周 游 ，劉國新

（武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

一、國有農(nóng)場制度變革的特點及面臨問題

國有農(nóng)場建設(shè)初期定位為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，由國家投資并大規(guī)模組織人力圍墾，隨后在開墾的土地上建立一系列生產(chǎn)、管理組織，在國家計劃指導(dǎo)下從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，承擔(dān)提供糧食、工業(yè)原料、副食品等職能。國有農(nóng)場的土地等自然資源，以及作為主要生產(chǎn)資料的建筑物、裝備、設(shè)施等，均屬國家所有。從事生產(chǎn)勞作的農(nóng)工、職工、管理者，具有國有職工身份。新一輪改革開放以來，國有農(nóng)場作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營單位，積極開展農(nóng)墾管理體制改革，理清農(nóng)墾系統(tǒng)的社會性、行政性、經(jīng)營性職能，采取了不同實施辦法，走出了不同改革模式。

改革開放以來，國有農(nóng)場作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營單位，組織功能定位和組織成員的身份帶有特殊性：［1］是農(nóng)民吧，有職工身份；是企業(yè)吧，有社會服務(wù)；是政府吧，有提留任務(wù)。組織定位不明和職工身份特殊說明農(nóng)場制度改革事在必行。國有農(nóng)場變革中呈現(xiàn)出不同發(fā)展模式，部分農(nóng)場保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位職能，成為大規(guī)模生產(chǎn)糧食及特殊經(jīng)濟作物的基地；部分農(nóng)場在城市化進程和工業(yè)化軌道上逐步改制，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)機構(gòu)，行使更多的服務(wù)職能或者被政府機構(gòu)代管；部分農(nóng)場突出了經(jīng)營管理職能，行政事務(wù)交給地方政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€國有農(nóng)業(yè)企業(yè)和股份公司，參與市場競爭；部分國有農(nóng)場土地被用來招商引資，形成帶有一定競爭力的工業(yè)園區(qū)，帶動了區(qū)域發(fā)展；還有一些保持“原地踏步”的現(xiàn)狀，未來發(fā)展路徑不明，對于形成何種發(fā)展模式存在爭議。

從制度變遷理論探索和農(nóng)場制度變革的實踐來看，農(nóng)場變革路徑并非全部來自于政府強力推動，改革趨勢沒有遵循預(yù)設(shè)、固定模式，而是顯現(xiàn)出農(nóng)場制度多元化演變和農(nóng)場組織功能多渠道發(fā)揮的社會現(xiàn)象。國有農(nóng)墾體制改革過程中，重點解決農(nóng)墾的社會負擔(dān)和歷史包袱沉重，理清農(nóng)墾系統(tǒng)的社會性、行政性、經(jīng)營性職能，避免農(nóng)場改革過程中形成的各類交織矛盾，讓國有農(nóng)場走上了一條自我積累、自我發(fā)展、自我塑造的道路。

但是，改革的情況和效果如何？總的來看，成功的經(jīng)驗很多，發(fā)展模式多元化。但是，從學(xué)術(shù)角度出發(fā)，有些問題［2］令人關(guān)注，采取怎樣的組織形態(tài)作為國有農(nóng)場改革目標；如何有效引入現(xiàn)代企業(yè)制度參與市場競爭；社會負擔(dān)、職工身份、土地性質(zhì)等制約發(fā)展的難題；借助政府力量（中央或地方）、自身力量（資源稟賦或地理優(yōu)勢）、外部力量（資金或項目）等有利條件，降低改革成本，提升改革績效，推進農(nóng)場發(fā)展；農(nóng)場變化或變革的周期多長，有沒有終點，最后到底會演變成何種組織形態(tài)，是被其他組織逐步同化或是突發(fā)誕生為新的組織體。它們之間的變遷邊界如何確定。從制度變遷的角度看待國有農(nóng)場上述問題，有助于分析國有農(nóng)場發(fā)展的歷史、現(xiàn)實及趨勢。

