“大數(shù)據(jù)”時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)路徑研究

沈亞平，許博雅

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071)

在“大數(shù)據(jù)”時代，蓬勃發(fā)展的信息技術(shù)滲透到政治、經(jīng)濟、社會生活的各個領(lǐng)域，它在拓展人類理性的同時，也在生產(chǎn)更為驚人的數(shù)據(jù)量。這不僅為政府與公眾之間的互動溝通提供了改善的良機，同時也帶來了更大的挑戰(zhàn)。然而長期以來，中國的政府?dāng)?shù)據(jù)在很大程度上呈現(xiàn)出碎片化管理的局面，部門主義不斷蔓延，大大影響著政府的透明度、回應(yīng)性與決策的合理合法性。這不僅限制了我國政府信息公開工作的有效開展，阻礙了信息公開制度的改革深化，更嚴(yán)重地制約了我國行政效能的提升以及國家的民主政治進程。綜觀國際社會，為滿足“大數(shù)據(jù)”時代公民對于精細(xì)信息的新要求，各國都在探索構(gòu)建更加透明、更具有回應(yīng)性的民主政府，為公開共享政府?dāng)?shù)據(jù)做出了很大努力。事實上，公共領(lǐng)域的開放數(shù)據(jù)運動已經(jīng)掀起了一場的新的政府改革浪潮，先后有超過50個國家和地區(qū)建立并參與到“開放政府聯(lián)盟”(OGP)之中。鑒于此，探索研究中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度就有了更為顯著的理論和現(xiàn)實意義。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放理念的由來

數(shù)據(jù)開放最初源于美國的民間運動，隨后獲得了國會的立法支持，但作為一個明確的概念是由英國官方首先提出的，并在英美等國的倡導(dǎo)下成為了改革政府的國際趨勢。從1983年起，美國一批程序員開始明確反對微軟公司等軟件巨頭封閉軟件的自私做法，指責(zé)其束縛了人類的創(chuàng)造性，阻礙了軟件技術(shù)的傳播與交流，遂展開了計算機領(lǐng)域的“軟件開源運動”。他們主張開放構(gòu)成軟件的代碼和數(shù)據(jù)，從而聚集群體的智慧，激發(fā)創(chuàng)新的力量，放射出更大的價值，真正推動社會的進步。由于數(shù)據(jù)開放的對象沒有嚴(yán)格的專業(yè)技術(shù)限制，涉及的領(lǐng)域也更為廣泛，因而隨著運動的深入，越來越多的人認(rèn)識到數(shù)據(jù)開放的政治、經(jīng)濟和社會價值，加入到開放數(shù)據(jù)的運動之中，衍生出“開放政治”(Open Politics)、“開放政府”(Open Government)等口號和主張。在社會力量的推動下，美國國會也加緊了與開放數(shù)據(jù)相關(guān)的立法進程。2000年，國會采用了“搭便車”的做法，在年度撥款法案(Consolidated Appropriations Act，2011)第515條附件條款中“摻入”了《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》(Data Quality Act)而使之正式生效，①宋立榮、彭潔:《美國政府“信息質(zhì)量法”的介紹及其啟示》，《情報雜志》2012年第2期。成為第一個直接規(guī)范政府發(fā)布數(shù)據(jù)質(zhì)量的法律文件。這一法案雖然還未將數(shù)據(jù)公開提高到開放的高度，但從數(shù)據(jù)質(zhì)量的角度提出了客觀性、實用性、公正性的要求，規(guī)范了聯(lián)邦政府各部門的數(shù)據(jù)發(fā)布工作。2006年，時任民主黨參議員奧巴馬跨黨聯(lián)合共和黨參議員科伯恩(Tom Coburn)聯(lián)合提出了《聯(lián)邦資金責(zé)任透明法案》(Federal Funding Accountability and Transparency Act of 2006)，要求聯(lián)邦政府向全社會開放所有公共財政支出的原始數(shù)據(jù)，包括政府和私營機構(gòu)的購買合同、公共項目的投資、直接支付以及貸款等明細(xì)，并建立一個完整的、專業(yè)的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，以統(tǒng)一的格式提供可下載的數(shù)據(jù)，以供公眾查詢使用。這一法案不僅在參眾兩院高票通過，也在當(dāng)年9月經(jīng)小布什總統(tǒng)簽署，成為法律。根據(jù)法案規(guī)定，2007年美國聯(lián)邦政府公布公共支出數(shù)據(jù)的門戶網(wǎng)站 (USAspending．gov)正式上線。但這只是一個開始，此后在國會、政府、社會力量的共同推動下，聯(lián)邦政府又于2009年上線了統(tǒng)一的聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站Data．Gov，目前這場“數(shù)據(jù)民主化運動”(Democratizing Data)仍在進行，不斷推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放向縱深發(fā)展。

