柳發(fā)根，劉筱紅

（1.貴州師范學院 歷史與社會學院，貴州 貴陽 550018；2.華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079）

一、研究背景與問題的提出

“家庭離散”是指因打工和留守導致農(nóng)村家庭成員長期分離、散住異地的現(xiàn)象。家庭離散將一個完整的家庭分成兩個部分，在人口流出地的農(nóng)村為“留守家庭”，在流入地的城市為“流動家庭”。在中國，家庭一直被當作私人領域，政府采取自然主義，或者說不干預的做法。但家庭離散已成為一個潛在危害影響深遠、亟待治理的社會問題，政府采取不干預的做法有失于其職責。

二戰(zhàn)以后，西方福利國家開始介入傳統(tǒng)上作為私人領域的一些活動，如人口在生產(chǎn)和弱能人士的家庭照顧事務，［1］對社會穩(wěn)定和福利水平提高起到了重要作用，這為我國政府干預家庭提供了觀照。當然，這并不意味著政府可以隨意介入家庭。在我國，傳統(tǒng)的家庭受到的道德約束較多。近代以來，“家國一體”、“家國同構”的局面被打破，家庭全面退卻，家庭從表面上獲得了“解放”。但這種“解放”不僅僅是脫離了“枷鎖”，而且也是失去了“韁繩”。這也就是說，家庭在擺脫傳統(tǒng)的同時也失去了管控，于是，“清官難斷家務事”、“清官不斷家務事”的局面形成。

在這種理念的支配下，外部力量對家庭的幫助微乎其微，甚至在文革期間屢屢出現(xiàn)“兒子舉報老子”、“夫妻因政治斗爭反目”、“兄弟對簿公堂”等有違家庭倫理的事情。外部勢力對家庭的負面效應使得家庭變得支離破碎。而新中國成立后，在一輪又一輪建設大潮中，夫妻分居現(xiàn)象逐漸成為社會常態(tài)?，F(xiàn)有的政策對家庭問題關注較少，為數(shù)不多的家庭政策也僅立足于贍養(yǎng)老人、養(yǎng)育子女等方面。理論界對家庭問題關注亦不足，尤其是對象農(nóng)民工這樣弱勢群體的家庭問題。

構建有助于家庭發(fā)展的政策是解決農(nóng)民工的家庭離散問題的重要途徑。這既提高了農(nóng)民工個體的福利水平，又促進社會的和諧與穩(wěn)定。而且在四化同步發(fā)展的戰(zhàn)略下，出臺政策來解決農(nóng)民工的家庭離散問題亦有現(xiàn)實基礎和條件。但是，農(nóng)民工家庭離散問題還未進入到政策議程，盡管目前農(nóng)民工家庭離散、家庭功能削弱、問題眾生，亟待政策的扶植和幫助。這也就是說，在解決農(nóng)民工家庭離散問題上，政府還是處于“不決策”（non-decision）狀態(tài)。①巴克拉克和巴拉茲將不決策定義為“一種方法，通過這種方法把現(xiàn)存利益和特權分配的格局進行調整的需要，在其尚未發(fā)出聲音時就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關的決策舞臺的有關途徑之前將其消滅；即使以上這些都失敗了，那么也要在政策過程的實施階段使其荒廢，將其摧毀?！保˙achrach，P.andM.S.Baraz.Power and Poverty［M］.NewYork:Oxford University Press，1970:44）

1984年，美國著名的政策學家約翰·W·金登就“公共政策是如何進入決策議程”的問題，提出“多源流理論”。多源流理論認為，所謂政策議程就是“對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定時間認真關注的問題進行的編目?！保?］（P4）自問世以來，該理論引起了學者們的廣泛關注，并被應用于對醫(yī)療、運輸、電信與財政等領域內政策的分析。［3］國內對多源流模式的研究多數(shù)是利用它來解釋一些公共政策，一些學者運用“多源流框架”對中國公共政策制定過程進行分析，研究領域涉及社會治安、教育領域、食品安全以及地區(qū)重大公共政策等等。［4］-［7］多源流分析框架對未來的預測性是很模糊的，不可見的。［8］

