崔建科

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略已載入了憲法。依法行政是依法治國(guó)的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它要求行政主體依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限、條件和程序合法、合理地行使權(quán)力，而對(duì)政府行使職權(quán)的活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，又是依法行政的必然要求和基本保證。所以，構(gòu)建行政執(zhí)法監(jiān)督制度，在依法行政、依法治國(guó)的建設(shè)中就顯得尤為重要。

一、我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷

行政權(quán)作為一種國(guó)家公權(quán)力具有擴(kuò)張的天性，無(wú)論對(duì)它的控權(quán)機(jī)制多么靈活而富有彈性，它總是試圖突破對(duì)它的束縛，而一旦突破了束縛，就會(huì)破壞法治，侵犯公民的人權(quán)。隨著社會(huì)的發(fā)展、行政權(quán)力的膨脹，政府管理的事務(wù)范圍在不斷擴(kuò)大，行政權(quán)力延伸到了社會(huì)的各個(gè)方面，為了防止行政權(quán)的濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力與以權(quán)利制約權(quán)力并重，形成完善的監(jiān)督體系。目前，從宏觀上來(lái)講，我國(guó)已經(jīng)建立起了行政執(zhí)法監(jiān)督體制，但是從微觀上來(lái)看，該體制還存在許多不足。

(一)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有局限性

全國(guó)人大和地方各級(jí)人大作為國(guó)家和地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法只能是一種抽象的、間接的監(jiān)督，主要是通過(guò)聽取報(bào)告、審查規(guī)范性文件、任免、質(zhì)詢等方式來(lái)對(duì)行政執(zhí)法實(shí)施監(jiān)督，并不對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督自然是具有局限性的。再者，雖然憲法和法律賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，但對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、程序并沒(méi)有做出明確的規(guī)定，使得權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏具體操作規(guī)程，而且在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中也沒(méi)有設(shè)置專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，無(wú)法對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行有力的監(jiān)督。最后，各級(jí)人民代表大會(huì)除了由常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)在閉會(huì)后行使權(quán)力之外，還要依靠人大代表行使代表權(quán)利，對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督。但由于行政事務(wù)涉及的領(lǐng)域非常的廣，且大多具有較強(qiáng)的專業(yè)性，而人大代表來(lái)自不同的行業(yè)，參政素質(zhì)和監(jiān)督能力參差不齊，對(duì)行政決策、行政權(quán)力運(yùn)作情況的監(jiān)督往往流于形式，欠缺實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

(二)司法機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督薄弱

司法審查監(jiān)督是由公民、法人或其他組織的私權(quán)與公權(quán)力相結(jié)合，以訴訟審判的方式來(lái)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，具有被動(dòng)性和事后性的特點(diǎn)。由于我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法存在較多的缺陷，導(dǎo)致對(duì)行政執(zhí)法的司法審查制度存在許多問(wèn)題而顯得薄弱。首先，行政訴訟法確定原告資格的條件限定過(guò)窄。我國(guó)行政訴訟法對(duì)提起行政訴訟的原告資格做了限定，只能是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，那些沒(méi)有直接侵害特定利害關(guān)系人的權(quán)益，而是侵害公共利益的具體行政行為，由于沒(méi)有合格的原告，而被排除在了司法監(jiān)督之外。其次，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過(guò)于狹窄。行政訴訟法規(guī)定，除了有其他法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的情況之外，只對(duì)侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為進(jìn)行審查。如此就把大量的侵害政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、受教育權(quán)等權(quán)利的行政執(zhí)法行為排除在司法審查之外。另外，根據(jù)行政訴訟法的基本原則，法院只能對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不能審查具體行政行為的合理性和抽象行政行為，限制了法院通過(guò)訴訟對(duì)行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督。最后，由于司法審查監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，它不能監(jiān)督行政執(zhí)法的過(guò)程，而只能監(jiān)督行政執(zhí)法的結(jié)果，所以，無(wú)法及時(shí)制止、糾正違法的行政執(zhí)法行為。

(三)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督存在缺陷

與外部監(jiān)督相對(duì)的行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，主要是上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間的層級(jí)監(jiān)督和專門行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。由于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)屬于同一系統(tǒng)，它們?cè)谡J(rèn)識(shí)問(wèn)題、決定問(wèn)題時(shí)往往站在同一立場(chǎng)，從同一角度出發(fā)無(wú)法做到客觀、公正的監(jiān)督。由于行政監(jiān)察的監(jiān)督主體設(shè)在政府系統(tǒng)內(nèi)部，受本級(jí)政府和上級(jí)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在組織上缺乏必要的獨(dú)立性，在人事和財(cái)政方面還會(huì)受制于某些被監(jiān)督對(duì)象。根據(jù)權(quán)與責(zé)應(yīng)相統(tǒng)一的原則，如果作為監(jiān)督主體的行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，從我國(guó)立法的實(shí)際情況來(lái)看，很少對(duì)監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任作出規(guī)定。這樣就出現(xiàn)了監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)，不對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，最終也只是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己承擔(dān)違法責(zé)任，而監(jiān)督主體無(wú)需承擔(dān)或很少承擔(dān)失職的責(zé)任，這也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力的重要原因之一。

