人力資源和社會保障部國際勞動保障研究所 侯增艷

我國人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展?fàn)顩r及對策研究*

人力資源和社會保障部國際勞動保障研究所 侯增艷

人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是我國人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展中的特有模式，對加快人力資源服務(wù)業(yè)的體制創(chuàng)新、提高人力資源有效開發(fā)和優(yōu)化配置具有重要推動作用。本文歸納了人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的定義及構(gòu)成要素，梳理了園區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會背景和發(fā)展歷程，研究了園區(qū)的發(fā)展模式和管理模式，在此基礎(chǔ)上，對園區(qū)建設(shè)發(fā)展中的經(jīng)驗特點和園區(qū)發(fā)展的突出問題進(jìn)行分析，最后提出發(fā)展我國人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策建議。本研究對構(gòu)建人力資源市場管理體系、充分發(fā)揮市場機(jī)制和競爭機(jī)制的作用提出了新的思路。

人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū);現(xiàn)代服務(wù)業(yè);集聚效應(yīng)

2010年11月，我國第一個國家級的人力資源服務(wù)行業(yè)發(fā)展集聚區(qū)——中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在上海市閘北區(qū)正式揭牌。繼上海之后，重慶、河南、蘇州等地先后籌建國家級省級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。園區(qū)的建立搭建起了一個行業(yè)集聚發(fā)展的實體平臺，使人力資源服務(wù)業(yè)的發(fā)展站在了一個更高的起點上，創(chuàng)造了一個更加良好的發(fā)展環(huán)境，有利于加快市場主體的培育，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展，有利于引導(dǎo)人力資源服務(wù)創(chuàng)新，完善服務(wù)鏈條，擴(kuò)大服務(wù)供給，提升服務(wù)的能力和水平，是推進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的有益探索。但同時也應(yīng)看到，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展過程中也存在一些問題，本文提出了完善我國人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策建議，對發(fā)揮園區(qū)集聚產(chǎn)業(yè)、拓展服務(wù)、孵化企業(yè)、培育市場的功能，推進(jìn)園區(qū)高起點、高質(zhì)量建設(shè)，為全國人力資源服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒。

一、人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)概念及構(gòu)成要素

產(chǎn)業(yè)園目前沒有統(tǒng)一的界定，一般是指在特定區(qū)域內(nèi)，實行產(chǎn)業(yè)鼓勵政策，由政府部門、派出機(jī)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)實體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理，選擇特定行業(yè)和產(chǎn)業(yè)群的企業(yè)入駐經(jīng)營，并提供便利優(yōu)惠的服務(wù)措施。從政府管理角度，產(chǎn)業(yè)園是一種以發(fā)展為目的的管理體制。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，產(chǎn)業(yè)園是一種具有區(qū)位和產(chǎn)業(yè)特色的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。

人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是我國人力資源服務(wù)業(yè)一種特有的發(fā)展模式和路徑，根據(jù)產(chǎn)業(yè)園和人力資源服務(wù)業(yè)的特點，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可歸納為以人力資源服務(wù)為核心，以促進(jìn)人力資源有效開發(fā)與優(yōu)化配置為方向，由大量人力資源服務(wù)企業(yè)及配套機(jī)構(gòu)在空間上集聚形成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)具有一般產(chǎn)業(yè)園的特點，如具有產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，享有國家或地方優(yōu)惠政策等，還更加注重人力資源服務(wù)專業(yè)性特點。

人力資源產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的有其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)要素，綜合形成園區(qū)良性發(fā)展的動力，可分為政策、區(qū)位、集聚、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)五個要素。首先產(chǎn)業(yè)園是政策型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，政府部門為園區(qū)提供了初始的制度安排和發(fā)展環(huán)境，園區(qū)內(nèi)優(yōu)惠政策降低了企業(yè)的經(jīng)營成本，吸引企業(yè)向園區(qū)內(nèi)集中。

區(qū)位要素是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的最基礎(chǔ)動力，區(qū)位優(yōu)勢在于獲取資源、服務(wù)和市場的便利性，可以通過天然的地理條件實現(xiàn)，如臨近大城市或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建園;或通過政策創(chuàng)造，如建設(shè)園區(qū)內(nèi)的區(qū)位高地等途徑。