本文基于現(xiàn)實分析解決農(nóng)民工家庭離散問題的政策窗口遲遲未開啟的原因，透析其問題所在，并討論今后進入路徑。本文的研究預設是：農(nóng)民工家庭離散問題進入政策議程的問題源流已經(jīng)具備，政治源流正在形成，但是政策源流尚不明朗，因此政策窗口還未開啟；未來政策窗口的開啟需要借助戶籍改革等政策的外溢效應。

二、多源流理論對解決農(nóng)民工家庭離散問題的啟示與障礙

多源流理論認為，多源流指的是問題、政策與政治這三條源流。在一些關鍵的匯合處，這三條溪流結合在一起，那么一個項目被提上某一決策議程的概率就會大增。［9］（P245）

（一）問題源流分析

政府議程是怎樣建立的呢？ 為什么有些問題而不是其他的問題最終引起了政府官員的關注呢？ 答案不僅在于那些官員借以了解狀況的手段，而且還在于狀況被界定成問題的途徑。就手段而言，包括指標、焦點事件以及反饋都是構成議程發(fā)生的要素；就狀況被界定為問題的途徑而言，一些違背重要價值觀念的狀況會被轉變成問題，那些通過與其他國家或其他相關單位對比的狀況會演變成問題，那些將一種狀況歸入一種類型而不是另一種類型也可能會使該狀況被界定為一種問題或另一種問題。［10］（P114）

從手段來看，農(nóng)民工的指標體系已經(jīng)逐步建立起來了。從2008年開始，國家統(tǒng)計局每年都發(fā)布《全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》。2013年5月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》 顯示，2012年全國農(nóng)民工總量達到26261 萬人，有16336 萬農(nóng)民工外出打工，其中，住戶中外出農(nóng)民工12961 萬人，占全部外出農(nóng)民工的79.3%。2008 至2011年，住戶中外出農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比例分別為79.6%、79.6%、80.0%、79.3%。這就說明，八成左右的外出農(nóng)民工單獨外出務工?！?012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》還顯示農(nóng)民工的就業(yè)流向、工資待遇、居住情況、權益保障等。與其他群體相比，農(nóng)民工堪憂。但縱向比較，農(nóng)民工生活和工作狀況得到了改善。國家從2002年開始加大了對農(nóng)民工工資拖欠的清退治理力度，有效地解決農(nóng)民工工資拖欠問題，特別是在一些制度安排上，有效地防止農(nóng)民工工資拖欠。同時，近年來，多地發(fā)生民工荒，農(nóng)民工用腳投票，從勞動力供給的角度遏制了農(nóng)民工工作報酬止步不前甚至下滑的勢頭。

關于農(nóng)民工家庭離散的焦點事件，反映了農(nóng)民工家庭離散的真實狀況。這方面的典型事件是“民工荒”與“臨時夫妻”現(xiàn)象。從大約2003年開始，在珠江三角洲、長江三角洲以及其他地區(qū)發(fā)生了較為嚴重的工人短缺現(xiàn)象，輿論稱之為“民工荒”。對于這一現(xiàn)象的形成原因可歸納為：結構性的短缺、結構性問題、工資福利和權益保障問題、區(qū)域與行業(yè)分流。［11］根據(jù)新經(jīng)濟遷移理論，該理論認為，遷移是家庭決策的結果。筆者傾向于認為“民工荒”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是農(nóng)民工權益保障機制未形成，長期處于家庭離散狀態(tài)，這使得他們不能“安居樂業(yè)”，只能“用腳投票”——返鄉(xiāng)。2013年3月10日，在十二屆全國人大一次會議的“一線工人農(nóng)民代表談履職”的記者會上，劉麗代表關于農(nóng)民工“臨時夫妻”現(xiàn)象的發(fā)言成為輿論關注的焦點。在隨后的人民網(wǎng)“農(nóng)民工組建臨時小夫妻現(xiàn)象，您咋看”的網(wǎng)絡調查中，大部分的被調查者選擇了理解。

關于現(xiàn)行項目運作情況的反饋信息常常使一些問題受到?jīng)Q策者的重視。目前，對農(nóng)民工家庭離散問題的反饋主要建立在一些其他相關事件之上。如，每年長達兩個月的春運，大量的農(nóng)民工節(jié)前離城返鄉(xiāng)，節(jié)后背井離鄉(xiāng)。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國春運的客流量達31 億人次；2014年我國春運的客流量預計達36.2 億人次。此外，農(nóng)民工的住房、子女教育、文化權益保障等家庭離散相關議題也出現(xiàn)在近年來的兩會提案中，吸引了政府決策者的注意力。

