高鐵剛

(沈陽師范大學(xué) 教育技術(shù)學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

信息技術(shù)提升教育均衡發(fā)展的公共政策創(chuàng)新機制研究*
——信息技術(shù)提升教育均衡發(fā)展的動力機制研究

高鐵剛

(沈陽師范大學(xué) 教育技術(shù)學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

基于對教育均衡發(fā)展的政策文本研究可以發(fā)現(xiàn)，教育均衡發(fā)展的政策文本中信息技術(shù)的地位、作用沒有得到充分的認可、強化。因此，推進教育領(lǐng)域重大問題的政策文本創(chuàng)新，強化信息技術(shù)在教育領(lǐng)域重大問題中的應(yīng)用，對公共政策創(chuàng)新、教育信息化發(fā)展具有重要的意義。為實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的公共政策創(chuàng)新，推動信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展中的應(yīng)用，該研究對教育均衡發(fā)展的政策環(huán)境、政策主體、政策制定過程中的價值選擇、利益博弈、過程博弈進行了分析，揭示了其中的問題與方法，闡述了信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展公共政策創(chuàng)新的突破點，以期為教育均衡發(fā)展及教育信息化推進研究與實踐提供參考。

教育信息化；教育均衡；信息技術(shù)；公共政策

信息技術(shù)作為信息社會的核心生產(chǎn)力，正在變革著現(xiàn)代社會的教育系統(tǒng)與教育文化，是革新工業(yè)教育系統(tǒng)的重要的因素,是教育問題解決的重要手段。在信息技術(shù)教育應(yīng)用并解決教育均衡發(fā)展問題中，信息技術(shù)既可以作為工具、手段支持教育均衡發(fā)展，也可以從變革的角度重構(gòu)教育的體系從而促進教育均衡發(fā)展。然而，信息技術(shù)促進教育均衡發(fā)展的過程并不是一個自然而然的過程，而是社會主體在不斷的價值選擇、利益博弈、過程博弈等過程中創(chuàng)新發(fā)展的過程。充分發(fā)揮信息技術(shù)提升教育均衡的作用，需要將這一理念、方法融入到公共政策制定當中，需要教育公共政策的創(chuàng)新，需要充分分析其政策機制及運行過程。政策保障是信息技術(shù)提升教育均衡發(fā)展的核心動力機制之一，政策創(chuàng)新是必然的選擇。

一、研究背景

公共政策(Public Policy)是公共權(quán)力機關(guān)為解決公共問題，依據(jù)一定的原則和程序達成的公共目標以及實現(xiàn)公共利益的方案，是“對全社會的價值做權(quán)威性的分配”[1]。公共政策在社會發(fā)展中具有極其重要的作用，具有對事物發(fā)展等指導(dǎo)功能、對事物發(fā)展過程及資源分配等的控制功能、各種利益等協(xié)調(diào)功能、資源等分配功能。由于教育的特殊性，教育公共政策對教育發(fā)展的意義尤其重大，對教育事業(yè)發(fā)展具有決定性的影響。

