許傳璽

十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家所涉及的主要方面、重大任務(wù)和具體內(nèi)容等做出了深入、系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，以前所未有的高度和力度推動(dòng)了法治中國建設(shè)的歷史性跨越，對上述百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有極其關(guān)鍵、極其重大的意義。

將法治原則貫穿于國家治理、社會治理、黨的建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)等全過程，實(shí)施全面法治

《決定》最突出、最重要的特點(diǎn)之一，是將法治原則全面適用于國家治理、社會治理、黨的建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)等各相關(guān)領(lǐng)域，不留死角，在我國推動(dòng)實(shí)施全面法治。此次全會明確提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。具體而言，在國家層面上，我們必須在國家治理的所有三個(gè)部門，即立法、執(zhí)法（行政）和司法領(lǐng)域，全力推動(dòng)法治建設(shè)，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，以此促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

在社會層面，《決定》明確指出，要增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)。全會清醒地意識到，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰；如果不能形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，如果不能在全社會確立法治精神、法治文化，如果沒有全體人民對法治的忠實(shí)崇尚、自覺遵守和堅(jiān)定捍衛(wèi)，那么依法治國和法治中國建設(shè)就只能成為一句空話。因此，在法治國家、法治政府建設(shè)之外，我們也必須著力推動(dòng)法治社會建設(shè)，增強(qiáng)全社會厲行法治的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)社會生活的法治化。

在黨的建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)層面，《決定》同樣做出了突破性的要求和部署，將法治原則明確拓展至黨內(nèi)、軍內(nèi)，開始著力推動(dòng)黨內(nèi)、軍內(nèi)法治建設(shè)，使其成為此次全會最引人注目的亮點(diǎn)之一。黨的領(lǐng)導(dǎo)對實(shí)現(xiàn)依法治國的總目標(biāo)至關(guān)重要；只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國才能有序推進(jìn)；黨必須堅(jiān)持依法執(zhí)政，嚴(yán)格依據(jù)憲法、法律治國理政。另一方面，黨也必須不斷健全和完善黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨、治黨，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。與此相應(yīng)，我們也必須深入推進(jìn)依法治軍，構(gòu)建完善的軍事法治體系，提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平。

體現(xiàn)道路、理論與制度自信，強(qiáng)調(diào)法治體系化

從1978年至今，我國已經(jīng)積累長達(dá)36年的改革（包括法律改革）經(jīng)驗(yàn)；從1997年黨的十五大正式確立“依法治國”基本方略算起，我們也已擁有17年的相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)。這些寶貴的改革經(jīng)驗(yàn)，與黨和人民在改革開放前近60年的不斷探索、不斷奮斗一道，凝聚成為習(xí)近平總書記在黨的十八大報(bào)告中首次提出的“道路自信、理論自信、制度自信”。三個(gè)自信的提出，意味著我國在改革開放進(jìn)程中已經(jīng)基本走過了摸索、試驗(yàn)的階段（以強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”、“先行先試”等為其標(biāo)志性理念），開始進(jìn)入健全、完善的階段（以強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”和習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”等為其標(biāo)志性理念）。

此次全會將這種道路、理論和制度自信充分體現(xiàn)于對全面推進(jìn)依法治國的總體設(shè)計(jì)和具體要求上。在總體設(shè)計(jì)上，《決定》明確將“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”作為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。在具體要求上，《決定》進(jìn)一步指出，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這種體系化的總目標(biāo)，以及作為其主要方面的五個(gè)體系建設(shè)，構(gòu)成了我國未來法治發(fā)展的整體框架。換言之，在以往改革成果的基礎(chǔ)上，體系化和成熟化已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的主要任務(wù)。

厲行法治，確立普遍、嚴(yán)格的責(zé)任追究制度

在此次全會召開之前，外界曾紛紛預(yù)測反腐必將成為全會關(guān)注的熱點(diǎn)之一；會議期間，反腐也仍是媒體和公眾討論最多的話題之一。因此，在全會公報(bào)發(fā)布之后，外界不可避免地對反腐內(nèi)容的“缺失”表示不解。事實(shí)上，從法治的觀點(diǎn)看，全會對依法治國的全面推進(jìn)，特別是對“厲行法治”的著重強(qiáng)調(diào)和對普遍、嚴(yán)格的責(zé)任追究制度的最終確立，正是公眾期盼已久的最有效、最持久、最符合法治精神的制度反腐。