(四)以權(quán)利制約權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督乏力

社會(huì)監(jiān)督是公民、社會(huì)團(tuán)體和輿論通過(guò)批評(píng)、建議、檢舉、控告輿論宣傳、譴責(zé)等方式對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督制約。以權(quán)利制約權(quán)力是一種高效的監(jiān)督方式，但它需要肥沃的民主土壤和張揚(yáng)的民主權(quán)利，這些都需要長(zhǎng)期的社會(huì)孕育和自然積淀，而非短時(shí)間內(nèi)能夠形成。①參見(jiàn)田凱:《檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的理論分析與制度設(shè)計(jì)》，載《人民檢察》2006年第11期(上)。目前，我國(guó)對(duì)公民民主權(quán)利規(guī)范化、程序化的法律保障還不健全，公民的民主權(quán)利還沒(méi)有對(duì)行政執(zhí)法形成強(qiáng)有力的監(jiān)督。如許多政府機(jī)關(guān)違反《政府信息公開條例》的規(guī)定，遲遲未公開“三公”經(jīng)費(fèi)，使群眾無(wú)法對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)，由于公民個(gè)人對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的成本很大，且常受到阻撓和打擊報(bào)復(fù)，因此群眾逐漸喪失了民主監(jiān)督的積極性。如有些公民通過(guò)短信和在網(wǎng)上發(fā)帖對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行批評(píng)、監(jiān)督而遭到抓捕。②例如，“彭水詩(shī)案”，2006年8月15日重慶市彭水縣人秦中飛針砭時(shí)弊作了一首打油詩(shī)并用手機(jī)傳發(fā)，被縣公安局以涉嫌誹謗縣委書記和縣長(zhǎng)而刑事拘留，后來(lái)被認(rèn)定為錯(cuò)案，秦中飛無(wú)罪，并獲得了國(guó)家賠償?！翱缡∽ゲ栋浮?，身在上海的王帥多次舉報(bào)河南靈寶市政府違法“租”用農(nóng)地?zé)o果后，于2009年2月12日在網(wǎng)上發(fā)了一篇批評(píng)帖子，靈寶市網(wǎng)警跨省到上海將其抓捕。

二、構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的理論依據(jù)及實(shí)踐探索

由于我國(guó)目前的行政執(zhí)法監(jiān)督制度本身存有缺陷，在實(shí)踐中的適用也存在諸多問(wèn)題，使得行政執(zhí)法并沒(méi)有受到很好的監(jiān)督。為了防止行政權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)不斷建立和完善控權(quán)機(jī)制，其中建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，不但非常必要，而且也有充足的理論依據(jù)。

(一)構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的理論依據(jù)

1、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的憲法根據(jù):(1)符合檢察機(jī)關(guān)的憲法屬性。根據(jù)我國(guó)三大訴訟法和檢察院組織法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)主要是對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，如偵查監(jiān)督、提起公訴、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等?？墒俏覈?guó)1982年《憲法》把檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而非公訴機(jī)關(guān)、訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)或司法監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法是國(guó)家的根本法，其他法律既不能與憲法相抵觸，也不能超出憲法的本意作擴(kuò)大性的規(guī)定和對(duì)憲法內(nèi)容作出限制、縮小性的規(guī)定。在憲法沒(méi)有對(duì)法律監(jiān)督作出明確限定的情況下，把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督限定在訴訟監(jiān)督的范圍內(nèi)，使檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督是不恰當(dāng)?shù)?，也不符合其保證法律得到遵守和執(zhí)行，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的主旨。(2)符合檢察權(quán)的憲法屬性。我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定:檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān);第131條規(guī)定:檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)。這與憲法對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定是不同的，如立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，人民法院是審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)，而規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)。那么檢察權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)力呢?