目前“信息技術(shù)促進教育均衡”在政策術(shù)語中已趨于常見，信息技術(shù)促進教育均衡發(fā)展已經(jīng)被諸多專家、政府機構(gòu)認為是重要的方法。然而，在教育均衡發(fā)展過程中，公共政策中信息技術(shù)的使用目的及方法仍存在一定的問題。首先，“信息技術(shù)促進教育均衡”在具體活動中以信息技術(shù)提升教育均衡發(fā)展的措施與方法很少提及，并且不是該項目實踐領(lǐng)域和學(xué)術(shù)觀點中的主要話語。例如，教育部與北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣西、重慶、海南、廣東等27個省(區(qū)、市)簽署的《義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄》中，各地提出的策略與方法主要有“進一步加大義務(wù)教育投入，不斷提高義務(wù)教育經(jīng)費保障水平”“將縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和義務(wù)教育標準化學(xué)校建設(shè)工作作為考核各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))的重要內(nèi)容”“抓好教師隊伍建設(shè)”等，在眾多方法中，利用信息技術(shù)這種方法很少被提及。其次，提及“信息技術(shù)促進教育均衡”的公共政策中，信息技術(shù)環(huán)境建設(shè)往往與辦學(xué)條件相聯(lián)系，忽視其更高的戰(zhàn)略地位和作用。例如，在教育部、國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》(教基一[2013]10號)文件中，在“改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的重點任務(wù)”中“推進農(nóng)村學(xué)校教育信息化”是6項重點工作之一，但仍單純的停留在“改善條件”方面，而不是推動教育體系的深層變革。上述兩個問題的出現(xiàn)有其必然的根源：一是人們對當前教育均衡發(fā)展狀態(tài)的判斷，認為當前的教育均衡處于“初級均衡階段”，故此采用的方法多是基于“弱勢補償”原理的方法；二是人們對信息技術(shù)提升教育均衡發(fā)展的策略和方法認識模糊；三是政策制定者對信息技術(shù)教育應(yīng)用認識的思維定勢等等。

信息技術(shù)對教育的變革作用是巨大的，解決教育均衡發(fā)展問題的方式也是多元的、有效的，“信息技術(shù)突破了學(xué)習(xí)圍墻，擴展了學(xué)習(xí)的手段與范圍，使師生擁有了獲取信息的平等地位”[2]，信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展中發(fā)揮更大的作用是大勢所趨。與這些趨勢相比，如果缺少公共政策的持續(xù)創(chuàng)新，信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展中的作用很難發(fā)揮或效果不好。當前，“加快推進教育信息化發(fā)展的政策環(huán)境和體制機制尚未形成”[3]，深入研究公共政策創(chuàng)新機制，是教育信息化發(fā)展的必然選擇。

二、教育政策系統(tǒng)及其形成過程分析

教育政策是社會政策體系中的一員。從具象來看，教育政策是諸多現(xiàn)象、問題、問題解決方案等構(gòu)成的體系；從抽象來看，教育政策體系可以利用系統(tǒng)模型進行描述，圖1是我國學(xué)者描繪的教育政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖。

圖1 教育政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)[4]

從圖1可以看出，教育政策是一個由環(huán)境、政策主體、政策客體共同影響的復(fù)雜體系，具有較強的社會屬性。由教育政策的社會屬性可知，教育政策形成過程既受客觀的政策環(huán)境、客體條件等影響，也受教育政策主體的主觀因素影響。在教育政策形成過程中，政策主體、客體等都受各種環(huán)境的影響，在復(fù)雜的政策制定過程中發(fā)揮作用。

基于對公共政策仿真方法的研究，我國學(xué)者研制了“公共政策仿真的系統(tǒng)分析框架”，初步揭示了政策環(huán)境、主體等對政策形成過程的影響，如圖2所示。事實上，圖2的研究存在一定的問題，即研究者過多關(guān)注環(huán)境等對政策制定過程的影響，忽視了政策問題出現(xiàn)及抽象過程中環(huán)境、主體的影響作用。教育政策的形成是一個多層循環(huán)的過程，有研究者繪制了圖3所示的教育政策制定過程?？陀^的講，圖3描述了理論狀態(tài)下的教育政策制定過程，這種過程具有高度的抽象性，同時，該模型也存在一定的問題，即沒有深入揭示政策環(huán)境、主體如何影響教育政策的形成。借鑒圖2、圖3的研究，研究者可以更加清楚教育政策形成過程中的復(fù)雜問題。

圖2 公共政策仿真的系統(tǒng)分析框架[5]

圖3 多重循環(huán)的教育政策制定過程[6]

三、教育均衡發(fā)展的政策環(huán)境與政策創(chuàng)新

當前，教育均衡發(fā)展是我國政府高度關(guān)注的教育問題，是“辦好人民滿意教育”的必然要求，各級政府都在加大對教育均衡發(fā)展的工作力度，力圖改善教育非均衡發(fā)展的狀態(tài)。然而，當前政府對教育均衡發(fā)展問題的界定并不是廣義上、多層次的教育均衡，采取的解決方式多是對必須資源的補償，同時由于“沉沒資本”的原因，政策創(chuàng)新相對較差。