從由狀況界定為問題的途徑來看，有人稱農(nóng)村留守家庭是“類單親家庭”，留守兒童是“制度性孤兒”，留守婦女是“體制性寡婦”。農(nóng)民工的家庭離散問題，或者說農(nóng)民工家庭離散引發(fā)的各種問題，已經(jīng)成為政府不愿面對卻不得不面對的問題。農(nóng)民工在為城市發(fā)展貢獻廉價勞動力的同時，不得不忍受“妻離子散”的家庭離散痛苦。這極易引發(fā)城鄉(xiāng)矛盾，甚至會損害到社會長遠發(fā)展，與踐行科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會相違背。因此，這個問題既是民生問題，也是關系到國家發(fā)展大計的問題。

但是，在金登的多源流理論中，問題源流是社會問題的“無偏樣本”（unbiased sample），哪些社會問題能夠形成問題源流是相對隨機的過程。而我國問題源流是社會問題的“有偏樣本”（biased sample），社會問題能否成為問題源流將受政治源流的檢驗，政治源流要對是否“允許”媒體將社會問題向公眾和社會“表達”做出判斷：如果允許表達，則社會問題能夠被公眾感知而形成問題源流；如果不允許表達，則該問題的信息將通過媒體管制而逐步消除，即執(zhí)政黨將有意識地過濾掉一部分不符合政治標準的問題，使其沒有機會去打開政策窗口，也就始終不會進入到?jīng)Q策視野中。［12］這就是說，問題源流的形成有賴于政治源流的檢驗，政治源流是打開問題源流的“閥門”。

（二）政治源流分析

按照約翰·W·金登的說法，政治溪流主要由“諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成”，［13］（P184）由于我國與美國在社會制度、文化背景以及政治價值觀上存在的差異，公眾情緒及壓力集團間的競爭事實上構成了我國政治溪流的主要因素。［14］

1.公眾情緒。公眾情緒是指一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考問題，這些國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而這些變化對政策結果往往具有重要的影響。

農(nóng)民工能否進城落戶，家人能否享受平等的權益？ 這是一個涉及到公民權或者說市民權的問題，通俗說，就是國民待遇。我國依靠城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度，“對城市、對居民是一套政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民是另一套政策”。［15］近十多年來，從學界到人大代表、政協(xié)委員以及普通老百姓都開始意識到農(nóng)民的國民待遇問題。杜潤生、秦暉等人從不同的角度提出給農(nóng)民以國民待遇的重要性和必要性。［16］-［17］全國人大代表和政協(xié)委員也呼吁給農(nóng)民和農(nóng)民工以國民待遇。但是令人遺憾的是，公民情緒的表達并未從根本上改變“一國兩策”的局面。

2012年，“大谷打工網(wǎng)”發(fā)布的《新生代打工者婚戀交友、兩性觀念調查報告》顯示，打工者普遍覺得“空虛、寂寞、冷”。這份超過1.8 萬人參與的調查指出，在已婚夫婦中有62%的人處于異地狀態(tài)中，其中25%的受訪者稱夫妻雙方半年才能見一次，一年到頭也很難見到的達13%。①馮蘭藺.調查顯示新生代打工者半數(shù)感情無法維持1年［N］.新聞晚報，2012-08-22。

與西方政黨選舉制度不同，我國政府不需要過度逢迎選民的意愿，而可以從長遠發(fā)展的高度做出政治選擇。這就使多源流理論中所定義的“公眾情緒”（national mood）在政治源流中影響有限：當新政策觸動某些群體利益而產(chǎn)生各種傾向的“公眾情緒”時，執(zhí)政黨不是像西方謀求選票支持的政黨那樣去迎合這些情緒，而是運用自己所掌握的國家權力和長期執(zhí)政的優(yōu)勢，通過輿論宣傳、教育、補償?shù)确绞?，用足夠的時間和投入去引導和改變這種情緒。這種“執(zhí)政黨領導政府，政府影響社會”的方式，［18］將被動的迎合轉變?yōu)橹鲃拥囊龑?，一定程度上弱化了公眾情緒在政治源流中的影響。［19］