有的學(xué)者認(rèn)為，從檢察機(jī)關(guān)的組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動(dòng)方式等方面來(lái)看，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)。①參見(jiàn)陳衛(wèi)東:《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。檢察機(jī)關(guān)的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制采用的是上下等級(jí)分明，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的組織體系和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)模式。在活動(dòng)方式上檢察機(jī)關(guān)采用的是“檢察一體制”，即上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以命令、指揮、監(jiān)督，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)處理下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和下屬的案件，有權(quán)把案件轉(zhuǎn)交給其他下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和下屬承辦，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)變更下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定。對(duì)此，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和下級(jí)檢察官有服從的義務(wù)。這些都體現(xiàn)出檢察權(quán)具有行政權(quán)的性質(zhì)。另有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)把檢察機(jī)關(guān)和法院并稱為司法機(jī)關(guān)，則檢察權(quán)具有司法權(quán)的性質(zhì)。②參見(jiàn)謝佑平、燕星宇.我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)的復(fù)合式解讀》，載《人民檢察》2012年第9期。首先，檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的同法院一樣，都是為了使法律得到正確的適用。再有，雖然檢察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制采用上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，但是，其有相對(duì)的獨(dú)立性，不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這一點(diǎn)與司法權(quán)也是相同的。最后，檢察機(jī)關(guān)行使的公訴權(quán)力具有裁斷性、中立性和較大裁量權(quán)的司法特性。還有的學(xué)者基于以上兩個(gè)方面理由認(rèn)為，檢察權(quán)具有復(fù)雜性，是一種既具有行政性，又具有司法性的權(quán)力。③參見(jiàn)龍宗智:《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，載《法學(xué)》1999年第10期。再有學(xué)者認(rèn)為，檢察權(quán)既不屬于行政權(quán)，也不屬于司法權(quán)，而是法律監(jiān)督權(quán)，④參見(jiàn)張智輝:《檢察權(quán)研究》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第19－20頁(yè)。是為了維護(hù)法治的統(tǒng)一和保障法律的正確實(shí)施，由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，運(yùn)用特定的方式，對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查督促的權(quán)力。筆者支持檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)，因?yàn)閷⑽覈?guó)的檢察權(quán)界定為法律監(jiān)督權(quán)不論是在法理上，還是在法治實(shí)踐中都具有合法性和合理性。

檢察機(jī)關(guān)的組織、活動(dòng)方式雖然具有行政性的特點(diǎn)，但并不能因此把檢察權(quán)定位為行政權(quán)。因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)中體現(xiàn)出的行政性主要包括兩個(gè)方面:一是，本身違背了司法規(guī)律的檢察活動(dòng)的行政化;二是，維持檢察機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，檢察權(quán)正常行使而不可缺少的行政措施。第一個(gè)方面不是檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的本質(zhì)特性，而是違背了規(guī)律，本應(yīng)當(dāng)是司法改革中要著力加以解決的問(wèn)題，不能成為檢察權(quán)屬于行政權(quán)的立論依據(jù)。最高人民檢察院在2003年召開的第十次全國(guó)檢察工作會(huì)議上，已經(jīng)明確提出必須遵循司法規(guī)律，減少檢察權(quán)的行政色彩。⑤參見(jiàn)石少俠:《檢察權(quán)要論》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第48－48頁(yè)。第二個(gè)方面也不能作為檢察權(quán)屬于行政權(quán)的理由。任何組織都面臨著如何有效的執(zhí)行、管理內(nèi)部各種事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的問(wèn)題，即都要進(jìn)行內(nèi)部行政管理。不僅是檢察機(jī)關(guān)如此，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)亦是如此。另外，判斷一種權(quán)力的性質(zhì)，主要是由其外部關(guān)系來(lái)定位的，是與其他權(quán)力相比較而言，并非由行使權(quán)力的體制來(lái)決定。檢察機(jī)關(guān)在組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制方面所體現(xiàn)出來(lái)的行政性質(zhì)，也只是其內(nèi)部的管理和權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)體制的問(wèn)題，不能由此就確定檢察權(quán)是行政權(quán)力。最后，根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院享有管理全國(guó)綜合性行政事務(wù)的行政權(quán)力，地方政府享有管理本行政區(qū)域綜合性行政事務(wù)的行政權(quán)力。如果把檢察權(quán)定位為行政權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)就要受到政府的領(lǐng)導(dǎo)，如此則會(huì)嚴(yán)重的損害法治原則，違反憲法中檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉的規(guī)定。按照法治原則，行政行為應(yīng)當(dāng)接受司法審查，如果檢察權(quán)屬于行政權(quán)就應(yīng)當(dāng)接受司法審查，那么檢察機(jī)關(guān)也就無(wú)法監(jiān)督法院的審判活動(dòng)，這也不符合我國(guó)的憲政體制和具體的法律規(guī)定。

把檢察權(quán)確定為司法權(quán)也是不恰當(dāng)?shù)?。檢察權(quán)雖然具有司法權(quán)的一些屬性，但畢竟不能完全等同，如中立性和終局性是司法最本質(zhì)的屬性，而檢察權(quán)并不具有完整的中立性、終局性。檢察權(quán)中的偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家參與追訴犯罪，監(jiān)督法律的實(shí)施不具有中立性。檢察權(quán)具有程序性的特點(diǎn)，不具有終局性。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使權(quán)力來(lái)啟動(dòng)解決實(shí)體問(wèn)題的程序，做出某項(xiàng)程序性的決定，并不決定執(zhí)法、司法的結(jié)果。所以，檢察權(quán)并不是真正的完全意義上的司法權(quán)，而只是具有司法權(quán)的一些特征而已。