(一)社會發(fā)展狀態(tài)與政策創(chuàng)新基礎(chǔ)

由于社會發(fā)展的差異性，世界各國的發(fā)展并不是同步發(fā)展、均衡發(fā)展，而是差異化發(fā)展。利用社會形態(tài)分析方法可以知道，當前我國處于農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、信息社會三種社會并存的社會狀態(tài)，是一種多形態(tài)的社會結(jié)構(gòu)。因此，基于不同社會形態(tài)中的問題、問題解決思路并存，相互交織，形成復(fù)雜的問題、問題解決集合。

在多元的社會形態(tài)體系下，決策主體對社會問題的解決方式是復(fù)雜的，一方面，決策主體開始利用新的思路、新的方法，大量新的政策涌現(xiàn)；另一方面，由于“政策的形成過程實際上是各種利益集團把各自的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求, 對復(fù)雜的利益關(guān)系進行調(diào)整的過程”[7]，“沉沒成本”(Sunk Cost)往往導(dǎo)致決策過程的“路徑依賴”(Path Dependence)，在公共政策領(lǐng)域這種現(xiàn)象尤為顯著。因此，教育均衡發(fā)展的公共政策創(chuàng)新過程及其緩慢，有研究者“對F縣各個部門關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展文件和省級政府和市級政府文件進行了對照，從中可以看出政府在政策措施方面幾乎是中央文件和省級政府文件的翻版，沒有和本縣實際相結(jié)合，因而缺乏一定的創(chuàng)新性。而這種狀況表現(xiàn)為越是基層政府，其創(chuàng)新性越是缺乏”[8]。正因為此，教育均衡發(fā)展的公共政策創(chuàng)新極其緩慢，信息技術(shù)這一活躍的要素在教育均衡發(fā)展的公共政策中提及相對較少。

信息技術(shù)社會形態(tài)作為社會形態(tài)中的必然形態(tài)，受到了政府的高度重視，因此對教育均衡發(fā)展的政策創(chuàng)新提供了強有力的方向性指導(dǎo)。據(jù)《第33次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》可以知道，“截至2013年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達6.18億”[9]，這奠定了教育公共政策創(chuàng)新的社會基礎(chǔ)?；趯ι鐣l(fā)展趨勢及當前社會形態(tài)的判斷，作為公共政策核心的“規(guī)劃”對信息技術(shù)的應(yīng)用給與了較大的關(guān)注，當《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中提出，“信息技術(shù)對教育發(fā)展具有革命性影響，必須予以高度重視。把教育信息化納入國家信息化發(fā)展整體戰(zhàn)略”時，《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》中明確指出，“以建設(shè)、應(yīng)用和共享優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源為手段，促進每一所學(xué)校享有優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源”[10]用以促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，政策上的呼應(yīng)關(guān)系已經(jīng)初步形成。

從教育均衡發(fā)展的政策環(huán)境上可以看出：一方面，由于“路徑依賴”的影響，教育均衡發(fā)展的微觀政策對信息技術(shù)方法的利用存在一定的忽視；另一方面，教育發(fā)展的宏觀政策對信息技術(shù)這種方法的利用給予了高度的重視，這將成為未來發(fā)展的重要保障。

(二)教育均衡發(fā)展狀態(tài)與政策創(chuàng)新基礎(chǔ)

教育均衡發(fā)展政策的形成并不是決策主體主觀構(gòu)建出來的主觀設(shè)想，必須與一定的教育非均衡發(fā)展狀態(tài)相對應(yīng)，教育非均衡發(fā)展的狀態(tài)客觀決定問題解決的政策形成。

