全永波 周 鵬

（浙江海洋學院 經(jīng)濟與管理學院，浙江 舟山 316022）

一、農(nóng)村社區(qū)治理與利益衡量機制

（一）利益衡量機制溯源

利益衡量作為一種法解釋方法論源于德國的自由法學。但利益衡量作為一種法解釋論，是20世紀60年代日本學者加藤一郎在批判概念法學各種弊病的基礎(chǔ)上提出來的。[1]利益衡量理論主張對法律的解釋應(yīng)當更自由、更具彈性，解釋時應(yīng)當考慮實際的利益。在處理兩種利益之間的沖突時，強調(diào)用實質(zhì)判斷的方法，判斷哪一種利益更應(yīng)受到保護[2]。隨著社會的不斷發(fā)展，利益問題也呈現(xiàn)出多元化趨勢，形成諸如“公共利益”、“群體利益”、“個人利益”、“區(qū)域利益”等多層次利益關(guān)系，各利益主體之間呈現(xiàn)相互博弈的態(tài)勢。因此，需要建立相關(guān)的利益協(xié)調(diào)機制、解決機制、權(quán)衡機制、分配機制,并從法學理論角度給予充分、彈性的解釋，規(guī)范各種利益訴求，形成平衡的利益格局。

從現(xiàn)實的視角分析，社區(qū)治理的主體一般由政府、社會組織以及社區(qū)居民構(gòu)成，三方利益主體各有優(yōu)勢。平衡政府所代表的政府利益或公共利益、社會組織所代表的群體利益以及社區(qū)居民所代表的個體利益是利益衡量理論在社區(qū)治理過程中的關(guān)鍵點。

（二）社區(qū)治理與利益衡量

在社會學中，社區(qū)被解釋為個體在特定的地理空間內(nèi)生活或者工作，這種“特定的地理空間”就被稱為社區(qū)。我國的社區(qū)管理在政府主導(dǎo)下，已經(jīng)逐漸規(guī)范并形成一定的制度，政府仍然是社區(qū)治理的主導(dǎo)者。然而在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，利益主體需求的多元化逐步推動了社區(qū)治理與自治空間的擴大，這使得不同的利益追求者參與其中，并且通過各種方式對社區(qū)治理施加影響。社區(qū)治理的目標（特別是農(nóng)村社區(qū)治理）就是要協(xié)調(diào)好不同的利益關(guān)系，以滿足或達到社區(qū)治理的目的，實現(xiàn)政府、社區(qū)居民和社會組織的利益共享。

近年來，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展與制度建設(shè)、社會治理手段的落后相伴而行，致使利益關(guān)系無法平衡，社會矛盾沖突不斷。特別在農(nóng)村基層社區(qū)的治理中，管理政策的制定在許多領(lǐng)域偏離了以社區(qū)居民代表的利益主體的利益需求，從本質(zhì)上削弱了社區(qū)居民參與公共治理的積極性，導(dǎo)致管理工作舉步維艱，難以創(chuàng)造一個公平、合理、有序的農(nóng)村社區(qū)環(huán)境。在我國，三農(nóng)問題是社會治理的重中之重，完善社會治理的各項制度都應(yīng)有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等問題的解決。我國的農(nóng)村基層社區(qū)治理是解決這一社會治理問題的重點，把握好社區(qū)治理的關(guān)鍵問題已成為改革是否成功的最低衡量標準。利益衡量是在對多元利益進行識別的基礎(chǔ)上，對各種利益進行比較、評價，并進行利益選擇的一系列活動。面對相互競爭、沖突的利益與價值，必須通過立法或其他的制度設(shè)置行為進行價值選擇。因此，構(gòu)建一個良好的利益衡量機制是解決社區(qū)發(fā)展困境的根本途徑。

本文以農(nóng)村社區(qū)治理為問題域，著重探討農(nóng)村社區(qū)治理中有關(guān)農(nóng)民切身問題的利益機制，以及如何解決農(nóng)民利益問題，從而更好地實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的目標。