受美國數(shù)據(jù)開放運動和實踐的啟發(fā)，2006年英國《衛(wèi)報》發(fā)表了題為“把皇冠上的明珠還給我們”的文章，拉開了英國數(shù)據(jù)開放運動的序幕。該報還在技術(shù)版面常年開設(shè)了“自由數(shù)據(jù)” (Free Our Data)專欄，向全社會推廣開放數(shù)據(jù)的觀念。在公民運動的推動下，英國政府也于2010年正式上線了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站Data．Gov．uk，初始公開的民生數(shù)據(jù)就是美國的三倍，成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的新的領(lǐng)跑者。2010年，新上任的卡梅倫首相進一步深化了政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，他在執(zhí)政綱領(lǐng)《構(gòu)建大社會》(Building the Big Society)和其后的政府新聞發(fā)布會上明確表示要滿足民眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的需求，使其更充分地了解到行政活動、財政開支、績效結(jié)果等內(nèi)容，從而建立一個最為開放、負(fù)責(zé)、透明的政府，創(chuàng)建一個現(xiàn)代民主的典范。

隨后，2010年美國總統(tǒng)奧巴馬在聯(lián)合國國際議事會議上發(fā)表了有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的演講，并在同年舉辦了第一次開放政府?dāng)?shù)據(jù)的國際會議，來自英國、新西蘭、澳大利亞、巴西等十多個國家的百余名代表參加了這次會議。在會上正式與美國形成了數(shù)據(jù)開放的伙伴關(guān)系。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動在國際舞臺上的影響力日益增大，一周后召開的第一屆開放政府?dāng)?shù)據(jù)研討會就吸引到了來自世界30多個國家的百余名代表的積極參與，而翌年第二屆研討會的參與國家已增加至41個。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動在各國的迅猛發(fā)展，有關(guān)建立全世界統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺和開放標(biāo)準(zhǔn)被納入到會議的重要議程。與此同時，一個旨在聯(lián)合各國、共同利用開放社會和開放經(jīng)濟的力量、提高社會對政府的問責(zé)度、激發(fā)社會和公民的潛力的新的國際組織建立起來。2011年7月，以奧巴馬總統(tǒng)倡導(dǎo)的開放理念為基礎(chǔ)，以美國、英國、挪威、墨西哥、巴西、印度尼西亞、菲律賓、南非為發(fā)起國建立了“開放政府聯(lián)盟”(OGP)，并于當(dāng)年9月發(fā)布了《開放政府宣言》(Open Government Declaration)。八大發(fā)起國在宣言中承諾將用自身的行動來推動世界各國政府的開放，以重復(fù)使用的格式，及時主動地向社會開放高質(zhì)量的原始數(shù)據(jù)，從而確保人民以便捷的方式獲取和使用政府活動的各種信息。此后，開放政府聯(lián)盟又陸續(xù)收到了加拿大、意大利、希臘、韓國等國家和地區(qū)的加盟申請，目前聯(lián)盟成員已增加到50余個，其中不乏發(fā)展中國家。如肯尼亞不僅已經(jīng)正式成為了OGP的成員，而且也于2011年7月上線了統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺 (opendata．go．ke)。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本內(nèi)涵

目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已在政府開放聯(lián)盟的各國中得到了廣泛使用，但這一概念本身卻由于被視為不言自明的事實而沒有得到足夠的關(guān)注。對于中國而言，它更多地還只是一種國際社會的發(fā)展趨勢，尚未出現(xiàn)在中國的官方文件當(dāng)中，因而也沒有對這一概念進行理論上的前瞻性探討。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)對政府?dāng)?shù)據(jù)開放這一概念的拆解式辨析，將其定義為國家機關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會組織依照法律規(guī)定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實的物理符號，公民可憑借制度化的合法途徑，以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數(shù)據(jù)，通過對這些數(shù)據(jù)進行比照分析，從中發(fā)現(xiàn)行政管理和決策活動中的問題或發(fā)現(xiàn)各種改善方案，并基于對數(shù)據(jù)分析結(jié)果的理解展開公共辯論或直接傳達給各政府部門，要求其對此作出明確回應(yīng)和改進。因此，與政府信息公開不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在靜態(tài)上強調(diào)政府和公民共享內(nèi)容上的全面性，在動態(tài)上強調(diào)雙方理解內(nèi)容上的互動性。