產(chǎn)業(yè)園形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是產(chǎn)業(yè)園發(fā)展內(nèi)在要求，也是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的核心競爭力和戰(zhàn)略目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)生資源集聚效應(yīng)，自動吸引專業(yè)化的供應(yīng)商和專業(yè)人才、信息，形成專業(yè)化市場。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部企業(yè)形成專業(yè)分工與協(xié)作，降低交易成本，實現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)和集體效率。產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生資源共享效應(yīng)，如園區(qū)品牌共享增強了園區(qū)內(nèi)企業(yè)的比較競爭優(yōu)勢。

技術(shù)創(chuàng)新能力是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式的核心要素。人力服務(wù)業(yè)的高智力高信息化特征，使技術(shù)創(chuàng)新成為行業(yè)發(fā)展的核心動力之一，也是當(dāng)期人力服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的要求。特別是在國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級的趨勢下，對人力服務(wù)產(chǎn)品也提出了產(chǎn)品升級和技術(shù)升級的需求，因此應(yīng)將產(chǎn)業(yè)升級的要求納入發(fā)展規(guī)劃，作為政策和區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢的立足點，在園區(qū)內(nèi)率先實現(xiàn)從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

產(chǎn)業(yè)組織的網(wǎng)絡(luò)泛指地理上相對集中的企業(yè)之間的相互關(guān)系的綜合，這包括企業(yè)與競爭者、協(xié)作者、上下游企業(yè)、相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、中介組織等各方面的正式和非正式聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)園實現(xiàn)了地理上的網(wǎng)絡(luò)主體的集中，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的深度和廣度影響著園區(qū)的發(fā)展動力和潛力，影響著產(chǎn)業(yè)集聚的進(jìn)程。

二、我國人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展

(一)園區(qū)發(fā)展概況。

1.各地園區(qū)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)前我國正著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系，推進(jìn)服務(wù)業(yè)加速發(fā)展，形成綜合服務(wù)功能強大、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，因此對人力資源服務(wù)業(yè)的發(fā)展提出了新要求，由此帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)也是國家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重要組成部分和重點支持行業(yè)，全國各地都在籌備和出臺相關(guān)扶持政策促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。我國《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》和《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將人力資源服務(wù)業(yè)列入新興服務(wù)業(yè)，并將人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的推進(jìn)計劃之一。

目前，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在全國各地呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，以國家、省市人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為指導(dǎo)，積極構(gòu)建多層次、多元化的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)集群，探索建立人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推薦行業(yè)集聚發(fā)展。其中已批準(zhǔn)的國家級園區(qū)4個，正在申請并準(zhǔn)備建立的國家級園區(qū)2個，已建立的省級園區(qū)5個。

表1 國家級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)情況功能定位

中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)由人力資源社會保障部和上海市共建，由上海市人力資源社會保障局和閘北區(qū)政府承建。該產(chǎn)業(yè)園區(qū)以“上海人才大廈”為主核心區(qū)，地處中心商業(yè)帶“不夜城”區(qū)域，毗鄰蘇河灣核心商務(wù)區(qū)，占地總面積約2平方公里，形成以人力資源服務(wù)企業(yè)為主體，相關(guān)服務(wù)設(shè)施配套齊全的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。園區(qū)劃分為四個功能區(qū):專業(yè)服務(wù)區(qū)、信息交換服務(wù)區(qū)、配套服務(wù)區(qū)和生活服務(wù)區(qū)。目前正在建設(shè)四大重點項目:中國上海人才市場，以上海人才大廈、新發(fā)展大廈、培訓(xùn)廣場等人力資源大廈為載體，吸引國內(nèi)外知名人力資源企業(yè)入駐，為各人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)提供良好的經(jīng)營環(huán)境。

中國重慶人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園位于重慶對外開放第一門戶——渝北空港新城，區(qū)位優(yōu)勢突出，交通便捷。園區(qū)按照“一園兩基地”總體規(guī)劃，即中國重慶人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園，公務(wù)員錄用考試(重慶)測評基地和國家級專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育基地，著力打造社會公共服務(wù)形象、國際化大都市地標(biāo)形象和全國人才高地形象，助推內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)開放高地建設(shè)。