厲行法治是此次全會多次強(qiáng)調(diào)的新提法。用老百姓的話說，它意味著以習(xí)近平同志為總書記的黨中央正在對法治“動(dòng)真格的”；而這就意味著，無論是在立法、執(zhí)法（行政）、司法，還是在黨的建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)等領(lǐng)域，法治原則和法治精神都將被嚴(yán)格遵守，任何違法、違紀(jì)行為（包括腐敗行為）都將被追究、懲處，黨的十一屆三中全會在改革之初明確提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針也終將成為現(xiàn)實(shí)。此次被全會確認(rèn)開除黨籍的三位前中央委員（包括一位前軍方高級將領(lǐng)）和三位前中央候補(bǔ)委員，已成為黨中央?yún)栃蟹ㄖ蔚氖着C。

在以法治方式（而不是運(yùn)動(dòng)式地）追究、懲處腐敗行為之外，此次全會更在行政和司法等領(lǐng)域推出了重大的改革措施，提出建立普遍、嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。例如，針對各級政府及相關(guān)人員，《決定》明確要求建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；要求全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制；強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，等等。在司法領(lǐng)域，《決定》明確要求，要加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度；推進(jìn)嚴(yán)格司法，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制等。（在立法領(lǐng)域，雖然全會因立法工作性質(zhì)等，未明確提出建立追責(zé)制，但仍對提高立法質(zhì)量做了突出強(qiáng)調(diào)和明確要求。）

遵照上述制度（特別是其倒查機(jī)制），各級行政官員和司法人員等將對其相關(guān)錯(cuò)誤（如決策錯(cuò)誤、判案錯(cuò)誤等，而不僅限于腐敗行為）承擔(dān)終身責(zé)任，這將有效改變我國相關(guān)部門的政治生態(tài)，促進(jìn)其精神風(fēng)貌和工作作風(fēng)的改變，有力促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

確立法治、憲法的崇高地位

此次全會的另一個(gè)重要貢獻(xiàn)，是在社會上仍然存在模糊認(rèn)識的情況下，明確強(qiáng)調(diào)了法治、憲法的崇高地位。全會明確指出，要更好地統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好。實(shí)現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，國家和社會生活必須實(shí)現(xiàn)法治化。國家推動(dòng)各項(xiàng)改革措施，必須在法治的框架下進(jìn)行，必須做到重大改革于法有據(jù)。同樣，只有通過法治，才能保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，才能保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實(shí)。

憲法是我國的根本大法，是我國國家和社會生活的最高準(zhǔn)則，在我國法治體系中擁有最高的地位、權(quán)威和效力。全會延續(xù)了習(xí)總書記在黨的十八大以來對憲法地位和作用的一貫重視和強(qiáng)調(diào)，再次確認(rèn)了憲法在中國特色社會主義法律體系中的核心地位，明確指出：堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政；依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。各級人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織必須堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為，依法維護(hù)人民權(quán)益，使法律的權(quán)威得到人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。

明確規(guī)定全面推進(jìn)法治的重大任務(wù)

全會還對全面推進(jìn)依法治國的六項(xiàng)重大任務(wù)做出了明確規(guī)定，推出了一系列重大舉措，力求進(jìn)一步推動(dòng)和完善我國的法律改革。其中，在憲法方面，《決定》明確強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)對憲法的實(shí)施；要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，等等。

在立法方面，《決定》明確要求，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，著重提高立法質(zhì)量。必須完善立法體制機(jī)制，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，恪守以民為本、立法為民理念，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

在執(zhí)法（行政）方面，《決定》明確指出，各級政府必須在法治的軌道上開展工作；加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革；提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。

在司法方面，《決定》明確要求，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義；設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院；完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，等等。

此外，《決定》還明確規(guī)定了增強(qiáng)全民法治觀念、推進(jìn)法治社會建設(shè)，加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國領(lǐng)導(dǎo)等重大任務(wù)，并做出相應(yīng)的戰(zhàn)略部署。

作為首次以法治為專題的中央全會，十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)、五個(gè)體系和六項(xiàng)重大任務(wù)等進(jìn)行了前所未有的集中討論，提出了明確的任務(wù)要求，推出了重大的改革舉措?？梢哉f，此次全會所體現(xiàn)出的對法治、憲法地位與作用的深刻認(rèn)識，對全面實(shí)施法治、完善法治體系建設(shè)的信心與決心，對具體問題的把握和應(yīng)對等，都是空前的。雖然對《決定》所涉事項(xiàng)的具體落實(shí)仍然有待觀察，但公眾已有理由期待，通過全面推進(jìn)依法治國，厲行法治，我們的國家與社會生活將加快法治化，兩個(gè)百年的宏偉目標(biāo)將得到有力的保障，國家強(qiáng)盛、人民幸福的中國夢終將如期實(shí)現(xiàn)。

（作者：北京市社科院黨組成員、副院長，法治研究中心首席專家）

責(zé)任編輯：沈 聰