其一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的義務(wù)主體是廣義政府，即立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會組織。但從具體操作的可行性和可拓展性角度講，可以先將探索實踐的重點側(cè)重在狹義政府，即行政機關(guān)以及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會組織。這是因為行政機關(guān)不僅執(zhí)掌行政權(quán)力，還擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，決策數(shù)量多、頻率高、影響大。當(dāng)然，隨著中國民主法治進程的推進，人大逐步改變其“橡皮圖章”的虛權(quán)狀態(tài)而切實行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán);司法體系也在回歸獨立性、公正性價值訴求的同時不斷完善相關(guān)的制度體系。因此，權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的數(shù)據(jù)開放將成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容。

其二，政府?dāng)?shù)據(jù)的基本內(nèi)涵是政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號，其屬性是公共資源，特點是原始、客觀、精細(xì)化。

其三，在政府?dāng)?shù)據(jù)的管理與運行方式方面，公民獲知政府?dāng)?shù)據(jù)的方式仍是政府主動公開和依申請公開，這與前期政府信息公開制度的程序要求一致。但在政府?dāng)?shù)據(jù)的使用方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放強調(diào)分析性和互動性，允許公眾能夠在獲知所需政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，能夠借助各類工具自主分析出有用的信息，并針對其中發(fā)現(xiàn)的問題向政府提出質(zhì)疑或問責(zé)，從而改變政府信息或數(shù)據(jù)僅從政府部門單向流出的局面，體現(xiàn)出“開放”的內(nèi)涵。正因如此，在政府?dāng)?shù)據(jù)的管理方面，為滿足公眾能夠?qū)Ω黝悢?shù)據(jù)進行重復(fù)使用、關(guān)聯(lián)分析、自由加工的需求，各政府部門應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑、發(fā)布格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)原則。而要做到這一點必須對現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制進行改革，為構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建堅實的制度基礎(chǔ)。

通過上述分析可知，與政府信息公開相比，政府?dāng)?shù)據(jù)開放最直接最核心的特點是精細(xì)化和互動性(見圖1)，其源自于兩股潮流的歷史性交匯。一方面，公民對知情權(quán)的理解不斷加深，籠統(tǒng)的信息公開已經(jīng)不能滿足公民的需求，政府公開信息的范圍、精細(xì)程度以及準(zhǔn)確度受到了越來越多的關(guān)注。另一方面，“大數(shù)據(jù)”時代意味著信息時代邁進了一個更高的發(fā)展階段，出現(xiàn)了前所未有的海量數(shù)據(jù)和功能更加強大而操作更為便捷的分析工具與平臺技術(shù)，收集和分析數(shù)據(jù)已經(jīng)不再是特定專業(yè)人員的獨占領(lǐng)域，公眾也可以在日益普及的軟硬件技術(shù)幫助下完成數(shù)據(jù)分析工作，并據(jù)此形成自己的理解。①D．Robinson，H．Yu，W．Zeller and E．Felten，“Government Data and The Invisible Hand，”Yale Journal of Law＆ Technology，Vol．11，No．1，2009，p．161．正是在這樣的背景下，政府與公眾的關(guān)系發(fā)生了顯著的變化，更加深入和廣泛多樣的公眾參與不僅在主觀上變得更為迫切，而且在客觀上也更具有可操作性。