二、制度變遷理論對國有農(nóng)場制度的分析

科斯的交易成本理論和企業(yè)理論認為，經(jīng)濟主體在市場交易中直接配置資源和組合生產(chǎn)要素面臨高昂的交易成本，必須存在“企業(yè)”這種組織形式來通過行政命令、管理手段等途徑來代替市場機制、價格手段為開展經(jīng)濟活動提供便利。［3］但是，企業(yè)化程度過高成為國家級的超級公司后，又會面臨巨大的組織成本。諾思的制度變遷理論認為，在兩種成本的取舍中，各類組織及組織形態(tài)會有制度變遷的需求，其中有效率的組織將會是經(jīng)濟增長關(guān)鍵，制度的替代會帶來組織效率的提高和經(jīng)濟迅速增長。運用制度變遷理論分析國有農(nóng)場制度的變化過程，尋找發(fā)展路徑首先要分析國有農(nóng)場的特點。國有農(nóng)場代表了一種組織形式，圍繞生產(chǎn)、生活、經(jīng)營、管理等目標，通過內(nèi)部分工協(xié)作與外部社會相互聯(lián)系，形成一個自發(fā)的組織系統(tǒng)，實現(xiàn)自我運轉(zhuǎn)發(fā)展。同時，也是一種制度形式，表現(xiàn)為一定制度環(huán)境下，由國家政策、地方法規(guī)等正式制度和地方傳統(tǒng)、文化、歷史及職工所創(chuàng)造的非正式制度的集合。國有農(nóng)場社會管理和協(xié)調(diào)發(fā)展特別依賴于政策的科學(xué)性、持續(xù)性，政策的靈活多變和豐富性在理順國有農(nóng)場經(jīng)濟和社會事務(wù)較之法律制度而言，在當前依賴政策運行的社會環(huán)境里有更為重要的意義。

制度和組織之間的相互作用易于形成經(jīng)濟制度的演變，［4］-［5］一是制度優(yōu)先原則。 如果說制度是游戲規(guī)則的話，那么組織和組織領(lǐng)導(dǎo)人可以理解為游戲的參與者，組織應(yīng)運制度母體而產(chǎn)生，組織領(lǐng)導(dǎo)者適應(yīng)制度變化的需要，共同推進制度演進。二是組織優(yōu)先原則。如果組織是因為各種客觀環(huán)境、社會需求、個人意愿而預(yù)先存在，在組織運行過程中，制度會發(fā)揮各種重要作用，使組織的功能發(fā)生較大的變化，產(chǎn)生新的組織形態(tài)和組織復(fù)合體。國有農(nóng)場是存在多個組織群體的復(fù)合體及集合多個團隊的群體，這種組織管理模式體現(xiàn)了建國初期一切組織共有演進趨勢，即政黨以各種組織的外在表現(xiàn)形式，分布在各個社會領(lǐng)域，影響各類組織發(fā)揮作用。然而在改革開放以來，國有農(nóng)場制度在原有組織管理模式有所變化的背景下不斷發(fā)生變遷，適應(yīng)外部環(huán)境的變化選擇合適的發(fā)展路徑，墾區(qū)及農(nóng)場之間發(fā)展模式存在較大差異。

市場和企業(yè)缺位的產(chǎn)物。從國有農(nóng)場制度的誕生背景來看，存在土地的荒蕪及沼澤地的浪費，糧食的缺乏以及城鄉(xiāng)人口富裕、就業(yè)崗位缺乏的情形，客觀需要一種有效的組織形式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來大規(guī)模使用勞動力增加糧食產(chǎn)量，開墾又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程的第一前提。從經(jīng)濟角度來看，類似的組織形式和生產(chǎn)方式是有成本的，單靠個人和社會團體很難支付高昂的組織成本，因此很難達成一致協(xié)議，必須依賴強有力的政府推動。國有農(nóng)場就是在50年代國家號召下、組織大規(guī)模勞動力的改造土地要素、吸聚勞動人口而形成，有提高糧食產(chǎn)量的目的，適應(yīng)時代需要而產(chǎn)生。當時既無市場觀念，也無企業(yè)形式，而是在國家號召下組織創(chuàng)造的特殊組織形態(tài)。改革開發(fā)推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展和企業(yè)制度的建立，市場因信息不對稱、討價還價等產(chǎn)生了交易成本。其中，企業(yè)形式能夠使外部成本內(nèi)部化，減少或消除交易成本，因此參與市場競爭的效率更高。國有農(nóng)場在新的環(huán)境中，內(nèi)部組織成本遠高于外部交易成本，或反過來說內(nèi)部收益遠低于外部收益，部分農(nóng)場處于瓦解的邊緣，喪失發(fā)展的動力，出現(xiàn)人才流失、資金流失、項目流失、技術(shù)流失。公司、辦事處、園區(qū)等適應(yīng)市場經(jīng)濟的組織實體對國有農(nóng)場替代，新型勞動力對農(nóng)場職工進行勞動要素的替代，新的組織管理機制對老舊、落后的管理形式替代，這些都表明了制度的力量帶來了組織形態(tài)的變化，其中企業(yè)化又是適應(yīng)市場最優(yōu)組織形態(tài)。