二、農(nóng)村社區(qū)治理中的利益沖突

本文在文獻閱讀和相關(guān)案例研究的基礎(chǔ)上形成調(diào)查問卷，以農(nóng)村社區(qū)治理的利益權(quán)衡為研究對象，采用問卷跟蹤調(diào)查以及深度訪談的方式，包括約見訪談、參觀訪談以及各種非正式的訪談方法，例如觀察，旁聽，閑談等。以此來獲得本文的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，了解農(nóng)村社區(qū)治理中各種相關(guān)利益之間的關(guān)系，通過比較的方法，深入分析不同利益相關(guān)者所關(guān)心的利益問題，并對化解利益矛盾，促進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提出建設(shè)性意見。

筆者于2014年1月調(diào)查了山東省德州市的蘆家河社區(qū)和姚莊社區(qū)，以農(nóng)民最關(guān)心的利益問題為基準分發(fā)問卷或者進行訪談。實際調(diào)查人數(shù)共計87人，訪談人數(shù)22人，根據(jù)數(shù)據(jù)匯總結(jié)果發(fā)現(xiàn)，住房問題、教育問題、社會保障問題、就醫(yī)問題、治安問題等為農(nóng)民最關(guān)注的切身利益問題。具體所占比重如圖1所示。

圖1 山東德州市某社區(qū)社會管理問題比重圖

由上圖可知，社區(qū)合并后，農(nóng)民仍最關(guān)心其基本生活問題。在農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民作為社區(qū)治理的主體，只有變垂直管理為橫向互動才會取得更好地治理效果，筆者認為管理者理應(yīng)首先解決農(nóng)民最關(guān)心的基本生活、生存問題，當治理機制吻合農(nóng)民需求的時候，農(nóng)村社區(qū)治理才能取得階段性的進展。

在推行“城鄉(xiāng)一體化”的進程中，我國政府特別是基層的政府組織尚處在摸索階段。因此，在實際運行過程中出現(xiàn)利益矛盾與問題不可避免。目前來看，我國農(nóng)村社區(qū)治理政策環(huán)境較好，同時各利益主體存在著完善社區(qū)治理的共同需求。從現(xiàn)實看，現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)治理的深度、廣度以及速度與效果都與設(shè)定的治理目標存在著差距，農(nóng)村社區(qū)治理中的利益相關(guān)方仍缺少有效的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致問題處理不當，存在不公平與低效率現(xiàn)象。社區(qū)在行政村的基礎(chǔ)上雖已基本形成，但在具體的經(jīng)濟、制度以及民眾心理方面仍存在分歧，直接導(dǎo)致基層組織工作不能順利進行，具體有以下幾種矛盾：

（一）村與社區(qū)關(guān)系矛盾

從社區(qū)管理委員會與村委會關(guān)系來看，很多社區(qū)管理委員會與村委會在機構(gòu)設(shè)置上存在矛盾，社區(qū)與村級事務(wù)管理有時各自為政，社區(qū)內(nèi)的行政村之間溝通不暢，社區(qū)與行政村之間政策不協(xié)調(diào)、社區(qū)職位設(shè)置在村與村之間不對稱等等。因此，在行使職能過程中無法協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致多頭管理、職能部門交叉、機構(gòu)混亂等，這些問題造成了農(nóng)村基層工作阻力重重，甚至無法正常開展。

從社區(qū)黨總支與社區(qū)管理委員會關(guān)系來看，黨總支在排除非黨員等各種因素后，人員設(shè)定仍與社區(qū)管理委員會存在較大差異，許多黨總支成員并不是社區(qū)管理委員會、村委會成員，反過來，有的管委會或村委會成員也不是黨總支成員，為工作帶來諸多不便。

（二）財務(wù)矛盾

合并村落形成的社區(qū)中，各村之間經(jīng)濟發(fā)展很不平衡。以前的各村財務(wù)獨立，合并后由于缺乏統(tǒng)一的機制，財務(wù)賬目凌亂、復(fù)雜，出現(xiàn)“大帳套小帳”等現(xiàn)象，歷史遺留的賬目問題更無法解決，極大的限制了社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。不少社區(qū)還存在著社區(qū)財務(wù)與村財務(wù)各自獨立運行，由于社區(qū)沒有村集體經(jīng)濟組織的收入來源，社區(qū)對村的服務(wù)與管理存在嚴重障礙。