2.利益集團②利益集團，指的是使用各種途徑和方法向政府施加影響，進行非選舉性的鼓動和宣傳，用以促進或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中，體現(xiàn)自己的利益主張的松散或嚴密的組織。約翰·W·金登在《議程、備選方案與公共政策》中將利益集團分為工商業(yè)團體、專業(yè)團體、勞工團體、公共利益集團以及作為說客的政府官員（詳見第59頁），本文中的利益集團指的是城市居民和農(nóng)民工。間的競爭。有研究認為，在經(jīng)濟發(fā)展和城市化的早期，對于移民的歧視可能有利于城市居民，但當城市化達到一定階段、移民規(guī)模達到一定水平時，對于移民公共服務的歧視也會加劇城市內部不同戶籍身份的勞動力之間的福利差距和社會沖突，而這又將造成社會資源的非生產(chǎn)性消耗，阻礙城市化進程，并有損于城市戶籍人口的利益。［20］

目前，農(nóng)民工流入地政府采取的還是“只要人，不要家”、“歡迎流動，拒絕遷移”的政策，還是自然主義的傾向，或者說不干預的做法，這反映了作為強勢利益集團的城市居民的狹隘眼光，或者說代表城市居民的城市政府部門的短視決策模式。近年來，在農(nóng)民工聚集地的廣東部分地區(qū)爆發(fā)了一些與農(nóng)民工有關的群體事件，這反映了處于弱勢地位的農(nóng)民工的利益訴求和強勢抗爭。從長遠來看，均等化公共服務的社會融合政策會相應地減少不同身份居民間的福利差距和社會沖突，促進城市部門的資本積累、城市化進程和經(jīng)濟增長。因此，當?shù)卣畱撝鲃踊貞r(nóng)民工的訴求，采取有利于農(nóng)民工逐步融入城市的社會政策，從更高的層面上構建社會主義和諧社會。

尼古拉斯·扎哈里爾迪斯將政治溪流的諸多因素合并為“執(zhí)政黨的意識形態(tài)”，擴展了多源流理論的適用性。尤其是對于像我國這樣的“一黨制”國家來說，執(zhí)政黨的意識形態(tài)是政治源流的主要組成。一黨制的國家的政策有一定的延續(xù)性，奉行的是漸進主義，但也不排除在某些階段采取一些激進的措施推動變革。近年來，黨和國家領導人多次在重要講話中提到“家庭”，如習近平在2014年新年賀詞中，就提到“祝福老人們健康！祝福孩子們快樂！祝福每個家庭幸福安康！ ”。

近年來，中國共產(chǎn)黨提出社會主義和諧社會、科學發(fā)展觀、群眾路線，其執(zhí)政方略已經(jīng)從“經(jīng)濟建設為主”轉向為“經(jīng)濟建設與社會建設并重”，執(zhí)政黨的意識形態(tài)有利于農(nóng)民工家庭離散問題的解決。從長遠來看，政治源流的通道對解決農(nóng)民工家庭離散問題較為順暢。但是，近期政治源流對弱勢群體的家庭問題還無暇顧及?？梢詷酚^的是新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正在組織實施中，人的城鎮(zhèn)化將會受到關注。

（三）政策源流分析

在政策系統(tǒng)中，存在著政策共同體。政策共同體是一個包含著官僚、國會委員會成員、學者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡，網(wǎng)絡成員共同關注某一政策領域中的問題。他們有一個很重要的活動：政策建議的“軟化”活動。軟化的方法主要是：撰寫論文、提供證言、舉行聽證會、接受新聞報道、會見一些重要的和不太重要的人士，然后，根據(jù)反應，反復修改政策建議，并且把它們再浮現(xiàn)出來。［21］（p258）

但是，我國的政策共同體很不發(fā)達，專業(yè)化政策分析機構發(fā)展相對不足，政策“軟化”活動難以展開。更多是來自于學術界的構想和討論，實際操作性的政策備選項相對有限。加上我國執(zhí)政黨處于長期執(zhí)政地位，對政策連貫性的要求相對較高，不能出現(xiàn)西方選舉政治下新黨派執(zhí)政后完全轉變政策風向的現(xiàn)象，新政策需要與原有政策有一定相容性，政策路徑依賴和漸進式調整的特點十分明顯。激進式的經(jīng)濟社會政策都難以形成最終的政策源流。［22］