中國中原人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)位于鄭州新鄭綜合保稅區(qū)，距離鄭州新鄭國際機(jī)場6公里，占地約2平方公里。該項目尚處于基礎(chǔ)建設(shè)工作設(shè)計階段，規(guī)劃一個核心區(qū)、四個功能區(qū):核心區(qū)以中國中原人力資源大廈為主，建立中國中原人力資源市場，形成綜合性人力資源市場平臺;人力資源服務(wù)功能區(qū)，吸引國內(nèi)外知名人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐，建立人力資源服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚、業(yè)態(tài)拓展、企業(yè)孵化平臺;技能培訓(xùn)服務(wù)功能區(qū);社會保障服務(wù)功能區(qū);后勤保障功能區(qū)。

中國蘇州人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園按照“一園多區(qū)”的總體規(guī)劃，以高新區(qū)為核心區(qū)，常熟市、昆山市和吳江區(qū)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為分園區(qū)，成為第四個國家級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園。將以“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、品牌服務(wù)集散區(qū)、企業(yè)孵化區(qū)、四化先行區(qū)”的功能總定位，加快建設(shè)蘇州人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園。

從以上四個園區(qū)功能和定位看，第一，這些人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)立足于當(dāng)?shù)兀瑸楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資源開發(fā)配置提供服務(wù);第二，在服務(wù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)上，積極打造人力資源服務(wù)高地，輻射周邊地區(qū)，產(chǎn)生示范和帶動效應(yīng);第三，園區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色進(jìn)行定位，如上海以總部經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，因此上海園區(qū)定位以高端人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)為主;第四，園區(qū)的功能都包括產(chǎn)業(yè)集聚，孵化企業(yè)，培育市場的功能;第五，園區(qū)將公共人力資源服務(wù)和市場化的人力資源集聚相結(jié)合，其中公共服務(wù)包括公共人力資源市場，社會保障服務(wù)平臺，人才開發(fā)與培訓(xùn)等。

2.建立各具特色的園區(qū)發(fā)展模式。人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式包括專業(yè)化園區(qū)單一發(fā)展模式、一區(qū)多園交叉發(fā)展模式、專業(yè)園區(qū)多維度發(fā)展模式幾種主要發(fā)展模式。

專業(yè)化園區(qū)單一發(fā)展模式。這類發(fā)展模式主要是指人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展初期起步階段，園區(qū)建設(shè)以某個人力資源服務(wù)主題為中心，重點發(fā)展該類服務(wù)業(yè)的園區(qū)發(fā)展。如山西省根據(jù)本省人力資源的需求，有針對性地打造對海外人才有一定吸引力的高端人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，解決引進(jìn)人才項目起步階段的需求十分重要。因此，圍繞引進(jìn)海外高端人才的主題，山西省的產(chǎn)業(yè)園區(qū)起步區(qū)選址于高新國際大廈，成立之初聯(lián)手北京泰來獵頭咨詢事務(wù)所、美國博歐士人力資源服務(wù)公司等頂尖的獵頭公司簽訂了合作協(xié)議，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃項目打包、各大戰(zhàn)略咨詢公司競標(biāo)的方式，為山西省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供從戰(zhàn)略策劃、概念打造、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略執(zhí)行到人才引進(jìn)、人事外包、人員招聘、培訓(xùn)、派遣等在內(nèi)的一條龍人力資源服務(wù)。形成立足山西、服務(wù)本土、輻射中西部地區(qū)的人才大市場。

多種園區(qū)交叉發(fā)展模式。這類發(fā)展模式具體的說就是人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)發(fā)展區(qū)在地域上都集中在一個地方，混合發(fā)展。人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是該地區(qū)發(fā)展的一部分。這種發(fā)展模式的優(yōu)點在于，由于和實際生產(chǎn)性、商業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)混合在一起，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更能快速有效的捕捉到用人機(jī)構(gòu)的用人需求，對實際的招錄、培訓(xùn)等人力資源服務(wù)更便捷，供需雙方能及時溝通。最典型的是江蘇高新區(qū)的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式。高新區(qū)內(nèi)集聚其他類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式則以園區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌整合優(yōu)勢資源，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和優(yōu)化空間布局，以系統(tǒng)性、專業(yè)性人力資源服務(wù)優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商為主，專注打造人力資源服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合優(yōu)勢。