（三）機構(gòu)設(shè)置矛盾

社區(qū)成立后仍然保留了之前村委會的建制，加上社區(qū)黨總支、村代會、經(jīng)濟合作社等，出現(xiàn)了一塊牌子多套人馬的重疊，其中村長的角色顯得尤為尷尬，原本一次討論表決就能通過的決策，現(xiàn)在要多出多道程序，致使決策緩慢，效率偏低。

（四)利益?zhèn)€體之間矛盾

在我國，傳統(tǒng)的農(nóng)村是以一個或鄰近幾個村子組成的熟人社會，這種相互之間的關(guān)系可以使生活在一起的任何人彼此熟悉、彼此信任。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及市場經(jīng)濟體制的建立和完善，使得人們交往范圍擴大，交往頻率增多。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，農(nóng)民越來越多地接觸到外來務(wù)工的新居民，由于新居民的價值觀、宗教信仰、人生觀、風俗習慣等都與本村存在或多或少的差異，使社區(qū)中的個體利益矛盾潛移默化地產(chǎn)生。同時，隨著社區(qū)居民的外出經(jīng)濟行為增多，致使鄰里之間的交往逐漸減少，人情味也越來越淡，即使面對風險和危機往往也難以形成集體行動。[3]農(nóng)村社區(qū)在傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)村邊緣文化的雙重作用下，原有的村落面對這種“混合”形式，農(nóng)民的大家庭約束力下降、責任感淡化、“主人翁”意識逐漸缺失，公共性的社會參與減少，為小事而發(fā)生矛盾的現(xiàn)象增多。村民間的關(guān)系利益化、情緒化，大大降低了農(nóng)村社區(qū)的凝聚力，成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的嚴重障礙。

（五）社區(qū)管理者身份矛盾

農(nóng)村社區(qū)組成之后，由以前的一套班子變?yōu)槿咨踔粮嗟念I(lǐng)導(dǎo)班子，管理機構(gòu)復(fù)雜臃腫。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面來看，存在著黨政不分，甚至政企不分的情況。黨政不分導(dǎo)致黨的工作和政府機關(guān)的工作界限不清、職責不明。主要表現(xiàn)為黨組織包攬一切,以黨代政,不注意和不善于發(fā)揮政府機關(guān)、經(jīng)濟、文化組織和群眾團體的作用。另外，從社區(qū)與村級組織的關(guān)系來看，存在著職權(quán)劃分不清的情況，社區(qū)認為村委是其直接下屬機構(gòu)，過多地對村委的各項工作進行干預(yù)，在工作職能劃分上進行“統(tǒng)治”。這樣使得村民自治權(quán)利減弱，社區(qū)管理中存在管理權(quán)利越位，導(dǎo)致村級管理者身份地位尷尬，從某個層面上而言架空了村級的領(lǐng)導(dǎo)班子。

另外，無論從我國現(xiàn)行的基層管理者薪資水平來看，還是從我國農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟情況而言，社區(qū)管理者的薪資待遇在全社會公務(wù)人員中處于中等以下的水平。社區(qū)建立后，基層管理者由于機構(gòu)重復(fù)、工作覆蓋面擴大，有的甚至出現(xiàn)工作量翻倍的情況，但是待遇確仍然維持原狀。所以，很多社區(qū)管理者存在著身份矛盾，收入矛盾，這些矛盾直接導(dǎo)致管理人員缺乏工作積極性，社區(qū)職能無法有效行使。