由于社會、政治、經(jīng)濟、文化的非均衡發(fā)展，導(dǎo)致了教育的非均衡發(fā)展，我國學(xué)者翟博將教育均衡發(fā)展分為四個階段，分別是低水平均衡階段、初級均衡階段、高級均衡階段、高水平均衡階段，追求起點公平、追求教育過程和教育條件的均等、追求教育質(zhì)量的均等、追求教育結(jié)果的均衡是教育均衡發(fā)展的四個追求階段。該理論在教育均衡發(fā)展研究中影響很大，并已經(jīng)成為公共政策制定中重要的理論依據(jù)之一。眾多的研究者認為我國當前的教育非均衡發(fā)展處于追求教育過程和教育條件的均等的第二階段，這對我國教育均衡發(fā)展的公共政策具有重要的影響。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》中指出，“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)?！七M義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源”。從中可以看出，我國政府認定當前的教育均衡是條件均衡問題，改善落后地區(qū)的辦學(xué)條件是重中之重。基于這種認識，《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》(教基一[2013]10號)文件中提出的“改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的重點任務(wù)”中的“保障基本教學(xué)條件”“改善學(xué)校生活設(shè)施”“辦好必要的教學(xué)點”“妥善解決縣鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題”“推進農(nóng)村學(xué)校教育信息化”“提高教師隊伍素質(zhì)”均是從辦學(xué)條件的角度提出的改進辦法。

改善辦學(xué)條件是當前教育均衡發(fā)展的核心認識，要想在這種狀態(tài)下的政策中發(fā)揮信息技術(shù)的作用，實現(xiàn)公共政策的創(chuàng)新，需要思考如下的問題。首先，信息技術(shù)是不是教育發(fā)展中的必備條件？與基本的教學(xué)條件相比，例如與教師、教科書等相比，信息技術(shù)并不構(gòu)成教育、教學(xué)的必備硬性條件，這是很容易得出的結(jié)論。其次，信息技術(shù)在教育發(fā)展中發(fā)揮什么樣的作用？從傳統(tǒng)的教育、教學(xué)形態(tài)及教育要求來看，信息技術(shù)并不是教育發(fā)展的必備條件，然而，從教育發(fā)展趨勢來看，“信息技術(shù)對教育發(fā)展具有革命性影響”，是教育內(nèi)容、教學(xué)手段和方法現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，信息技術(shù)可以支持教育的“跨越式”發(fā)展，這是教育均衡發(fā)展公共政策中創(chuàng)新的基礎(chǔ)。最后，信息技術(shù)如何支持教育均衡發(fā)展？從“信息技術(shù)提升教育均衡發(fā)展的機制與方法研究”一文中可以知道，信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展水平的作用在層次上是差異化的，“其中宏觀方面主要是發(fā)揮信息技術(shù)在宣傳、報道、輿論監(jiān)督作用；中觀層面主要是發(fā)揮信息化教學(xué)資源的替代性補償作用；微觀層面則更為復(fù)雜”[11]，肯定了信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展中的重要作用。基于上述問題的思考，要想實現(xiàn)當前教育均衡發(fā)展政策的創(chuàng)新，發(fā)揮信息技術(shù)的作用，可以在以下兩個方面做出努力：一是準確找出信息技術(shù)在當前教育均衡發(fā)展階段中的作用、方法；二是推動當前教育均衡向下一個階段挺進，利用信息技術(shù)在下一階段中的優(yōu)勢推動公共政策創(chuàng)新。

(三)教育均衡發(fā)展政策創(chuàng)新環(huán)境的突破口

“發(fā)揮信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展中的價值”是教育信息化推進者的價值追求之一，推動教育均衡發(fā)展政策創(chuàng)新是這種價值追求的保障措施之一。在信息化環(huán)境高度向社會各領(lǐng)域滲透的社會環(huán)境中，可以從如下的角度進行突破。

首先，抓住“信息技術(shù)對教育發(fā)展具有革命性影響”這一論斷不放松，利用《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》等規(guī)劃文件營造微觀公共政策的環(huán)境基礎(chǔ)，促進微觀公共政策轉(zhuǎn)變。