檢察權(quán)從性質(zhì)上來(lái)講，既不屬于行政權(quán)也不屬于司法權(quán)，而是法律監(jiān)督權(quán)。首先，認(rèn)為檢察權(quán)屬于行政權(quán)或?qū)儆谒痉?quán)的觀點(diǎn)，是囿于“三權(quán)分立”的理論，在這種權(quán)力劃分的框架下，檢察權(quán)只能非此即彼或是“騎墻”在行政權(quán)和司法權(quán)中間，無(wú)法得出其他結(jié)論。傳統(tǒng)的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)把國(guó)家權(quán)力僵化地分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，三種權(quán)力互相監(jiān)督，雖然體現(xiàn)出了三角形的穩(wěn)定性，但是沒(méi)有照顧到不斷發(fā)展的社會(huì)需要，違背了國(guó)家權(quán)力發(fā)展進(jìn)化的規(guī)律。我國(guó)沒(méi)有采用“三權(quán)分立”，實(shí)行的是“議行合一”的人民代表大會(huì)制度。在人民代表大會(huì)制度下，國(guó)家權(quán)力具體分為立法權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)和軍事權(quán)，檢察權(quán)從傳統(tǒng)行政權(quán)和司法權(quán)中分離出來(lái)，成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力。其次，從我國(guó)檢察權(quán)的現(xiàn)有權(quán)能來(lái)看，都含有法律監(jiān)督的性質(zhì)。(1)職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員是否涉嫌職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查，監(jiān)督國(guó)家工作人員依法行使職權(quán)，正確實(shí)施法律。(2)批準(zhǔn)逮捕權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)和本部門偵查案件進(jìn)行審查，決定是否批準(zhǔn)逮捕。審查批準(zhǔn)的過(guò)程也是監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法的過(guò)程;檢察機(jī)關(guān)在查清犯罪事實(shí)的情況下向法院提起公訟，既是對(duì)公民和組織遵守法律的情況進(jìn)行的法律監(jiān)督，也是對(duì)偵查活動(dòng)和法院審判活動(dòng)的監(jiān)督。(3)訴訟監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)力，其法律監(jiān)督的性質(zhì)更是不言而喻。①參見(jiàn)石少俠:《檢察視野中的司法改革》，中國(guó)檢察出版社2011年版，第79－99頁(yè)。(4)由檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的模式，不但符合權(quán)力制約的規(guī)律，也適應(yīng)我國(guó)政體的要求。②參見(jiàn)鄧思清:《檢察權(quán)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第45頁(yè)。我國(guó)人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督屬于抽象監(jiān)督，因此，需要設(shè)立一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)專門具體負(fù)責(zé)法律監(jiān)督。憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，把專門的法律監(jiān)督職能賦予了檢察機(jī)關(guān)，使檢察機(jī)關(guān)行使的檢察權(quán)具有了法律監(jiān)督的性質(zhì)。

2、實(shí)施“有限的一般監(jiān)督”具有政治和法律意義。一般監(jiān)督起源于前蘇聯(lián)，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公職人員和公民遵守法律的情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的范圍包括立法、行政執(zhí)法、司法和守法等各領(lǐng)域，對(duì)保障法制的統(tǒng)一與鞏固起到了很大作用。一般監(jiān)督是一種全面、單向的監(jiān)督，所以，被濫用的風(fēng)險(xiǎn)很大。為了防止被濫用，前蘇聯(lián)把一般監(jiān)督設(shè)定為程序性監(jiān)督，只是啟動(dòng)解決實(shí)體問(wèn)題的行政程序和司法程序，其本身并不決定行政執(zhí)法和審判的結(jié)果。由于前蘇聯(lián)的法律并沒(méi)有規(guī)定國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)中央檢察權(quán)的監(jiān)督問(wèn)題，檢察權(quán)實(shí)際上被賦予了最高的地位而凌駕于其他國(guó)家機(jī)關(guān)之上。另外，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中抵制外部的監(jiān)督約束，權(quán)力機(jī)關(guān)、被害人、法院、社會(huì)團(tuán)體對(duì)它的監(jiān)督制約很乏力，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)被濫用的現(xiàn)象大量存在。③參見(jiàn)雷小正:《往返流盼:檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的考證與展望》，載《法律科學(xué)》2012年第2期。

我國(guó)1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》仿效前蘇聯(lián)，都對(duì)一般監(jiān)督作出了規(guī)定，但在1982年《憲法》和1979年《人民檢察院組織法》中取消了一般監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督也受到了極大的限制。由于1982年《憲法》中沒(méi)有一般監(jiān)督的表述，所以，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)要不要進(jìn)行一般監(jiān)督等問(wèn)題存在分歧。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)社會(huì)法治的現(xiàn)狀和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的特點(diǎn)，可以實(shí)行“有限的一般監(jiān)督”，即檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家工作人員是否遵守法律，公民是否犯罪進(jìn)行法律監(jiān)督，其監(jiān)督的范圍小于前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行包含對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督在內(nèi)的“有限的一般監(jiān)督”具有現(xiàn)實(shí)的政治意義和法律意義。首先，在我國(guó)現(xiàn)時(shí)期，行政領(lǐng)域法制的統(tǒng)一性，執(zhí)法的合法、合理性，程序的正當(dāng)性都存在很大的問(wèn)題，嚴(yán)重威脅和侵犯了公民的合法權(quán)益和公共利益，需要對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行必要的監(jiān)督。其次，檢察監(jiān)督只是程序性監(jiān)督，并不對(duì)實(shí)體問(wèn)題、實(shí)體權(quán)力作出最終處分，符合權(quán)力制衡的規(guī)律。最后，我國(guó)最高的監(jiān)督機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)而非最高人民檢察院。檢察機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的專門從事法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)，它受到同級(jí)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，這樣可以防止檢察機(jī)關(guān)濫用一般監(jiān)督權(quán)，使之起到應(yīng)有的積極作用。