（六）自治需求矛盾

在當前組成的農(nóng)村社區(qū)中，基層社區(qū)職能的政府化和農(nóng)村村委會等社區(qū)自治組織的矛盾，是目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中主要問題之一。從根本上來看，農(nóng)村村委應(yīng)該承擔起農(nóng)村基層的自治性事務(wù)。農(nóng)村社區(qū)與村委會之間應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，是整體和部分的關(guān)系，絕非直接命令與執(zhí)行命令的關(guān)系。然而在目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，村委會等農(nóng)村自治性組織的角色定位模糊，難以界定，各個管理主體之間的關(guān)系復(fù)雜，管理機構(gòu)混亂，人員重疊。村委會的自治功能被不斷削減，其行政功能卻被強化，無論從職能、決策、執(zhí)行、經(jīng)費、人事甚至培訓(xùn)等方面來看，其工作運行更像是一個政府組織而非法律意義上的農(nóng)民自治機構(gòu)，本應(yīng)該呈現(xiàn)的多元化管理卻出現(xiàn)單方面的主導(dǎo)，社區(qū)治理的主體力量明顯不均衡，管理目標不夠明確，領(lǐng)導(dǎo)機制尚未成熟。隨著農(nóng)民基層自治需求不斷增強，社區(qū)規(guī)模不斷擴大，如何協(xié)調(diào)農(nóng)民自治需求的增加與目前自治的失范，明確權(quán)利定位，發(fā)揮好農(nóng)民基層自治的優(yōu)勢，化解利益矛盾，越來越成為農(nóng)村社區(qū)治理中的重大難題。

三、農(nóng)村社區(qū)治理的利益機制構(gòu)建

國外的社區(qū)治理始于二戰(zhàn)后，治理的成功經(jīng)驗為我國農(nóng)村社區(qū)治理提供了諸多借鑒。目前來看，“鄉(xiāng)政村治”已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，時代的進步為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提出了更高的要求。因此，如何迅速調(diào)整我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中產(chǎn)生的各種利益矛盾，構(gòu)建利益機制成為必然。

（一）優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理機制

1.構(gòu)建“一村一社區(qū)”的管理模式。解決農(nóng)民利益問題，管理體制是基礎(chǔ)，利益機制的衡量也必須以社區(qū)管理體制完善為先決條件。我國農(nóng)村社區(qū)改革出現(xiàn)多種模式，包括“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”和“多村一社區(qū)”等農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)模式。無論從社區(qū)管理體制角度來看，還是從著力解決農(nóng)民關(guān)心幾大利益問題的角度而言，“一村一社區(qū)”可以精簡機構(gòu)設(shè)置，有利于決策的產(chǎn)生和執(zhí)行，都相對于其它模式有著特有的優(yōu)勢。“一村一社區(qū)”是村落最原始自治的直接轉(zhuǎn)換，沿襲了原有村落的管理體制與管理習慣，在我國“熟人社會”的傳統(tǒng)下，更容易發(fā)揮農(nóng)民參與基層自治的作用。這種模式使原始的村落向社區(qū)建設(shè)整體轉(zhuǎn)型，村委會直接變身為社區(qū)管理者，避免了交叉任職，在機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)了村與社區(qū)的完全統(tǒng)一，這種方式既節(jié)省了社區(qū)管理的成本和人力資源支出的費用，又有利于維護社區(qū)的穩(wěn)定，使農(nóng)民更有歸屬感。

2.明確社區(qū)功能定位。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項綜合型的長久工程，政府控制著社區(qū)建設(shè)的大部分資源，因此理應(yīng)在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮其主導(dǎo)作用，但是政府必須從其行政功能上給予自身準確的定位，其作用應(yīng)該更多地體現(xiàn)在財政支持、宣傳、組織、服務(wù)上。主要措施包括：精簡機構(gòu)，積極培養(yǎng)符合資格的農(nóng)村社區(qū)基層管理者；充分尊重民意，加強民生建設(shè)，接受農(nóng)民監(jiān)督，對于社區(qū)內(nèi)農(nóng)民反應(yīng)的涉及農(nóng)民利益的問題，應(yīng)該從根本上端正態(tài)度，圍繞農(nóng)民利益開展工作。