多維度專業(yè)化發(fā)展模式。該發(fā)展模式主要是指比較成熟的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，在經(jīng)過初期的探索發(fā)展后，隨著自身資金、人力、政策的投入和配套，園區(qū)發(fā)展相對成熟的情況下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)一步細(xì)化，針對不同的市場需求，多角度的發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)。如上海，其人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)根據(jù)發(fā)展需求，目前重點發(fā)展中國上海人才市場、中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園青年園、BPO(業(yè)務(wù)流程外包)專區(qū)。

3.探索適合各地園區(qū)發(fā)展的管理模式。當(dāng)前我國人力資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制分為三種:政府為主導(dǎo)的管理模式、企業(yè)為主導(dǎo)的管理模式、政企聯(lián)合的管理體模式。

政府主導(dǎo)型一般都是以管委會為主要組織形態(tài)，也有通過設(shè)立省(市)級領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議形式(比如浙江設(shè)立省級領(lǐng)導(dǎo)小組)，僅負(fù)責(zé)園區(qū)建設(shè)發(fā)展的重大決策及重大事項的協(xié)調(diào)，但不干預(yù)園區(qū)具體事務(wù)，政府職能主要體現(xiàn)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、制定優(yōu)惠政策、財政性投入和建立公共服務(wù)平臺等方面。如上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實行“聯(lián)席會議+聯(lián)席辦+服務(wù)中心”的管理運營模式。聯(lián)系會議工作小組形式和職能相當(dāng)于園區(qū)管委會，對園區(qū)的日常事務(wù)進(jìn)行管理，屬于政府主導(dǎo)管委會代管型管理模式。第一，園區(qū)成立發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)工作小組，第一召集人由分管副市長負(fù)責(zé)，下設(shè)成員單位，成員單位由閘北區(qū)政府、質(zhì)檢、工商、公安、發(fā)改委、財政、稅務(wù)、商委、科委等組成，負(fù)責(zé)研究審定“園區(qū)”發(fā)展的重大方針、政策及發(fā)展中的重大事項等。第二，工作小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)實施推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃以及重大責(zé)任目標(biāo);督查指導(dǎo)規(guī)劃、政策的落實及年度工作目標(biāo)的完成情況。第三，大樓的運營由人才服務(wù)中心具體負(fù)責(zé)，包括物業(yè)服務(wù)等。

企業(yè)為主導(dǎo)的管理模式。這種模式又稱為無管委會管理體制或公司型管理體制，主要以企業(yè)作為園區(qū)的發(fā)展與管理者，通過設(shè)立獨立的開發(fā)公司來具體規(guī)劃和管理園區(qū)。因開發(fā)公司不具備社會管理職能，園區(qū)的社會性和行政事務(wù)仍由政府職能部門負(fù)責(zé)管理。如山西太原產(chǎn)業(yè)園、山東濰坊產(chǎn)業(yè)園、安徽馬鞍山產(chǎn)業(yè)園將引入市場機(jī)制，采取政府指導(dǎo)扶持下的市場化運作體制，成立專業(yè)化的人力資源公司對園區(qū)進(jìn)行管理。

政企聯(lián)合的管理模式。這種管理體制實行政府與企業(yè)統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理。園區(qū)內(nèi)既有管委會也有開發(fā)總公司。管委會負(fù)責(zé)行政決策和其他服務(wù)性職能，開發(fā)總公司負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的具體管理事務(wù)，同時具備一定的行政性質(zhì)，二者的人員配置是相互交叉的。如昆山園區(qū)專門成立了直屬市政府的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會，園區(qū)主要由管委會下屬的人力資源集團(tuán)公司進(jìn)行市場化運作，管委會一名副主任兼任集團(tuán)公司董事長、總經(jīng)理。集團(tuán)公司下設(shè)人力資源管理咨詢公司、人力資源開發(fā)有限公司、綜合保稅區(qū)人力資源開發(fā)有限公司等機(jī)構(gòu)，該集團(tuán)公司負(fù)責(zé)園區(qū)的日常經(jīng)營管理事務(wù)。