(二)構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的實(shí)踐探索

在實(shí)踐中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索，為檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)回歸法律監(jiān)督的憲法本位積累了較多的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，在1979年《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和1982年《國(guó)務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法的通知》中都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法的通知》第6條規(guī)定:“勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)，接受人民檢察院的監(jiān)督?！?008年最高人民檢察院《勞動(dòng)教養(yǎng)檢察工作辦法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行進(jìn)行全面監(jiān)督?！度嗣窬旆ā返?2條規(guī)定:“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！边@其中自然包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督?！吨伟补芾硖幜P法》第114條規(guī)定:“人民檢察院收到對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的檢舉、控告應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理。”2009年10月23日黑龍江省人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》、2009年11月28日山東省人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》、2004年10月珠海市人民檢察院制定的《法律監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》都對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)作出了規(guī)定。

實(shí)踐中許多地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行了嘗試，一些地方還開展了較系統(tǒng)的試點(diǎn)工作，取得了有益的經(jīng)驗(yàn)。珠海市人民檢察院通過(guò)加強(qiáng)與信訪、人大、政府、政協(xié)和輿論媒體監(jiān)督的互相配合，把教育、建議、糾正、移送四種監(jiān)督方式有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，收到了很好的效果，被作為檢察機(jī)關(guān)管理創(chuàng)新的實(shí)例進(jìn)行報(bào)道和經(jīng)驗(yàn)推廣。②參見(jiàn)梁捷:《公正執(zhí)法保和諧》，載《光明日?qǐng)?bào)》2006年11月19日。2011年，山東省人民檢察院確定了全省10個(gè)基層檢察院，開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的試點(diǎn)工作，山西、浙江、廣西、黑龍江、廣東等省也進(jìn)行了該項(xiàng)試點(diǎn)。試點(diǎn)取得了很好的效果，為建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

三、構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的建議

(一)修改檢察院組織法

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》沒(méi)有對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督等作出規(guī)定，這與檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位不完全相符。同時(shí)，現(xiàn)行的檢察院組織法也沒(méi)有把近10多年來(lái)社會(huì)主義民主法治和司法改革的成果包含在內(nèi)，使得一些有益的改革處于沒(méi)有法律依據(jù)的境地。而沒(méi)有明確法律依據(jù)的監(jiān)督，其效果也會(huì)受到很大的影響，檢察機(jī)關(guān)往往感到“理不直，氣不壯”，被監(jiān)督者無(wú)視檢察監(jiān)督的情況也時(shí)有發(fā)生。

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》存在缺陷，需要修改和完善。組織法主要是規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)和行使職權(quán)的保障等多項(xiàng)基本內(nèi)容?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》未依據(jù)憲法的規(guī)定，按照法律監(jiān)督的本意對(duì)檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán)作出完全的規(guī)定，而是由《行政訴訟法》、《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》等法律、法規(guī)對(duì)行政訴訟、行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。而這些都是部門行政法，也僅能明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律監(jiān)督。如果要對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行全面的監(jiān)督，還必須由現(xiàn)行《人民檢察院組織法》加以清晰明確的規(guī)定，不但要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的職權(quán)，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使權(quán)力的程序和權(quán)利救濟(jì)。否則，就會(huì)使職權(quán)的行使遇到障礙而成為擺設(shè)，或是導(dǎo)致權(quán)力異化和濫用。因此，修改完善檢察院組織法是構(gòu)建我國(guó)檢察制度的法律基礎(chǔ)。

(二)確定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍和方式

由于具體行政行為會(huì)對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)益產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的、直接的影響，而且它種類多、數(shù)量大很容易出現(xiàn)違法和不當(dāng)，威脅和侵犯公民的合法權(quán)益和公共利益，所以，許多國(guó)家都把具體行政行為作為行政執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容。在我國(guó)，有權(quán)作出抽象行政行為的主體比較廣泛，加之程序簡(jiǎn)單、主觀隨意性大，越權(quán)制定的現(xiàn)象較多，部門色彩、地方色彩太濃太重，導(dǎo)致規(guī)范性文件內(nèi)部沖突不斷，違法情況大量存在，嚴(yán)重地侵害了公眾利益。雖然我國(guó)也建立了對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的體制，但從效果來(lái)看也是不甚理想。所以，也應(yīng)當(dāng)把抽象行政行為納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的目的是為了促進(jìn)依法行政，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)督的行政執(zhí)法行為進(jìn)行的是一種非終局性、非實(shí)體性的監(jiān)督，具有專門性和程序性的特點(diǎn)。所以，在確立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式時(shí)應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)督的目的和特點(diǎn)。因此，應(yīng)該把檢察建議、糾正違法意見(jiàn)、支持起訴、提起公訴、加強(qiáng)抗訴等事前、事中、事后的各監(jiān)督環(huán)節(jié)、監(jiān)督方式有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，銜接配合形成有效的監(jiān)督體系。