其次，積極尋找信息技術(shù)在當前教育非均衡發(fā)展中的作用點，宣傳信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展中的優(yōu)勢，創(chuàng)設(shè)社會輿論環(huán)境。

最后，強化信息技術(shù)在教育發(fā)展中“跨越式”發(fā)展這一事實，推動教育均衡發(fā)展向質(zhì)量均衡、結(jié)果均衡階段發(fā)展。

四、教育均衡發(fā)展的政策主體與政策創(chuàng)新

政策主體是公共政策系統(tǒng)中的重要構(gòu)成要素,是公共政策的制定者,對公共政策的形成具有重要的影響作用。從政策主體的身份來看，政策主體包括官方主體(立法、行政、司法等機構(gòu))與非官方主體(如利益集團、政策咨詢機構(gòu)、傳媒等)，這些主體在政策制定過程中相互交叉，形成復(fù)雜的主體關(guān)系。

(一)官方政策主體與政策創(chuàng)新基礎(chǔ)

官方政策主體包括機構(gòu)和個人兩大類，機構(gòu)是指立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、司法機構(gòu)等；個人是指領(lǐng)袖人物、領(lǐng)導(dǎo)者等。這些主體通過法律的授權(quán)，享有公共權(quán)威，在公共資源分配方面具有較強的話語權(quán)。

立法機構(gòu)對教育均衡發(fā)展的政策創(chuàng)新具有重要的影響，缺乏法律對“權(quán)利”的保護，均衡發(fā)展的政策將缺少基本的環(huán)境。在我國，2006年修訂的《義務(wù)教育法》以法律的形式提出了“促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”的思想，并對義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)問題給出了明確的規(guī)定，對教育均衡發(fā)展政策的形成具有決定性的影響。依據(jù)修訂的《義務(wù)教育法》，我國教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體是國務(wù)院和縣級以上地方人民政府，從而從司法層面過渡到了行政層面，行政機構(gòu)成為教育均衡發(fā)展政策的最重要的主體。就目前來看，我國出臺的教育均衡發(fā)展政策多數(shù)為行政機構(gòu)制定。政黨及政黨的領(lǐng)袖是重要的個人，在公共政策創(chuàng)新中的影響巨大。當前我國出臺的教育均衡發(fā)展政策很多根源于政黨及領(lǐng)導(dǎo)人的政策思想，例如，黨的十七大報告中提出的“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”；劉延?xùn)|同志提出，“要把義務(wù)教育作為教育改革和發(fā)展的重中之重，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重”對當前教育均衡發(fā)展政策的形成具有重大的影響作用。

機構(gòu)是由主體(人)組成的組織，因此熟悉、掌握“金字塔”似的“倒樹形”的機構(gòu)與人構(gòu)成的官方政策主體的運作方式將更有力于推動及進行政策創(chuàng)新。當前，我國的機構(gòu)多數(shù)為“條狀化”機構(gòu)管理，即“各管一攤”，各部門執(zhí)行法律、法規(guī)規(guī)定的工作；當業(yè)務(wù)交織時，一般以“聯(lián)合發(fā)文”“會簽”等形式進行統(tǒng)籌。基于上述的事實，存在一定的“灰色”“黑色”點不被政策所覆蓋。舉例來說，《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》與《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》的政策文件由教育部兩個部門制定，其中前者為教育部科技司制定；后者為教育部基礎(chǔ)教育一司制定，由于兩者的關(guān)注點不同，因此在涉及到相同主題時采用的辦法可能就不同。因此系統(tǒng)統(tǒng)籌相關(guān)工作對教育政策創(chuàng)新發(fā)展具有重要的意義，可以使其對問題的關(guān)注點、問題解決進行合理整合，從而促進政策的創(chuàng)新。

(二)非官方政策主體與政策創(chuàng)新基礎(chǔ)