(二)園區(qū)建設(shè)發(fā)展的經(jīng)驗特點。

經(jīng)過近幾年的實踐探索和發(fā)展，各地園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會效益初步顯現(xiàn):入駐企業(yè)不斷增加，逐漸形成了完整的人力資源服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條;園區(qū)營業(yè)收入、稅收總額逐年增加;逐步打造成市場化的人力資源集群和公共人力資源服務(wù)于一體的人力資源服務(wù)載體?？偨Y(jié)典型園區(qū)的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗，突出體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.園區(qū)規(guī)劃結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中，政府沒有盲目地學(xué)習(xí)外來經(jīng)驗，而是結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點、人力資源特點等，建立各具特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。上海、江蘇根據(jù)自身占據(jù)長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的地理優(yōu)勢，在設(shè)立園區(qū)時充分考慮該地區(qū)各個層面用人需求，打造園區(qū)的服務(wù)產(chǎn)品和有選擇的引進(jìn)人力資源服務(wù)企業(yè)。如上海市以總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，因此園區(qū)定位以高端業(yè)態(tài)為主;而蘇州以制造業(yè)、服務(wù)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，園區(qū)定位為中高端服務(wù)業(yè)態(tài)。

2.園區(qū)集聚輻射功能明顯。人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)將重點發(fā)展人才咨詢服務(wù)、人才專業(yè)服務(wù)業(yè)、專業(yè)培訓(xùn)服務(wù)以及技能培訓(xùn)服務(wù)，積極引進(jìn)國內(nèi)外知名人力資源服務(wù)業(yè)企業(yè)以及地區(qū)總部，加快形成產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應(yīng)。園區(qū)項目可以充分發(fā)揮各種服務(wù)功能，集聚國內(nèi)外知名人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，形成人才沙龍活動中心、企業(yè)業(yè)務(wù)交流平臺。如上海市，產(chǎn)業(yè)園區(qū)以青少年活動中心一二期為載體，將打造上海人才培訓(xùn)廣場，形成上海人才培訓(xùn)、上海青年創(chuàng)業(yè)的集聚地，打造人才培訓(xùn)高地，使其成為上海市緊缺人才項目的孵化基地和一流培訓(xùn)資源的集散中心。在蘇河灣區(qū)域的恒通路，東起共和新路、西止長安路，將打造一條全長700米的“上海人才一條街”，引進(jìn)和培育一批實力雄厚的市場化人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、吸引大型的人才中介機(jī)構(gòu)、人才測評機(jī)構(gòu)入駐。

3.公共服務(wù)和市場行為協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)中，各地政府普通面臨如何處理公共服務(wù)和園區(qū)市場行為的矛盾。但普遍情況都是以“雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛”為特征，妥善處理二者關(guān)系，均強調(diào)公共服務(wù)和市場經(jīng)營性服務(wù)并舉，既要成為當(dāng)?shù)厝肆Y源市場公共服務(wù)的中樞，又鼓勵吸引集聚人力資源服務(wù)企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展平臺。上海人才大廈集約了上海人社局70%的對外服務(wù)功能和業(yè)務(wù)，能提供全面的公共就業(yè)、檔案管理和社保服務(wù)等。預(yù)留足夠空間作為人力資源企業(yè)專區(qū)，為企業(yè)提供發(fā)展平臺。蘇州高新區(qū)人才廣場為入駐的人力資源服務(wù)企業(yè)提供“6S”增長服務(wù)，即企業(yè)代理服務(wù)、投融資服務(wù)、市場推廣服務(wù)、公共技術(shù)服務(wù)、商務(wù)空間服務(wù)和增長物管服務(wù)形成人力資源公共服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)一體化聯(lián)動的新模式。昆山則采取集團(tuán)化企業(yè)運作，設(shè)立人才公共服務(wù)中心、教育培訓(xùn)中心、管理咨詢公司等，將做強人才公共服務(wù)和做大人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)并舉。