3.發(fā)揮社區(qū)治理主體作用。農(nóng)民群眾是農(nóng)村社區(qū)基層的自治主體，只有農(nóng)民積極參與，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)才會取得成功，因此如何讓農(nóng)民更好地參與進來。首先，要提高農(nóng)民的思想道德素質(zhì)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育，強化“主人翁”意識，讓農(nóng)民把社區(qū)內(nèi)事物當做自己的家事，積極參與。其次，努力提高農(nóng)民群眾的技能培訓(xùn)，其中包括定期組織培訓(xùn)、吸引大學生返鄉(xiāng)等措施，使農(nóng)民的勞動技能不斷提高。再次，擴大農(nóng)民參與社區(qū)治理的途徑，增強農(nóng)民與集體之間的利益關(guān)系，可以通過定期舉辦座談會、建立農(nóng)民小組、選拔農(nóng)民代表等途徑。

4.完善社區(qū)自治的管理體制。農(nóng)村社區(qū)治理從本質(zhì)上看是對“基層自治”的強化，只有通過自治，農(nóng)民才能真正處理好自身所關(guān)心的利益問題。首先，應(yīng)逐步健全村委會的選舉制度，排除外界干擾，使農(nóng)民可以選出眾望所歸的管理者，從源頭上減少管理阻力。其次，嚴格制定社區(qū)管理者考核標準，以硬性指標來要求每一屆管理者，廣泛發(fā)動村民對社區(qū)管理者的政績進行評議，降低干部的罷免門檻。實現(xiàn)社區(qū)管理者收入的“透明化”、“均衡化”。最后，建立健全社區(qū)管理的監(jiān)督機制，實行社區(qū)治理主體的動態(tài)管理，使管理者與被管理者的互動管理成為社區(qū)治理的常態(tài)。

（二）完善農(nóng)村社區(qū)利益分配制度

完善農(nóng)村社區(qū)治理中的利益分配制度，可以說關(guān)乎農(nóng)民的主要利益，是農(nóng)民關(guān)注的重點，也是根本所需，不健全的利益分配制度會在許多層面阻礙農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

1.構(gòu)建基于社區(qū)元素的科學分配體制。農(nóng)村經(jīng)濟收益的分配，既要保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，避免出現(xiàn)一分而盡等局面，又要避免分配利益不均，農(nóng)民收益過低，導(dǎo)致農(nóng)村參與經(jīng)濟建設(shè)積極性不高等情況。[4]所以，為了切實解決農(nóng)村利益分配問題，應(yīng)該根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，不能一概而論，首先應(yīng)組織相關(guān)專家和科研小組進行實地分析，依照當?shù)靥攸c，制定能夠長久收益的經(jīng)濟方案，再根據(jù)當?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)、人口數(shù)量等因素制定合理的分配制度，這樣既保證了農(nóng)民的收益，又使農(nóng)村社區(qū)能夠有長久的經(jīng)濟來源。

2．關(guān)注土地利益的官民協(xié)調(diào)機制。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，更多利益相關(guān)者參與農(nóng)民土地的爭奪，在這場持久戰(zhàn)中，農(nóng)民往往處于弱勢地位。首先，地方政府作為主要執(zhí)行者往往有著最大獲利，而農(nóng)村經(jīng)濟的主體——農(nóng)民，卻常常面臨分配不均等問題，主要原因是現(xiàn)行的土地分配制度的安排存在缺陷，如《憲法》和《土地管理法》等法律對集體所有的定義尚不明確，土地的終極所有權(quán)在政府手中。其次，征地所帶來的農(nóng)地非農(nóng)用，其利益大部分歸國家壟斷產(chǎn)業(yè)所有，這樣就極大的激發(fā)了當?shù)卣鞯氐姆e極性，借公共利益為名開始大范圍征地，直接損害了農(nóng)民利益。

因此，解決農(nóng)民土地利益分配問題，首先要調(diào)整政府的角色定位，政府作為主要管理者，應(yīng)在利益分配方面脫離市場，平衡利益，提高土地的配置效率，避免其它力量侵占基層農(nóng)民用地。從法律角度設(shè)定一條政府征地用地的準入標準，從而避免政府無限制使用土地資源。同時變革考核標準，在政績考核中要著重強調(diào)增加農(nóng)民收入，以農(nóng)民實際收入的提高幅度來作為重要參照值，弱化征地帶來的一次性收入所占比重。[5]政府在征地后成為農(nóng)村土地征用的最大獲益者，需要對農(nóng)民利益進行相應(yīng)補償，除了傳統(tǒng)的土地征用款之外，還應(yīng)在農(nóng)民再就業(yè)的技能培訓(xùn)、農(nóng)村社區(qū)文化繁榮等方面進行投入。