非官方政策主體是指雖不具有法律賦予的合法強制力，但可以通過參與政策制定、輿論、私人游說等方式參與政策形成，包括利益集團、思想庫、傳媒等。

公共政策是對公共資源的權(quán)威劃分，這種劃分過程包含著不同利益集團的權(quán)利博弈過程，最終“權(quán)力的行使通常隱蔽于表面上中性的政策之中，或者隱蔽于華麗的修飾之中”[12]，教育政策方案的最終選擇是多種利益主體相互斗爭和妥協(xié)的結(jié)果。在公共政策制定中思想庫、媒體的博弈是重要的博弈。

一般來說，政府公務(wù)人員并非是所有領(lǐng)域的專業(yè)人士，因此具有專業(yè)技術(shù)知識、技能的專家往往成為公共政策制定的重要參與人員，在公共政策中發(fā)揮重要的作用。雖然我國沒有類似于“旋轉(zhuǎn)門”[13]機制，但專業(yè)人員在政府決策中具有重要的作用。由于需要對專業(yè)技術(shù)知識、技能的系統(tǒng)把握，導(dǎo)致專家往往并不具備所有領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識、技能，因此存在專而不廣的現(xiàn)象，這時專家可以利用其參與政策制定的機會為行業(yè)、個人發(fā)展謀的利益。目前，我國重要的規(guī)劃、文件都有專家的參與，專家之間的問題界定博弈、觀點博弈、問題解決方法博弈等成為重要的利益分配方式。就教育均衡發(fā)展來說，如果某一專家關(guān)于教育均衡發(fā)展狀態(tài)、教育均衡發(fā)展方法等意見被政府機構(gòu)采納，對其學(xué)術(shù)地位的提升具有重要的影響，其往往成為該問題領(lǐng)域的核心專家。

媒體作為社會輿論的發(fā)布機構(gòu)，對社會的導(dǎo)向是極其明顯的，媒體的影響力越大對受眾的影響越大。當前，《人民日報》《光明日報》《中國教育報》等媒體的宣傳報道對教育問題的界定、問題解決方法等有較大的影響作用。

在問題不變的條件下，政策創(chuàng)新更多的是主體思維的創(chuàng)新，非官方政策主體的價值不可小看，因此更新非官方主體的價值取向、問題解決方法等對相關(guān)政策創(chuàng)新具有重要的意義。

(三)教育均衡發(fā)展政策創(chuàng)新主體的突破口

依據(jù)西蒙的有限理性模型(Simmon's Bounded Rationality Model)可以知道，作為參與公共政策決策的官方、非官方政策主體，決策主體只能盡力追求在其能力范圍內(nèi)的有限理性，因此基于其自身的有限理性限制而做出的決策可能是非完全理性的決策。鑒于此，為了突破政策主體自身的限制，可以從以下的幾個方面進行改進，從而實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的政策創(chuàng)新。

首先是建立具有法律效力的政策文本，建立所有主體必須服從的框架。法律是所有政策文本的基礎(chǔ)，對政策的形成具有基礎(chǔ)性作用。為了最大限度地實現(xiàn)利用信息技術(shù)促進教育均衡發(fā)展這一命題，需要力爭將這一命題的寫入法律之中，從而成為強制執(zhí)行的文本。

其次是建立更加合理的政策繼承機制，建立機構(gòu)之間有效的互通機制。通過優(yōu)化官方主體機構(gòu)之間的關(guān)系，優(yōu)化公共政策制定機構(gòu)之間的信息流通機制，優(yōu)化機構(gòu)間公共政策的繼承機制，可以促使教育均衡發(fā)展政策的創(chuàng)新，突破“路徑依賴”選擇。

最后是建立更廣闊的研究、宣傳機制，讓更多的主體了解信息技術(shù)促進教育均衡發(fā)展的策略和方法。從某種角度上說，推動我國教育信息化的群體更多的是從事教育技術(shù)領(lǐng)域的研究者，由于各種原因，更多的專家對該領(lǐng)域仍不了解，對其形成的成果存在質(zhì)疑，因此需要更多的人研究、宣傳更多的成果，促使其在社會事業(yè)中發(fā)揮作用。

