以市場(chǎng)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策動(dòng)向?qū)⒅鸩矫魑ｐB(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化勢(shì)必帶來(lái)保障對(duì)象、服務(wù)提供方式、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方面的轉(zhuǎn)變。

商務(wù)部的角色

近年來(lái)，各地都在推行“9073”養(yǎng)老格局，即90%的老人的養(yǎng)老需求靠居家養(yǎng)老，70%靠社區(qū)養(yǎng)老，3%是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這意味著，屬于民政部管理范圍、由財(cái)政托底的是3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

“既然90%靠居家養(yǎng)老，居家養(yǎng)老要依托家政服務(wù)業(yè)，家政服務(wù)業(yè)是完全市場(chǎng)化的，所以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)?！庇崛A說(shuō)，因此未來(lái)在養(yǎng)老發(fā)展布局上，要從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向偏重養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)變。

然而，養(yǎng)老服務(wù)究竟是社會(huì)福利性事業(yè)，還是市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)？二者之間始終沒(méi)有一個(gè)明確的界限?！梆B(yǎng)老事業(yè)是社會(huì)福利性事業(yè)的組成部分，是政府責(zé)任的體現(xiàn)，依靠政府財(cái)政來(lái)完成；而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是由政府包辦的養(yǎng)老服務(wù)回歸市場(chǎng)，依靠社會(huì)資金和力量滿(mǎn)足老年人對(duì)服務(wù)的需求。”俞華解釋。

統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金投入、典型示范和監(jiān)督管理，這是政府應(yīng)履行的職責(zé)。從管理歸口上來(lái)看，養(yǎng)老事業(yè)歸口民政部，而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)則歸到商務(wù)部。這意味著，未來(lái)商務(wù)部在養(yǎng)老工作方面將扮演重要角色，積極推進(jìn)市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

商務(wù)部地位的變化，將加快市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

加快市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著迫切性。雖然我國(guó)已經(jīng)基本形成以社會(huì)保險(xiǎn)、救助、福利為基礎(chǔ)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多層次社會(huì)福利保障體系框架，但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還不夠健全，存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋范圍窄、保障水平低等問(wèn)題。

俞華談到，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不夠規(guī)范，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展存在小、散、弱的現(xiàn)象。“通過(guò)對(duì)比日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，可以看出，通過(guò)政府財(cái)政來(lái)兜底解決養(yǎng)老，不是我國(guó)解決養(yǎng)老服務(wù)的終極途徑?！?/p>

產(chǎn)業(yè)投資基金

今年10月24日，商務(wù)部服務(wù)貿(mào)易司、財(cái)務(wù)司和財(cái)政部經(jīng)建司聯(lián)合開(kāi)展座談會(huì)，研究貫徹落實(shí)以市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)試點(diǎn)工作。

“由商務(wù)部引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展本身就是個(gè)新思路?！庇崛A談到，過(guò)去商務(wù)部沒(méi)有參與管理養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這次商務(wù)部、財(cái)政部的試點(diǎn)在運(yùn)作方式、財(cái)政支持方式等方面都是新的。

8月22日，財(cái)政部發(fā)布消息，中央財(cái)政下?lián)芊?wù)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金24億元，支持在山東、吉林、安徽、江西、湖南、湖北、甘肅、內(nèi)蒙古等8個(gè)省份開(kāi)展以市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的試點(diǎn)。

此次試點(diǎn)的總體思路是：財(cái)政部出24億元，每個(gè)試點(diǎn)省份各出3億元。而每個(gè)試點(diǎn)省份要求省里的保險(xiǎn)基金、銀行或社會(huì)資本按照1：4的比例配套。這樣，財(cái)政資金3億元，加上保險(xiǎn)公司等社會(huì)資本可以籌到12億元，總計(jì)15億元，用來(lái)作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金。

在此次養(yǎng)老服務(wù)業(yè)試點(diǎn)過(guò)程中，首次用財(cái)政資金引導(dǎo)設(shè)定產(chǎn)業(yè)投資基金。例如，山東省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資基金是由專(zhuān)業(yè)的基金管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)作，委托銀行進(jìn)行托管，再由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

“這是一個(gè)重大信號(hào)?！闭劶霸圏c(diǎn)的意義，俞華說(shuō)，此舉是希望通過(guò)用財(cái)政資金來(lái)設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。“因?yàn)榛鹗侵v收益回報(bào)的，過(guò)去單純的財(cái)政投入則不求回報(bào)?！?/p>

雖然基金是要求利益回報(bào)的，但老年產(chǎn)業(yè)不可能是暴利行業(yè)。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，在5至10年之后，回報(bào)率應(yīng)該能到6.3%至7.1%。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金取得盈利通常至少需要5年。5年之后，如果這個(gè)基金形成穩(wěn)定的回報(bào)，中央財(cái)政的3億元資金將退出。

俞華分析，開(kāi)展財(cái)政引導(dǎo)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金的這種方式，目的是提高財(cái)政資金的使用效率；至于選擇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，則是考慮到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)未來(lái)財(cái)政壓力太大?！白罱K解決這個(gè)問(wèn)題，還是要通過(guò)市場(chǎng)化的渠道。”

產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變

“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化是指養(yǎng)老服務(wù)工作從行政性經(jīng)營(yíng)到市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)過(guò)渡，從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，從非經(jīng)營(yíng)實(shí)體到經(jīng)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)變，從財(cái)政維持轉(zhuǎn)變到自負(fù)盈虧的過(guò)程。”俞華說(shuō)。

要探索中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化勢(shì)在必行。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化意味著服務(wù)提供、保障對(duì)象、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方面的一系列轉(zhuǎn)變。

在服務(wù)提供上，要從政府直接辦服務(wù)向政府重點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)變，要從單純地培育發(fā)展向建管并重轉(zhuǎn)變。例如，政府可以以代金券的形式給老人，然后老人拿著券選擇某家民營(yíng)機(jī)構(gòu)接受服務(wù)，民營(yíng)機(jī)構(gòu)收到代金券再到政府兌換成人民幣。

從保障對(duì)象的角度看，服務(wù)對(duì)象也得到擴(kuò)展。俞華說(shuō)，過(guò)去養(yǎng)老服務(wù)是指單純地保障城鎮(zhèn)“三無(wú)”和農(nóng)村五保老人，以及失能半失能老人，而將來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)則面向全社會(huì)的老年人，包括健康老人。

俞華談到，從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面看，要從過(guò)去偏重非贏利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)向偏重營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)這一原則，按照公共服務(wù)項(xiàng)目化管理，即使政府做養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也要按照項(xiàng)目化管理，進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。例如，克拉瑪依政府投資建設(shè)的社區(qū)服務(wù)中心，全部社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，遵循政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)路徑。

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增速逐步放緩，而人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)保障資金和醫(yī)療福利需求卻不斷增加，財(cái)政的壓力勢(shì)必更加突出?！耙允袌?chǎng)化方式推動(dòng)居家養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不僅減輕政府財(cái)政壓力，也是應(yīng)對(duì)人口老齡化的必經(jīng)之路?！庇崛A說(shuō)。