圖1 政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的聯(lián)系與區(qū)別

三、改革政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制——政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度基礎(chǔ)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的有效開展不能局限在“公開”這一末端環(huán)節(jié)，它必須從源頭上得到國家信息化戰(zhàn)略的系統(tǒng)支持，加強各政府部門數(shù)據(jù)庫和跨部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門參與并制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建可以互聯(lián)互通的服務(wù)與應(yīng)用內(nèi)網(wǎng)體系，打破政府間數(shù)據(jù)共享與協(xié)調(diào)機制難以形成的僵局，從而為搭建統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺奠定基礎(chǔ)。但就前期工作看，國家在對信息化建設(shè)的管理體制作出規(guī)定時，針對有關(guān)政府信息公開的內(nèi)容，僅是將其涵蓋在電子政務(wù)中做了籠統(tǒng)的安排;而在具體部署政府信息公開工作時，也沒有站在國家信息化建設(shè)的高度，推進有利于各部門信息協(xié)同分享的機制建設(shè)。其結(jié)果是，國家信息化管理體制中存在的職能交叉、部門分割、管理不到位、協(xié)同發(fā)展能力較差等一系列問題始終沒能得到解決。這些內(nèi)容成為了未來推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)的首要關(guān)切。

(一)建立具有綜合協(xié)調(diào)能力的管理機構(gòu)

作為一項需要長期而系統(tǒng)推進的工作，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的構(gòu)建需要一個具有綜合協(xié)調(diào)能力的實體管理機構(gòu)，使其按照國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組指出的宏觀方向，統(tǒng)籌制定中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的發(fā)展規(guī)劃;根據(jù)短、中、長期的不同發(fā)展階段的要求研究相應(yīng)的實施計劃;引導(dǎo)和推動各部委、各級政府之間的協(xié)調(diào)配合。這是解決縱向上管理不力、橫向上缺少配合的關(guān)鍵性前提。

具體而言，現(xiàn)有的國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組與政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)之間應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而與各職能部門之間則是業(yè)務(wù)上的管理與被管理的關(guān)系。由國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組在宏觀層面上為政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作“定調(diào)”，召集各成員單位主要負(fù)責(zé)人代表本單位做出承諾;由綜合管理機構(gòu)具體安排政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推進工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、出臺相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)并監(jiān)督各部門的實施情況，處理跨部門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中的各類問題;最后，由各職能部門具體完成本單位數(shù)據(jù)開放的相關(guān)工作，并按照綜合管理機構(gòu)的要求和安排與其他部門進行協(xié)調(diào)配合。另外需要明確的是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)與2008年國務(wù)院機構(gòu)改革前原國務(wù)院信息化工作辦公室的職能定位不同，它并非國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)，而是具體推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的牽頭部門。從職能范圍上講，它不包括有關(guān)推進產(chǎn)業(yè)信息化的政策規(guī)劃和工作推進等內(nèi)容，而是專門針對政府自身的信息化建設(shè)，即政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，具體研究并制定規(guī)劃，接受國家信息化專家咨詢委員會的咨詢建議，統(tǒng)領(lǐng)并綜合協(xié)調(diào)各部委和省級政府的數(shù)據(jù)開放工作，出臺一般性規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，擬定重大決策的草案并交由國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過后推行。

為此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)需要收回部分在2008年大部制改革時由國務(wù)院信息化工作辦公室、發(fā)改委的全局規(guī)劃和統(tǒng)籌管理職能，從而解決前期管理體制中的問題并有效發(fā)揮下述作用:一是強化并突出全盤統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)的功能與力度，避免條塊管理體制下部委之間、橫縱之間缺乏合作的現(xiàn)狀，改變目前有工信部信息化推進司雖有其協(xié)調(diào)指導(dǎo)的職能卻無協(xié)調(diào)指導(dǎo)的能力這一尷尬局面;二是改變目前作為主要負(fù)責(zé)信息化推進工作的工業(yè)與信息化部“重信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、輕電子政務(wù)建設(shè)”的局面，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略;三是在現(xiàn)有體制下打破機制上的障礙，著力推動各級各部門政府間數(shù)據(jù)共享和協(xié)調(diào)機制、數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)一發(fā)布機制等;各種數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)的制定與出臺，改變當(dāng)前數(shù)據(jù)庫建設(shè)與統(tǒng)一開放平臺搭建之間割裂的狀態(tài)。此外，建立明確負(fù)責(zé)的牽頭部門也是問責(zé)的基礎(chǔ)，通過將政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一起來，可以研究目前各級政府及其部門電子政務(wù)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面的真實情況，依次開展考核工作，切實推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的建設(shè)進程。