4.產(chǎn)學(xué)研一體化增強園區(qū)軟實力。上海、蘇州等地園區(qū)形成了產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的自主創(chuàng)新體系，如上海園區(qū)成立了人力資源服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，正在制定人力資源的信息系統(tǒng)、測評標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，園區(qū)還發(fā)布了國內(nèi)第一個專業(yè)性的“中歐—博爾捷招聘指數(shù)”，人力資源薪酬指數(shù)、行業(yè)白皮書等，體現(xiàn)了園區(qū)的軟實力。蘇州園區(qū)與中國人民大學(xué)合作，成立了全國第一個人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園研究院，加大人力資源項目的研究開發(fā)，形成人力資源產(chǎn)業(yè)、人才、信息、研發(fā)的集聚中心。

(三)園區(qū)發(fā)展中存在的問題。

1.園區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系尚不健全。一是缺乏國家產(chǎn)業(yè)政策出臺的基礎(chǔ)。由于人力資源服務(wù)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，國家層面還沒有一個統(tǒng)一的定義和明確的統(tǒng)計指標(biāo)范圍，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策的對象不明確，無法出臺相應(yīng)的扶持政策。二是產(chǎn)業(yè)政策層次低，表現(xiàn)在國家層面的產(chǎn)業(yè)政策缺乏，只有一些零碎的政策分散在各個部委，沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。另外，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策里面最主要的是以減免租金形式吸引人力資源服務(wù)企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園，這種措施對于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際上作用不大。

2.園區(qū)缺乏行業(yè)基礎(chǔ)支撐。園區(qū)的發(fā)展是立足于當(dāng)?shù)厝肆Y源服務(wù)業(yè)發(fā)展的，目前許多地區(qū)都在申請園區(qū)建設(shè)，但我國人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展處于初級階段，地區(qū)發(fā)展不均衡，特別是中西部地區(qū)人力資源服務(wù)行業(yè)規(guī)模小，企業(yè)零星分散，基礎(chǔ)薄弱，缺乏專業(yè)的知名品牌，難以形成完整的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條，難以支撐園區(qū)的正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮園區(qū)的集聚效應(yīng)。如重慶市人力資源服務(wù)企業(yè)中，虧損的很多，盈利在100萬元以上的企業(yè)不足10家，虧損企業(yè)至少在70%以上。對世界500強外資企業(yè)、對國內(nèi)有影響力的知名人力資源服務(wù)企業(yè)的吸引力不強。在這樣的行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是否能正常運轉(zhuǎn)需要相關(guān)政策的支持和管理運營模式的創(chuàng)新突破，通過園區(qū)的示范、帶領(lǐng)作用推進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

3.發(fā)展模式存在同質(zhì)化現(xiàn)象?，F(xiàn)有園區(qū)的發(fā)展模式同質(zhì)化現(xiàn)象突出。如園區(qū)功能都包括產(chǎn)業(yè)集聚、孵化企業(yè)、培育市場的功能，沒有充分結(jié)合當(dāng)?shù)睾诵母偁巸?yōu)勢;園區(qū)布局普遍是公共服務(wù)與人力資源集聚相結(jié)合，將所有的人力資源服務(wù)相關(guān)職能都遷入園區(qū)，造成服務(wù)資源分布不均;部分園區(qū)人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)、服務(wù)產(chǎn)品單一，產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)不合理。

4.管理體制機(jī)制未完全理順。我國正處于從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程，長期以來行政手段推動人力資源市場發(fā)展的色彩還未完全消退，公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性特征及其實現(xiàn)公益性的財政資源保證，還沒有得到完全落實，一定程度上“政事不分”和“事企不分”的局面還沒有徹底改變，體制機(jī)制上沒有理順，也影響到了產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)和運營管理。目前已經(jīng)建立或正在籌建的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園，多數(shù)由公共人力資源服務(wù)運營管理，相對來說缺乏市場化的體制和機(jī)制創(chuàng)新動力。部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的決策協(xié)調(diào)、建設(shè)和運營管理的多元主體沒有完全到位，甚至有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)園的功能定位和發(fā)展目標(biāo)缺乏明確的規(guī)劃，沒有考慮當(dāng)?shù)厝肆Y源服務(wù)的市場需求和行業(yè)發(fā)展前景，存在盲目上產(chǎn)業(yè)園項目的現(xiàn)象，同時也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園的同質(zhì)化現(xiàn)象和惡意競爭苗頭。