3．發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟以強化利益分配基礎(chǔ)。完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，要從各個方面努力提高農(nóng)村社區(qū)的集體收入。因地制宜發(fā)展綜合性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，社區(qū)還可以根據(jù)自身情況發(fā)展“村企聯(lián)合”等合作模式，開發(fā)旅游業(yè)，服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，增加社區(qū)收入，同時建立均等化的分配方式，強化社區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟的概念，根據(jù)實際情況按人頭為單位或者以家庭為單位進行二次分配，使效益轉(zhuǎn)化成實際利益真正落到農(nóng)民手中，著實提高社區(qū)內(nèi)農(nóng)民生活水平。[6]

（三）健全農(nóng)村社區(qū)利益主體的保障體制

農(nóng)村由原始的村級單位合并成大的農(nóng)村社區(qū)，從農(nóng)民自身利益來講，獲得更好的社區(qū)保障和公共服務(wù)絕對是其中重要的組成部分，這也是提高農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的積極性的誘因之一。農(nóng)村社區(qū)的保障體制不單單是指公共服務(wù)，而應(yīng)該從多方面貼近農(nóng)民真正關(guān)心的問題。

1．形成政府、市場和農(nóng)民三方合作的的模式。無論是從亞洲的韓國新村運動，還是從美國的公共服務(wù)協(xié)助體系來看，市場的參與必不可少，應(yīng)當形成政府引導(dǎo)、市場衡量、農(nóng)民主體的態(tài)勢，為農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)提供良好的環(huán)境。農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)依賴于經(jīng)濟社會的發(fā)展程度，一方面國家應(yīng)該積極制定相關(guān)政策以及法律，完善財稅制度，從政治角度向處于弱勢的農(nóng)民傾斜，在社區(qū)保障方面給予最大支持。[7]另一方面應(yīng)該積極發(fā)揮城市的帶動作用，縮小城鄉(xiāng)差距，保障農(nóng)民生活。

2．增加農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)投入。對于大中型社區(qū)，政府應(yīng)該加大對其周邊必要生活設(shè)施的建設(shè)，例如學校、醫(yī)院、公園等。提高農(nóng)民在社區(qū)中的生活品質(zhì)，特別是針對農(nóng)民下一代的教育問題，應(yīng)積極調(diào)配師資力量，加強學校建設(shè)，完全覆蓋基礎(chǔ)教育，鼓勵高等教育。提高農(nóng)民子弟的文化素養(yǎng)，使他們對未來道路有更多的選擇。對中小型規(guī)模的社區(qū)采取整合共用等措施，可以與其它臨近社區(qū)共用一套基礎(chǔ)設(shè)施。加大安保投入力度，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的農(nóng)村社區(qū)，從根本上要讓農(nóng)民覺得生活水平有了切實提高。

3．完善立法以規(guī)制利益關(guān)系。利益衡量是一種價值判斷的方法，那么在衡量利益沖突、規(guī)制利益關(guān)系時必然要杜絕簡單認定利益的方法。[8]首先，通過立法，從標準以及尺度上給予農(nóng)民利益問題一個較為準確的衡量，同時從國家司法角度對農(nóng)村社區(qū)管理者、農(nóng)民主體以及社區(qū)內(nèi)非政府組織等進行側(cè)重于農(nóng)民切身利益的論證，從法律上重視農(nóng)民利益問題。其次，對于處理農(nóng)民利益問題可以提供參照，增加違背農(nóng)民利益事件的違法成本，通過法律的威懾力減少此類事件的發(fā)生。最后，通過立法來保障農(nóng)民切身利益。這對我國法制的成熟有著巨大的意義，體現(xiàn)了國家重視農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的堅定決心。

[1]全永波．公共政策的利益層次考量——以利益衡量為視角[J]．中國行政管理,2009(10):67-69．

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