(二)以職能整合為核心改革事業(yè)單位

針對從中央到地方各部委、各級政府直屬的信息中心的機構(gòu)調(diào)整和職能定位問題，應(yīng)按大部制改革和事業(yè)單位改革的要求，區(qū)分并明確整個政府系統(tǒng)的信息化推進工作、各政府機構(gòu)內(nèi)部的信息化管理工作和建設(shè)工作以及政府系統(tǒng)外部經(jīng)濟社會領(lǐng)域的信息化推進工作的職能重點，調(diào)整現(xiàn)有信息化管理機構(gòu)設(shè)置不合理之處，理順各級各部門與信息化推進工作相關(guān)的各機構(gòu)之間的關(guān)系，從而為全面構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度提供系統(tǒng)而完善的管理體系。

具體而言，針對信息中心機構(gòu)仍屬于事業(yè)單位的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)［2011］5號)的規(guī)定，將其有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)庫、電子政務(wù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的職能進行整合并劃入該級政府內(nèi)設(shè)相關(guān)職能部門;同時根據(jù)各政府機關(guān)、整個政府系統(tǒng)和政府系統(tǒng)外部這三個層次，明確區(qū)分推進政府自身信息化和推進經(jīng)濟與社會領(lǐng)域信息化的不同職能定位，理清政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)，對負(fù)責(zé)各政府內(nèi)部信息化管理和建設(shè)的機構(gòu)與工業(yè)與信息化部及其地方管理機構(gòu)的關(guān)系并作出相應(yīng)調(diào)整，從而使經(jīng)過事業(yè)單位改革后的信息中心能夠著力發(fā)揮推進所屬單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)以及服務(wù)與應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)工作。以北京市經(jīng)濟與信息化委員會為例，它是工業(yè)與信息化部的地方管理機構(gòu)，其下與推進信息化直接相關(guān)的機構(gòu)包括:內(nèi)部業(yè)務(wù)處室有電子政務(wù)與信息資源處、社會信息化處、經(jīng)濟信息化處、電子信息產(chǎn)業(yè)處以及網(wǎng)絡(luò)安全處 (信息化基礎(chǔ)設(shè)施處)等;直接與政府自身信息化工作有關(guān)的直屬事業(yè)單位有北京市經(jīng)濟和信息化委員會信息中心、北京市政務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理中心和北京市信息資源管理中心。從內(nèi)部各業(yè)務(wù)處室目前承擔(dān)的職責(zé)看，有關(guān)推進政府自身信息化和推進經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域信息化的職能雜糅在一起，不利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)首先對這二者加以區(qū)分，改變目前實際工作中更側(cè)重于推進外部信息化的現(xiàn)狀，為事業(yè)單位改革提供基礎(chǔ);從這三個直屬事業(yè)單位所履行的主要職能看，它們主要承擔(dān)的是行政職能，因而應(yīng)該根據(jù)職能有機統(tǒng)一和事業(yè)單位分類改革的思路將其劃入政府機構(gòu)內(nèi)部，配合上述內(nèi)務(wù)業(yè)務(wù)處室的調(diào)整思路進行相應(yīng)的整合;此外，遵循精簡效能的原則，目前事業(yè)單位具體承擔(dān)的建設(shè)和運維工作，可以在不涉密的情況下外包給專業(yè)技術(shù)企業(yè)，加強公私合作，促進知識共享，提高效率、降低成本。

需要特別強調(diào)的是國家信息中心。2008年大部制改革后，國家發(fā)改委將信息化規(guī)劃和管理的有關(guān)職能劃入了工業(yè)和信息化部，但是其直屬事業(yè)單位國家信息中心并沒有做相應(yīng)的調(diào)整。國家信息中心不僅仍承擔(dān)著發(fā)改委自身的信息化建設(shè)工作、國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)的建設(shè)工作以及為國家提供經(jīng)濟決策的咨詢建議的工作，而且還同時擔(dān)負(fù)著國家政務(wù)外網(wǎng)的整體規(guī)劃、推進與建設(shè)工作，使其成為了大部制改革的遺留問題。為此，在對國家信息中心進行改革時，需要首先根據(jù)大部制改革的要求將其全局規(guī)劃和整體推進職能歸入政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)，將與推進產(chǎn)業(yè)信息化相關(guān)的職能劃入工信部信息化推進司。由此，在完成跨部門職能和機構(gòu)的調(diào)整基礎(chǔ)上，再根據(jù)事業(yè)單位改革的要求，解決國家信息中心事業(yè)單位屬性的問題，根據(jù)國家發(fā)改委機構(gòu)設(shè)置的具體情況進行內(nèi)部調(diào)整。