五、教育均衡發(fā)展政策形成過程與政策創(chuàng)新

一般來說,公共政策并不是單一的、獨立的政策文本，而是一個繼承、創(chuàng)新不斷發(fā)展的體系，具有一定的開放性及家族相似性。公共政策的制定過程并不神秘，往往按照一定的程序進行，把握程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有利于政策的創(chuàng)新。教育均衡發(fā)展政策也是亦然。

(一)公共政策及其體系形成與政策創(chuàng)新基礎(chǔ)

某一領(lǐng)域的公共政策多數(shù)是一個復(fù)雜的政策體系，其形成過程往往基于“漸進模式”(Incremental Model)的穩(wěn)中求變的原則，在不斷的發(fā)展中形成復(fù)雜的體系。政策文本包含母政策文本與子政策文本的關(guān)系。

一般來說，母政策文本是子政策文本形成的基礎(chǔ)。在公共政策文本中，類似于“為貫徹落實黨的十八大精神和全國教育信息化工作電視電話會議精神，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》(國辦發(fā)〔2012〕48號)和《教育部等九部門關(guān)于加快推進教育信息化當前幾項重點工作的通知》(教技〔2012〕13號)要求，我部組織制定了‘教學(xué)點數(shù)字教育資源全覆蓋’項目啟動實施方案，決定全面啟動實施‘教學(xué)點數(shù)字教育資源全覆蓋’項目(以下簡稱項目) ”[14]?，F(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：這樣的文本表述是常見的表達方式。其文本意義可以解釋為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》(國辦發(fā)〔2012〕48號)和《教育部等九部門關(guān)于加快推進教育信息化當前幾項重點工作的通知》(教技〔2012〕13號)是“教學(xué)點數(shù)字教育資源全覆蓋”政策的母文本。最核心的教育母政策文本一般以《國家**規(guī)劃綱要》的形式出現(xiàn)，其根源于法律與國家政策，例如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》是“根據(jù)黨的十七大關(guān)于‘優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國’的戰(zhàn)略部署”而制定的”[15]。子政策文本是母政策文本的繼承和創(chuàng)新?；谶@樣的一種關(guān)系，教育政策文本的形成經(jīng)歷了法律、國家政策→規(guī)劃綱要→一般政策文本這樣的體系演變過程。

基于這樣的政策文本體系，特殊的、具體的政策文本(如教育均衡發(fā)展的政策文本)的創(chuàng)新一般是從兩個方面進行的。一是在核心母文本中找到依據(jù)；二是在新的子文本中承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險進行政策創(chuàng)新，這兩種都是可能的。

(二)公共政策制定過程與政策創(chuàng)新基礎(chǔ)

公共政策的制定過程并不是一個神秘的過程，而是針對公共問題進政策行問題確認、政策議程啟動、政策方案設(shè)計與選擇、政策合法化四個階段的過程，如圖3所示，在這個過程中還存在多種循環(huán)過程。在教育公共政策制定過程中，決策者往往會采用科學(xué)決策模式(Scientific Decision Model)、有限理性模式(Bounded Rationality Model)、漸進模式(Incremental Model)、規(guī)范最優(yōu)模式(Normative Optimum Model)等政策制定模式，或者以一種模式為主多種模式為輔的混合式模式。無論采用哪種模式，公共政策的制定都具有一定的公開、透明性。

以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》制定為例，其編制自2008年8月啟動，2010年7月發(fā)布，經(jīng)歷多次調(diào)研、反復(fù)修改、征求意見等過程，廣泛的吸收了社會各個領(lǐng)域的機構(gòu)、專家等的意見，在公開、透明的過程中相對合理的達成了既定目標和社會利益的分配。體現(xiàn)了政策制定的公開透明性。與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》政策制定相類似，教育均衡發(fā)展政策制定過程及結(jié)論是經(jīng)得起推敲的過程。

另一方面，公共政策制定過程中主體是多元的。雖然只有很少的機構(gòu)、專家能夠直接參與政策文本“原型”(Prototype)的制定，但是并不表明這些主體具有壟斷權(quán)。在政策文本征集意見環(huán)節(jié)，更多的機構(gòu)、專家可以提出政策文本“原型”的修正意見，從而打破之前政策主體的壟斷、促進政策文本的創(chuàng)新。