5.多元化投入機(jī)制不完善。目前，產(chǎn)業(yè)園建設(shè)主要由人社部門單一部門來完成，產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)、投資、管理都要統(tǒng)包統(tǒng)攬，導(dǎo)致融資模式單一，園區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展面臨資金缺口，而大多數(shù)已建或籌建產(chǎn)業(yè)園的地區(qū)，尚未建立人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金或產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，特別是對公共服務(wù)平臺、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策研發(fā)等公益性服務(wù)缺少專項資金扶持，在鼓勵人力資源服務(wù)領(lǐng)域投資力度方面還沒有具體措施。同時，銀行信貸等金融支持力度還比較小，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在信貸產(chǎn)品、信用擔(dān)保、利率支持等方面都缺乏必要的支持。另外，各類民間資本或社會資本對產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的關(guān)注度及投入支持不夠，絕大多數(shù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園建設(shè)還沒有形成多元化的投入機(jī)制以及相應(yīng)的管理運營機(jī)制。

三、人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展政策建議

(一)加強對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)。

人力資源服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，人力資源和社會保障部門應(yīng)當(dāng)牽頭組織，早日出臺國家層面的《促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》以及人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的專項規(guī)劃，作為規(guī)范文件，對地方人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提供指導(dǎo)。

指導(dǎo)意見應(yīng)當(dāng)明確界定人力資源服務(wù)業(yè)的范圍以及統(tǒng)計指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確界定人力資源服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展的戰(zhàn)略定位，以高端推動、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策扶持和環(huán)境營造為重點，以更大程度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用為基礎(chǔ)，以提高人力資源服務(wù)供給能力和促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)規(guī)范發(fā)展為主要任務(wù)。應(yīng)當(dāng)把建設(shè)和發(fā)展人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升區(qū)域“軟實力”的重要途徑，逐步形成以國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)為示范龍頭，以省(市)級產(chǎn)業(yè)園區(qū)或基地為骨干，以地方特色性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為支點，加快推動形成人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體發(fā)展的戰(zhàn)略格局。

指導(dǎo)意見應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)不同區(qū)域人力資源服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)又好又快發(fā)展。一方面，要明確鼓勵有市場需求和一定基礎(chǔ)的地區(qū)合理規(guī)劃，根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)。另一方面，也要明確產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格認(rèn)定程序，既要防止同質(zhì)化競爭，也要防止部分地區(qū)在沒有市場基礎(chǔ)的情況下，為了部門利益等原因一哄而上，造成資源浪費，影響產(chǎn)業(yè)園的整體形象。

(二)加大產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的政策支持。

一要支持人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在體制機(jī)制創(chuàng)新、公共服務(wù)、信息平臺和外資機(jī)構(gòu)股權(quán)占比等方面率先探索和先行先試，重點研究有限開放外商人力資源機(jī)構(gòu)獨資試點、鼓勵離岸服務(wù)外包、引導(dǎo)外資從事離岸外包業(yè)務(wù)等產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。

二要優(yōu)化財政支持引導(dǎo)方式，建立發(fā)展專項資金和引導(dǎo)資金，統(tǒng)籌地方各類財政支持和扶持資金，加大財政支持力度，通過對入園人力資源服務(wù)企業(yè)提供貸款貼息、財政補貼(企業(yè))、獎勵(高管個人所得稅)，獎勵落戶各地園區(qū)的服務(wù)外包機(jī)構(gòu)和呼叫中心等項目，多方面支持人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及入園企業(yè)發(fā)展。

三要加大人力資源服務(wù)業(yè)的稅收扶持力度，重點解決目前各地園區(qū)反映的重復(fù)征稅、差額征收、派遣業(yè)務(wù)增值運用和呼叫中心全額征稅等問題，同時借助國家在部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I改增制度試點契機(jī)，研究支持中小人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的具體稅收政策措施，以期在稅收制度設(shè)計源頭上助力人力資源服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。