(三)建立政府首席信息官制度

政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的建立和運行不僅要解決前述職能交叉、機構(gòu)設(shè)置不合理、關(guān)系尚未理順的問題，還要建立專門的政府首席信息官管理制度，自上而下地設(shè)置各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)，形成與現(xiàn)有行政管理體制機制相結(jié)合的管理組織架構(gòu)。各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機構(gòu)由該級政府各部門設(shè)置的首席信息官組成，機構(gòu)負(fù)責(zé)人 (主任)由該級政府領(lǐng)導(dǎo)任命，合理配置其權(quán)責(zé)利，明確賦予其綜合協(xié)調(diào)本級政府各部門及其下屬單位的職權(quán);設(shè)置在各政府部門中的首席信息官，領(lǐng)導(dǎo)并主持本單位的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，推進各級各部門政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的責(zé)任落實到具體的職務(wù)上，構(gòu)建起上下連通、左右相應(yīng)、層級清晰、權(quán)責(zé)明確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、組織有力、層層落實的管理體系。(見圖2)

首先，在政府首席信息官制度的人事管理方面，政府首席信息官的任用標(biāo)準(zhǔn)必須符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的雙重特性，即同時具備公共事務(wù)的管理素質(zhì)和專業(yè)的技術(shù)素質(zhì)和雙方面相關(guān)的工作經(jīng)歷。同時，由于這一工作本身的特殊性，對于政府首席信息官績效考核制度的設(shè)置就不能套用一般公務(wù)員的考核模式，應(yīng)突出考核其職責(zé)范圍內(nèi)工作績效和實際效果。此外，還要重視對政府首席信息官素質(zhì)和能力的培養(yǎng)，聯(lián)合政府機關(guān)、科研單位和產(chǎn)業(yè)界的專家共同制定培養(yǎng)首席信息官相關(guān)能力的知識體系，并據(jù)此編寫相應(yīng)的教材、整理典型案例和最佳實踐做法，設(shè)計專業(yè)化的、針對性強的課程，組織首席信息官參與培訓(xùn)，保證政府首席信息官的能力能夠完成規(guī)定的崗位職責(zé)。

其次，在管理模式方面，建立“一把手+首席信息官”的管理模式。其中“一把手”的職責(zé)集中在決策方面，而政府首席信息官的職責(zé)主要在協(xié)調(diào)、規(guī)劃、推動和監(jiān)控方面。這種管理模式已被美國經(jīng)驗證明了它的高效性，特別是其在推動和實現(xiàn)不同政府部門間數(shù)據(jù)共享、合作、溝通、協(xié)調(diào)機制方面的優(yōu)越性。而且，事實上從1999年上海市政府啟動政府首席信息官制度試點開始，中國部分地方政府已經(jīng)相繼進行了有關(guān)實踐，建立了“一把手+政府首席信息官”的管理體制雛形。①吳江、李志更、喬立娜:《我國政府首席信息官制度的建設(shè)需求與構(gòu)想》，《中國行政管理》2009年第11期。

其三，在權(quán)責(zé)利的合理配置方面，應(yīng)當(dāng)確保職位權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任和享受的利益相一致。鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)的緊迫性和重要性，而現(xiàn)實中又存在著來自體制、機制、制度等多方面的阻礙，擬設(shè)置的政府首席信息官應(yīng)當(dāng)在政府內(nèi)部具有較高的地位和權(quán)威性，使其具有調(diào)動和協(xié)調(diào)相關(guān)部門的權(quán)力和能力，而不是當(dāng)前由政府內(nèi)部中級管理層負(fù)責(zé)的有虛職無實權(quán)的狀況。

其四，在機制建設(shè)和制度保障方面，要建立政府首席信息官的定時匯報制度和問責(zé)制度。政府首席信息官要召集并參與有關(guān)本級政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)的最高決策，直接對該層級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，定期匯報工作;此外，還有實行重大決策和重大項目的問責(zé)制，確保其負(fù)起與權(quán)力相對等的責(zé)任。