從當前實際情況來看，農(nóng)民工家庭離散問題涉及面太廣。解決農(nóng)民工家庭離散問題不簡單，農(nóng)民工通過在城鎮(zhèn)購買住房、甚至租住住房的方式將整個家庭搬到城市是“低質”或者說“劣質”城鎮(zhèn)化，是他們解決家庭離散的臨時之策，不是長久之計。農(nóng)民工個人進城，涉及工資酬勞問題和社會保險（主要是醫(yī)療保險和工傷保險）。農(nóng)民工舉家遷移，則涉及到戶籍、土地、就業(yè)、子女教育、社會保障等諸多方面的問題。眾所周知，戶籍制度改革已經(jīng)“喊”了多年，至今還是“打雷不下雨”、“只聞樓梯響，不見人下樓”的狀態(tài)。近些年，土地流轉、社會保障、子女教育等方面的制度建設明顯加快，但是，這些政策僅僅是淺水區(qū)的作業(yè)，像戶籍這樣的深水區(qū)難題還未涉及。再加上，我國存在城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等復雜而又特殊的情況，解決好農(nóng)民工家庭離散問題不能一蹴而就，不是一朝一夕就能做好的事。

綜上所述，政策源流的溪流較為平靜，不僅是因為政策共同體的作用有限，而且是緣于農(nóng)民工家庭離散問題涉及面太廣、太復雜。但是，不能因為其不可為而不為，學界及政府部門應該互相配合，以局部試點的方式探索農(nóng)民工家屬進城的模式，以“干中學”的方式破解難題。

三、農(nóng)民工家庭離散問題進入政策議程的政策之窗

多源流理論認為，當出現(xiàn)下列幾種情況時，“政策之窗”可能關閉。第一，參與者可能覺得他們已經(jīng)通過決策或者立法把問題處理了。第二，參與者沒有爭取到行動。第三，促使政策之窗打開的事件可能會從舞臺上消失。第四，人事發(fā)生變化。第五，沒有可行的備選方案。［23］（P253-254）

近年來，從解決拖欠農(nóng)民工工資入手，我國政府出臺了很多與農(nóng)民工有關的政策，促進了農(nóng)民工工作和生活條件的改善。這些制度只能治標，不能治本，但使得焦點事件的影響逐漸淡化。另外，政府的人事經(jīng)常變動，盡管我國政府受執(zhí)政黨的制約和控制，政策具有連續(xù)性，但是一屆政府有一屆政府的優(yōu)先選擇事項。實施時間跨度長的政策方案往往不是政策制定者優(yōu)先考慮的。從本質上說，農(nóng)民工家庭離散問題是個涉及國家發(fā)展的大問題，它不像農(nóng)民工欠薪問題那樣簡單明了。開啟這個問題的政策議程需要政治家的智慧和擔當。因為一旦政策失敗或實施效果不明顯，可能影響人們對政府的信心，影響到國家的發(fā)展戰(zhàn)略?？傊F(xiàn)在看來，問題源流、政策源流和政治源流還未匯合，政策之窗還未打開。

多源流理論認為，如果一個議題的“政策之窗”被打開，就會促使另外相似議題的“政策之窗”也跟著開啟，這種現(xiàn)象稱為政策的“外溢”。［24］（P239-240）戶籍制度改革最有可能為農(nóng)民工家庭離散問題進入政策議程帶來外溢效應。由于我國一直存在著城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，直接導致了農(nóng)民工在城市的居住問題和權益保障問題。目前這種工作地與戶籍登記地之間的分割體制將農(nóng)民工排斥在城市住房、子女教育等各項保障政策之外，急需進行改革創(chuàng)新。這項改革很有可能會推動農(nóng)民工及其家屬大規(guī)模進城落戶，從而解決農(nóng)民工家庭離散問題。

黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。這為戶籍制度改革構建了一個宏大的框架，也為農(nóng)民工家庭離散問題進入政策議程提供了一個契機。

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