(三)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理運營機(jī)制創(chuàng)新

。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運營管理機(jī)制受到當(dāng)?shù)卣墓芾眢w制、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、創(chuàng)新環(huán)境以及地方財稅能力等基礎(chǔ)條件的影響，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立初期可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，采取政府主導(dǎo)或者市場主導(dǎo)或者二者的結(jié)合，但長遠(yuǎn)來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理運營應(yīng)體現(xiàn)政事分開、政企分開和管辦分離的原則。應(yīng)當(dāng)劃清政府和市場的明確界限，政府履行在人力資源市場建設(shè)、人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展和推動產(chǎn)業(yè)園建設(shè)管理的有限職責(zé)，不僅要重視設(shè)立精干高效、職責(zé)靈活的管理體制和運行機(jī)制，而且要合理界定決策協(xié)調(diào)、建設(shè)管理和運營服務(wù)等主體的權(quán)利與義務(wù)，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理和監(jiān)管有力的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園管理體制及運營機(jī)制。

同時，應(yīng)鼓勵有條件的地區(qū)積極探索人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的市場運作模式，可以嘗試人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園運營模式的公司化治理模式，并運用市場化機(jī)制選聘職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊，以專業(yè)化運營為入園企業(yè)提供市場化服務(wù)。

(四)鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)多種模式發(fā)展。

由于人力資源服務(wù)業(yè)務(wù)更多依附于產(chǎn)業(yè)、客戶分布的特殊性，既要考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚發(fā)展模式，又要兼顧人力資源服務(wù)業(yè)的擴(kuò)散性輻射模式。因此，在發(fā)揮國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)的示范、輻射和帶動作用基礎(chǔ)上，各地人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)及發(fā)展路徑選擇，既要體現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城市功能發(fā)展布局、行政分權(quán)和空間區(qū)位等特點，又要考慮市場環(huán)境、產(chǎn)業(yè)分布和機(jī)構(gòu)集聚度等因素，以專業(yè)化、市場化為導(dǎo)向，以管理輸出、產(chǎn)品輸出、品牌輸出或服務(wù)輸出等方式，通過探索集外包服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、評價或測評、呼叫中心等業(yè)務(wù)為依托的“一園+多區(qū)”、“主園+分園”或“主園+分基地”等模式，引導(dǎo)和推動人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展，進(jìn)一步增強人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)的整體實力和競爭力。

(五)探索產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的多元投入機(jī)制。

一是按照政府推動與市場運作相結(jié)合的原則，探索建立以政府投入為導(dǎo)向、社會投入為補充的產(chǎn)業(yè)園多元化資金籌措機(jī)制，引導(dǎo)和支持條件成熟和市場環(huán)境比較好的地方組建人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金。同時，通過地方各級財政設(shè)立人力服務(wù)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金，重點對進(jìn)入人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)平臺、研發(fā)費用等給予支持。

二是引導(dǎo)風(fēng)險投資支持人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。應(yīng)加大金融支持力度，推動銀企合作，強化金融機(jī)構(gòu)與人力服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，積極支持符合條件的服務(wù)業(yè)企業(yè)通過銀行貸款、發(fā)行股票債券等多渠道在境內(nèi)外資本市場籌措資金，改善人力資源服務(wù)企業(yè)投融資環(huán)境。應(yīng)進(jìn)一步推動信用擔(dān)保體系建設(shè)，積極搭建融資平臺，為中小企業(yè)發(fā)展提供資助或貸款貼息補助，鼓勵各類創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)和信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對發(fā)展前景好、吸納就業(yè)多以及運用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的企業(yè)開展業(yè)務(wù)。搭建人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)綜合投融資平臺，通過引進(jìn)各類風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)和社會資本，重點支持和投向人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)外包、人力資源衍生服務(wù)、人力資源傳媒等處于成長期的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動金融資本的融資優(yōu)勢和人力資源服務(wù)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補。

三是創(chuàng)新人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資模式。應(yīng)探索嘗試引進(jìn)專業(yè)產(chǎn)業(yè)園專業(yè)運營商、風(fēng)險投資、私募股權(quán)等社會資本介入和參與產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、運營及管理，通過控股、合作或合資等多種形式以及政府補貼、政府購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等政策支撐，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園的商業(yè)模式和投融資模式，鼓勵和吸引民間資本、甚至國外資本參與各地人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)和運營管理。

略)

F719

A

2095－3151(2014)56－0022－08

* 本文為人力資源和社會保障部“人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究”資助項目，感謝課題組同事提供資料數(shù)據(jù)。