圖2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理機構(gòu)體系及其運行機制示意圖

四、建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺——政府?dāng)?shù)據(jù)開放的運行載體

正如有限理性學(xué)派所指出的那樣，限制人類理性的并非是信息資源，而是有限的注意力，而且這種注意力約束的相對重要性將隨著信息技術(shù)不斷地減緩時間、信息收集成本和計算處理能力帶來的約束而日益凸顯。②詹姆斯·艾爾特、瑪格麗特·萊維、埃莉諾·奧斯特羅姆:《競爭與合作——與諾貝爾經(jīng)濟學(xué)家談經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)》，萬鵬飛譯，北京:北京大學(xué)出版社，2011年，第81頁。換言之，在“大數(shù)據(jù)”時代，隨著數(shù)據(jù)量爆炸性增長，注意力資源的稀缺性更加嚴(yán)重了。鑒于此，應(yīng)建立和完善統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站作為中國建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的技術(shù)和應(yīng)用平臺，通過提高注意力的使用效率，縮小公眾與政府間的信息鴻溝，改善政府與公眾之間信息不對稱的狀況，為公眾行使知情權(quán)提供有力技術(shù)支持和物質(zhì)保障，從而切實提高公眾參政議政的能力。

從前期政府信息公開的實踐結(jié)果看，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，國家圖書館聯(lián)合公共圖書館已經(jīng)于2009年共同建設(shè)并正式上線了中國政府公開信息整合服務(wù)平臺 (govinfo．nlc．gov．cn)，通過全面采集各級政府公開信息，構(gòu)建了一個方便、快捷的政府公開信息統(tǒng)一服務(wù)門戶網(wǎng)站。但從目前的運行情況看，該平臺僅收集了各級各部門有限的政府公報，信息需求者只可以根據(jù)內(nèi)容和行政區(qū)進行分類查找。對照前述的政府?dāng)?shù)據(jù)概念和公開的政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，該平臺與政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度所要求的統(tǒng)一平臺相距甚遠(yuǎn)。

首先，就其收集和可提供的政府?dāng)?shù)據(jù)而言，該平臺僅涵蓋了自2000年以來各級各部門政府有限的公報以及保障性安居工程和個人所得稅這兩個專題所涉及的部分政策文件。這不僅與《條例》所列舉的政府信息大類相距甚遠(yuǎn)，也沒有政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度所要求的精細(xì)化、可供公眾進行數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容，很難說是高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)。

其次，就其對內(nèi)容的管理上，雖然該平臺按業(yè)務(wù)內(nèi)容作了大類的劃分，如國防、科教、衛(wèi)生等，但是沒有區(qū)分來自中央和各級政府以及不同地區(qū)的文件，也沒有按公文的性質(zhì)和用途進行分類，總體上是以直接從其他政府網(wǎng)站搬運并堆砌的方式進行呈現(xiàn)，沒有進行規(guī)范化的管理。這不僅給公眾的搜尋工作帶來了困難，而且在瀏覽記錄的目錄時，公眾在面對大量缺少“文號”的文件名時，很難從標(biāo)題中獲取有關(guān)來源、時間、地點、用途等基礎(chǔ)信息。

其三，就其所發(fā)揮的基本作用而言，雖然該平臺將其自身定位為一個政府公開信息整合服務(wù)平臺，能夠為用戶提供一站式的發(fā)現(xiàn)并獲取政府公開信息資源及相關(guān)服務(wù)，但事實上只是提供了各行政區(qū)政府及其直屬機構(gòu)政府網(wǎng)站的鏈接，而沒有真正將各政府機構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)庫關(guān)聯(lián)起來。這不僅沒有達到“整合”的目的，也無法基于大量數(shù)據(jù)進行分析和挖掘，更無法滿足公眾對某具體數(shù)據(jù)產(chǎn)生質(zhì)疑而要求政府予以回應(yīng)的互動需求。事實上，該平臺的架構(gòu)模式仍停留在前“大數(shù)據(jù)”時代的傳統(tǒng)政府上網(wǎng)階段。

其四，就其所提供的在線應(yīng)用技術(shù)而言，除了基本的分類搜索功能，其他與數(shù)據(jù)分析有關(guān)的各類新技術(shù)尚未出現(xiàn)。當(dāng)然這也與其網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫中可供分析的政府?dāng)?shù)據(jù)極為有限直接關(guān)聯(lián)。