1、提起違憲違法審查。根據(jù)我國(guó)《立法法》第90條規(guī)定，最高人民檢察院認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出書面的審查要求。《立法法》已經(jīng)賦予最高人民檢察院對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)具有法律監(jiān)督權(quán)，只是把監(jiān)督的主體限定在最高人民檢察院，監(jiān)督的客體限定在行政法規(guī)上，使得審查的數(shù)量很有限。為了監(jiān)督數(shù)量較大的行政規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件的合法性，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，①《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認(rèn)為規(guī)章以及國(guó)務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查建議”。對(duì)認(rèn)為違反法律的行政規(guī)章和國(guó)務(wù)院各部委、省級(jí)政府、較大市政府制定其他行政規(guī)范性文件向國(guó)務(wù)院提出書面的審查建議。對(duì)于較大市政府以下的行政機(jī)關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件，地方檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)人大常委會(huì)或是上級(jí)政府提出書面的審查建議。以程序性的監(jiān)督推動(dòng)有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的審查監(jiān)督。

2、提出檢察建議。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)辦理案件的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位、部門在制度、管理和法律的實(shí)施等方面存在漏洞和問(wèn)題，以書面的形式建議有關(guān)單位健全、完善制度，堵塞漏洞，加強(qiáng)管理和監(jiān)督，消除隱患的一種法律監(jiān)督形式。②參見(jiàn)王玄瑋:《行政權(quán)檢察監(jiān)督的法理分析和制度設(shè)計(jì)》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。根據(jù)檢察建議實(shí)現(xiàn)的檢察職能不同，可以分為訴訟監(jiān)督檢察建議、行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議、社會(huì)綜合管理類檢察建議。

最高人民檢察院2009年11月17日頒布的《人民檢察院建議工作規(guī)定》中比較清晰地規(guī)定了檢察建議的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容、作用和程序。(1)行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議的范圍。行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議應(yīng)當(dāng)是對(duì)違法、不當(dāng)?shù)木唧w行政行為和行政管理漏洞，有針對(duì)性地建議被建議單位完善相關(guān)制度，堵塞漏洞，消除隱患，改進(jìn)管理，正確執(zhí)法。對(duì)抽象行政行為和依法行政觀念淡薄、能力不高、法治教育不夠等抽象問(wèn)題，由于該類建議針對(duì)性、引導(dǎo)性不強(qiáng)，不適合采用檢察建議的方式。③參見(jiàn)楊書文:《檢察建議基本問(wèn)題研究》，載《人民檢察》2005年第9期。(2)提高檢察建議的效果。檢察建議是一種非強(qiáng)制的監(jiān)督方式，被建議對(duì)象不接受建議也不會(huì)招致強(qiáng)制的后果。其效果如何主要取決于檢察建議能否切中要害，有理有據(jù);建議的措施是否具有較強(qiáng)的可實(shí)施性。為了提高檢察建議的被采納率，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)自己提出的檢察建議進(jìn)行跟蹤回訪，以促使被建議單位提高對(duì)檢察建議的重視和采納落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)可以和被建議單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系，互相溝通，研究、落實(shí)、反饋改進(jìn)措施。被建議單位對(duì)檢察建議沒(méi)有正當(dāng)理由對(duì)檢察建議不予研究、落實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)也可以向其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題。④參見(jiàn)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第8條。

3、糾正違法意見(jiàn)。糾正違法意見(jiàn)是指檢察機(jī)關(guān)在履行檢察職能的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)偵查、審判、執(zhí)行等活動(dòng)中存在違法訴訟行為時(shí)，依法向違反法律程序的部門提出要求其改正的檢察意見(jiàn)。它與檢察建議都是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中作出的一種檢察行為方式，但兩者在性質(zhì)、適用范圍、程序方面存在差別。實(shí)踐中，存在著把檢察建議和糾正違法意見(jiàn)相混用的現(xiàn)象，不但限制了兩種監(jiān)督方式各自作用的發(fā)揮，也減弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的力度?！度嗣駲z察院組織法》和《刑事訴訟法》是檢察機(jī)關(guān)做出糾正違法意見(jiàn)行為的主要法律依據(jù)，只是這兩部法律把糾正違法意見(jiàn)主要限定在刑事訴訟程序之中。隨著司法改革的深入，最高人民檢察院已經(jīng)將糾正違法意見(jiàn)的監(jiān)督方式運(yùn)用到了民事和行政檢察實(shí)踐之中，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政執(zhí)法時(shí)，同樣可以向違法者發(fā)出糾正違法意見(jiàn)，這在法理和實(shí)踐方面是不存在任何障礙的。例如，最高人民檢察院《勞動(dòng)教養(yǎng)檢察工作辦法》中規(guī)定，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行過(guò)程中的違法行為可以提出糾正意見(jiàn)。⑤參見(jiàn)《勞動(dòng)教養(yǎng)檢察工作辦法》第25、29條。