(三)教育均衡發(fā)展政策創(chuàng)新在形成過程中的突破口

基于公共政策體系及制定過程的現(xiàn)象及規(guī)律，可以在多方面進行政策創(chuàng)新突破，從而實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的政策創(chuàng)新。

首先是深入研究教育均衡發(fā)展政策文本的政策環(huán)境，深入研究教育均衡發(fā)展的國家政策、方針，深刻理解教育均衡發(fā)展的法律、法規(guī)文本的要求，能夠在教育均衡發(fā)展政策文本出臺前找到科學(xué)、合理的依據(jù)。

其次是深入研究教育均衡發(fā)展政策文本體系，梳理政策文本中相關(guān)事項的演變規(guī)律，合理利用體系中的有利之處進行政策文本創(chuàng)新，融入信息技術(shù)這一要素。

最后是要關(guān)注教育均衡發(fā)展政策文本的形成過程，積極參與各機構(gòu)的教育均衡發(fā)展政策文本的制定過程，能夠有條理地依據(jù)相關(guān)理論、教育發(fā)展趨勢闡述存在的問題，并在合理的方式下融入信息技術(shù)這一要素。

六、結(jié)束語

鑒于公共政策在教育發(fā)展中的重要作用，深入研究教育公共政策創(chuàng)新的機制有利于教育信息化的發(fā)展。信息技術(shù)作為革新傳統(tǒng)教育的重要方式，要想在教育的重大問題上發(fā)揮作用，需要研究者深入研究重大問題的政策機制?；谏鲜稣J識，本文對教育均衡發(fā)展的政策創(chuàng)新環(huán)境、主體等進行了研究，力圖強化信息技術(shù)在教育均衡發(fā)展這樣的大問題中發(fā)揮作用。由于經(jīng)歷及學(xué)識所限，本研究作為一種研究嘗試，旨在拋磚引玉，引起更多的專家、學(xué)者關(guān)注此領(lǐng)域，推進教育信息化的持續(xù)發(fā)展。

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[2]劉延?xùn)|.把握機遇 加快推進 開創(chuàng)教育信息化工作新局面——在全國教育信息化工作電視電話會議上的講話[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3342/201211/144240.html,2014-02-20.

[3][10]教技[2012]5號文件.教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)[Z].

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[14]教技函[2012]74號文件.教育部關(guān)于全面啟動實施“教學(xué)點數(shù)字教育資源全覆蓋”項目的通知[Z].

[15]中共中央國務(wù)院文件中發(fā)[2010]12號文件.中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的通知[Z].

高鐵剛：博士，副館長，研究方向為教育技術(shù)基本理論、基礎(chǔ)教育信息化、教師教育、學(xué)校變革(gaotiegang2002@163.com)。

2014年2月28日

責(zé)任編輯：李馨 趙云建

Study on the Innovative Mechanism of Public Policy for Using Information Technology to Promote the Balanced Development of Compulsory Education

Gao Tiegang
(School of Educational Technology, Shengyang Normal University, Shenyang Liaoning 110034)

From the analysis of literatures on the balanced development of education policy, we found that the position and role of information technology have not been fully recognized in balanced development of education policy. Therefore, promoting the innovation of educational policy on major issues and strengthening the application of information technology in education, are of great importance in public policy innovation and the development of educational informatization. For achieving innovation in public policy on balanced development of education and promoting the application of information technology in balanced development of education, we analyzed the policy environment, policy subject and value selection, interest game, and process game in the process of policy development, which reveals the problems and proposed the breakthrough methods for the innovation of public policy.

Educational Informatization; Balanced Development of Education; Information Technology; Public Policy

G434

A

1006—9860(2014)06—0023—07

* 本文系2012年遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究一般項目課題“信息技術(shù)提升義務(wù)教育均衡發(fā)展的機制研究”(項目編號：W2012119)階段性研究成果。