如前所述，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的核心價值不僅體現(xiàn)在更廣范圍的公開，更重要的是它能夠幫助公眾克服專業(yè)知識和技術(shù)上的困難，通過直接提供簡便易行的在線數(shù)據(jù)分析技術(shù)，使公眾就其感興趣的內(nèi)容從多個視角去發(fā)現(xiàn)問題，從而更加深入地了解政府的行政管理和決策活動。因此，筆者認(rèn)為必須建立并優(yōu)化統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，有效整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺資源，使其成為一個政府?dāng)?shù)據(jù)的集散地。雖然從技術(shù)層面上講，它仍是一個索引庫，但其內(nèi)在的聯(lián)通和匹配功能，實際上確保了各政府部門數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性，加強了政府和公眾對政府所提供的數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)注與要求，在各部門仍是其所收集、產(chǎn)生的政府?dāng)?shù)據(jù)的所有者和維護者的情況下，為公眾的數(shù)據(jù)需求提供一站式服務(wù) (見圖3)。

圖3 統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺及其運行機制示意圖

需要特別明確的是，統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)并不意味著要取代各級各部門政府自建的網(wǎng)絡(luò)平臺，只不過統(tǒng)一平臺的建立會在事實上弱化公眾對各政府機構(gòu)官網(wǎng)的依賴，在統(tǒng)一平臺上進行查詢、申請、詢問等基本操作，并將相關(guān)指令由網(wǎng)站后臺自動遞送到相應(yīng)網(wǎng)站上或直接交由相應(yīng)的政府部門處理。而這也從另一個方面激勵了各政府部門優(yōu)化其網(wǎng)站的服務(wù)水平，提供更多的創(chuàng)新服務(wù)，以吸引公眾對其官網(wǎng)的關(guān)注和使用。具體而言，建設(shè)和完善統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放，按照政府?dāng)?shù)據(jù)開放所提出的精細(xì)化和互動性的需要，至少應(yīng)滿足以下四方面要求:

首先，收集各級各部的政府?dāng)?shù)據(jù)，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑下實現(xiàn)多個數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)互通，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性，切實做到政府?dāng)?shù)據(jù)的對接與整合，為公眾查詢和分析各類政府?dāng)?shù)據(jù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，運用政府信息資源管理的理論和技術(shù)應(yīng)用，對平臺后端接收到的政府?dāng)?shù)據(jù)進行規(guī)范高效的管理，確保政府?dāng)?shù)據(jù)從調(diào)用、收集、整合、傳輸、提取到最終由公眾獲取的全過程都具有高質(zhì)量。

其三，統(tǒng)一平臺必須便于公眾訪問與查詢，公眾從該網(wǎng)站上提供的索引鏈接跳轉(zhuǎn)到實際數(shù)據(jù)這一過程點擊鼠標(biāo)的次數(shù)不應(yīng)超過3下，同時，要在網(wǎng)站的明顯位置提供各類數(shù)據(jù)分析在線應(yīng)用工具，方便公眾直接對政府?dāng)?shù)據(jù)進行分析，真正做到一站式的數(shù)據(jù)服務(wù)，并通過集眾人之力，發(fā)揮巨量政府?dāng)?shù)據(jù)潛在的經(jīng)濟與社會價值。

其四，充分發(fā)揮整合性平臺的作用，提供用戶數(shù)據(jù)申請的提交和政府回復(fù)、公眾間交流、數(shù)據(jù)分析原理與技術(shù)的學(xué)習(xí)等有利于高效利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的模塊，從而加強政府?dāng)?shù)據(jù)開放的互動性。

此外，為了加快建立和高效運維這一統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，政府還應(yīng)該加強公私合作，比如加強同科研、商業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)合作，吸收和利用先進的技術(shù)成果和豐富的人力資源，并將一些不涉及政府機密的建設(shè)和管理工作外包出去，從而降低成本、提高效率;同時，還要正確認(rèn)識并充分發(fā)揮公眾的作用，將互動的理念貫穿在統(tǒng)一平臺建設(shè)和運營的全過程中，簡化審批流程，支持公眾上傳數(shù)據(jù)和應(yīng)用程序的行為，在平臺上提供相應(yīng)的渠道。