糾正違法意見(jiàn)是一種強(qiáng)制性的職權(quán)行為，行政機(jī)關(guān)在接到糾正違法意見(jiàn)書后，應(yīng)當(dāng)針對(duì)其中指出的違法問(wèn)題進(jìn)行審查，并采取相應(yīng)的措施。如果確有違法，行政機(jī)關(guān)要按照法律規(guī)定進(jìn)行整改和落實(shí)，并向檢察機(jī)關(guān)回復(fù);如果屬于法律理解的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明自身理解的理由;如果認(rèn)為自己的行為不存在違法的情形，可以向檢察機(jī)關(guān)據(jù)理力爭(zhēng)。如果被監(jiān)督者不予以回復(fù)或是不接受糾正違法行為的意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)可以向其上級(jí)機(jī)關(guān)或是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出提請(qǐng)書，提請(qǐng)督促被監(jiān)督者糾正違法行為。檢察機(jī)關(guān)也可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為糾正違法意見(jiàn)是正確的，應(yīng)當(dāng)通知被監(jiān)督者的上級(jí)機(jī)關(guān)，督促被監(jiān)督者糾正違法行為。如果上級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為糾正違法意見(jiàn)是錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)通知下級(jí)檢察機(jī)關(guān)撤銷糾正違法意見(jiàn)書。

4、行政執(zhí)法備案。一些地方政府建立了行政執(zhí)法備案監(jiān)督制度，以加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，要求本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法部門在作出行政處罰等行政行為時(shí)要將相關(guān)材料報(bào)送有關(guān)行政機(jī)關(guān)備案，接受審查監(jiān)督。有些地方檢察機(jī)關(guān)也在嘗試借鑒該項(xiàng)制度，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法時(shí)或是在每年固定期限內(nèi)把作出行政行為的證據(jù)材料、法律依據(jù)、程序性法律文書交付檢察機(jī)關(guān)備案。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)查閱書面材料，審查是否存在違法和不合理的情況，對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督。對(duì)違法之處，檢察機(jī)關(guān)可以向辦案的行政機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法意見(jiàn)書，對(duì)于違法的類案，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)出檢察建議，建議辦案機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)管理，杜絕類似違法現(xiàn)象的發(fā)生，使備案監(jiān)督與檢察建議、糾正違法意見(jiàn)等監(jiān)督方式互相配合，形成合力對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。如2013年4月山東省在夏津縣建成了全省第一個(gè)行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，選取工商局、地稅局、交通局和藥監(jiān)局等4個(gè)行政執(zhí)法部門作為試點(diǎn)單位，把其實(shí)施的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制案件的相關(guān)信息上傳至信息平臺(tái)進(jìn)行備案，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督，取得了良好的法律監(jiān)督效果。①參見(jiàn)王鵬、王世霞、尚成志:《山東夏津縣建成行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)》，正義網(wǎng) http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201305/t20130507_1105183.html，2013 －05 －07.

5、支持起訴。《人民檢察院組織法》和最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》②《人民檢察院組織法》第6條規(guī)定:“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！弊罡呷嗣駲z察院《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中提出，要“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事、行政訴訟。”為檢察機(jī)關(guān)支持公民、法人或其他組織提起行政訴訟提供了法律依據(jù)。支持提起行政訴訟是檢察機(jī)關(guān)在公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受重大侵害，由于無(wú)力起訴或不敢起訴等原因未提起訴訟時(shí)，支持其提起行政訴訟，以維護(hù)其合法權(quán)益的一項(xiàng)訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)下列行政糾紛案件支持公民、法人或其他組織提起訴訟:(1)因怕被報(bào)復(fù)而不敢起訴行政機(jī)關(guān)的;(2)不懂法律等原因而不知去告、無(wú)力去告的;(3)由于涉及人比較多互相觀望、意見(jiàn)不一而放棄起訴的。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)各種形式給予支持，具體方式包括:(1)通過(guò)提供法律咨詢?yōu)楣裥惺乖V訟權(quán)利提供法律支持;(2)如果需要調(diào)查、收集證據(jù)的，檢察人員可以指導(dǎo)公民、法人或其他組織收集證據(jù);如果公民、法人或其他組織收集證據(jù)困難的，檢察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查，為之獲取相關(guān)證據(jù)。(3)檢察機(jī)關(guān)可以向法院提交支持起訴意見(jiàn)書，表達(dá)對(duì)案件的意見(jiàn)。(4)對(duì)于相對(duì)復(fù)雜和公民、法人或其他組織受到行政機(jī)關(guān)威脅等非法干涉的案件，檢察機(jī)關(guān)可以派員作為代理人代為告訴，參加庭審，對(duì)案件進(jìn)行跟蹤，給公民提供持續(xù)的必要的幫助。

6、提起行政公訴。行政公訴是指行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為違法侵犯了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，由檢察機(jī)關(guān)依法提請(qǐng)法院予以司法審查的行政訴訟制度。不論是英美法系國(guó)家，還是我國(guó)在最初確立行政訴訟原告資格時(shí)均以具有法律上“利害關(guān)系”為條件。如此設(shè)定的初衷是為了平衡公民對(duì)政府行政行為的起訴與行政效率之間的關(guān)系。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公共利益大量增加，在依法行政的水平并沒(méi)有得到相應(yīng)提高的情況下，社會(huì)公共利益受到違法行政行為侵害的數(shù)量也大量的增加。當(dāng)違法的行政執(zhí)法行為侵害的不是特定公民的利益，而是社會(huì)公共利益時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有人符合原告資格的情形，或是具有原告資格的公民不愿起訴，而使受侵害的公共利益無(wú)法得到維護(hù)。這需要一個(gè)能代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的組織，來(lái)承擔(dān)提起訴訟的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)自建立之日起就具有了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益代表的屬性，在刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)就是代表國(guó)家提起公訴維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，所以，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是比較適當(dāng)?shù)摹?/p>

由檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴不論是在我國(guó)，還是國(guó)外都有例可循，有經(jīng)驗(yàn)可借鑒。19世紀(jì)德國(guó)的巴伐利亞邦在行政法院設(shè)檢察官，對(duì)政府的違法行為向法院提起行政公訴。①參見(jiàn)［日］清水澄:《行政法泛論》，金民瀾譯，商務(wù)印書館1912年版，第61頁(yè)。法國(guó)的檢察官可以以公益代表的身份對(duì)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)，而侵害公共利益的行政行為提起訴訟。②參見(jiàn)黎蜀寧:《論法國(guó)民事行政檢察監(jiān)督制度》，載《法學(xué)雜志》2004年第3期。英國(guó)的檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益，可以以公共利益代表的身份，提起行政訴訟。③參見(jiàn)胡建淼:《十國(guó)行政法比較研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第40頁(yè)。近年來(lái)，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的案例也逐年增多，而且很多案例都得到了人民法院的支持，取得較好的成效。例如，河南省宜陽(yáng)縣檢察院針對(duì)該縣工商局違法行政行為提起公訴并勝訴。

實(shí)施行政公訴的目的是為了維護(hù)公共利益，因此，只有在行政行為違法，使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損時(shí)，才可賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的權(quán)力。主要包括:一是，行政機(jī)關(guān)的行政行為沒(méi)有侵害特定行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而是違法損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，無(wú)確定的原告。如一些政府勞民傷財(cái)大搞形象工程，工商行政管理部門對(duì)電視中常見(jiàn)的違法廣告缺乏監(jiān)管，環(huán)保部門對(duì)企業(yè)超標(biāo)排污等違法行為不作為等。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的身份向法院提起訴訟，對(duì)維護(hù)公共利益就顯得非常重要。二是，授益的行政行為。一些行政行為授予公民、法人或其他組織以權(quán)利和利益，但是卻嚴(yán)重的侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。由于公民、法人或其他組織本身就是受益者，自然不會(huì)去起訴，這種情況下需要檢察機(jī)關(guān)作為公訴人提起公訴維護(hù)公共利益。如行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定減免稅收，礦產(chǎn)資源管理部門違規(guī)發(fā)放采礦許可證等。三是，抽象行政行為。檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵犯公共利益的具體行政行為提起公訴時(shí)，如果認(rèn)為作出該具體行政行為所依據(jù)的行政法規(guī)、規(guī)章及國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件以外的其他行政規(guī)范性文件不合法，在向法院提起行政訴訟時(shí)，也可一并向法院提出檢察意見(jiàn)。

7、提起行政抗訴。檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院作出的行政判決提起抗訴，不僅是對(duì)法院審判權(quán)的直接監(jiān)督，也是對(duì)行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。法院不依法行使審判權(quán)，就可能使行政機(jī)關(guān)違法的行政執(zhí)法行為得不到糾正，使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到救濟(jì)。我國(guó)《行政訴訟法》僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效行政裁判的抗訴，沒(méi)有明確規(guī)定上訴抗訴權(quán)，而且在再審審級(jí)、再審期限等操作層面也存在缺陷。在行政訴訟法修改時(shí)需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使行政審判監(jiān)督權(quán)的對(duì)象、審級(jí)、方式等程序問(wèn)題進(jìn)行完善。