國有農(nóng)場的產(chǎn)權(quán)逐步建立。交易費用不為零的情況下，產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是資源效率、經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)。國有農(nóng)場的產(chǎn)權(quán)主要包括土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)、收入權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)等）、職工身份權(quán)（享受職工工資福利、勞動權(quán)、永續(xù)聘用等）、積累財產(chǎn)權(quán)（含債權(quán)）。產(chǎn)權(quán)的確定帶有歷史原因，國家大規(guī)模組織勞動力對沼澤、荒地等圍墾出的良田，與集體土地有顯著不同。農(nóng)業(yè)勞動力（含農(nóng)民、技術(shù)員等）付出了巨大努力和犧牲，由于存在勞動計量、勞動貢獻監(jiān)督困難等現(xiàn)實問題，并且新開墾的良田需要人員代替國家管理和耕種。因此，國家層面的支持和農(nóng)民的積極響應(yīng)，解決圍墾人員安置的需要，給予圍墾者合理的補償?shù)脑竿?，國有農(nóng)場得以建立，并被作為國家的代理人賦予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理職工、占有土地職責(zé)。農(nóng)戶相應(yīng)具有國家職工的身份，相當于與國家簽定長期勞動契約。在土地制度上，國有農(nóng)場土地一般由國家組織勞力開墾，在這點上不管是建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)都屬于國家，這跟城市國有用地及農(nóng)村集體用地的國家強制推動產(chǎn)權(quán)建立有所區(qū)別的。建立在 “兩權(quán)”基礎(chǔ)上，財產(chǎn)權(quán)在隨后的國有農(nóng)場職工生產(chǎn)勞作中逐漸積累為國家資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無法明晰到個人。這種財產(chǎn)權(quán)不清晰的組織形態(tài)受到市場力量的誘導(dǎo)，易為制度變遷埋下伏筆。

國有農(nóng)場組織形式在不斷變化。國有農(nóng)場在改革開放中，不斷提高適應(yīng)力和競爭力，扮演新的角色，組織形態(tài)、管理模式不斷發(fā)生變化，為增進社會經(jīng)濟績效而努力。［6］首先作為一種特殊組織體，既符合西方經(jīng)濟、管理理論的組織定義，然而誕生之初又帶有中國的烙印。以國有農(nóng)場為基礎(chǔ)的管理模式衍生出新型組織，如新的政治、社會組織，新的公司、企業(yè)集團，新的開發(fā)園區(qū)或回歸為單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。這些新型組織具有當代類似組織的外在形態(tài)，但又與經(jīng)濟管理理論所闡述的組織不盡相同，而是從原有農(nóng)墾系統(tǒng)“母體”嫁接出來的組織群和組織個體，需要從多方修補完善，發(fā)揮應(yīng)有的功能，才能跟上時代變化的節(jié)奏。新型組織與農(nóng)場外別的政治、經(jīng)濟、社會組織的不完全相同，也不能融合而作為平等對待的主體，制度上迫切需要修補完善。對一些轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)集團的農(nóng)場，通過優(yōu)化組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，推動組織運行機制的轉(zhuǎn)換，建立并完善了現(xiàn)代企業(yè)制度；對部分由轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等行政機構(gòu)的農(nóng)場，推動新的社會機構(gòu)履行公共管理職能，健全了發(fā)展模式；對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和行政組織合一的管理區(qū)體制，隨著外部環(huán)境的變化，管理方式和管理組織要相應(yīng)變化，為時機成熟時的制度變革做準備；對于基本保留原有管理模式不變的農(nóng)場，如果難以適應(yīng)新要求，就會逐步被撤銷或被新的組織體吸收合并?？傮w而言，國有農(nóng)場目標是提高自身適應(yīng)力和競爭力，無論是推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度，還是發(fā)展其它新型組織治理結(jié)構(gòu)，都是為提高組織自身活力，降低社會成本而努力。

國有農(nóng)場內(nèi)部制度在發(fā)展變遷存在供需不平衡。對國有農(nóng)場制度變遷產(chǎn)生深遠影響的包括了由政府所訂定執(zhí)行正式規(guī)則，以及社會演進、群體參與、社會習(xí)俗形成的非正式規(guī)則，制度非均衡性導(dǎo)致制度變遷具有連續(xù)性。國有農(nóng)場只有滿足新制度建立的需求，才能努力使新舊制度在不斷交替中重新趨于均衡穩(wěn)定。新制度需求在多個方面體現(xiàn)。例如，投入產(chǎn)出效益不足以彌補社會公益服務(wù)開支，就迫切需要制度創(chuàng)新提高經(jīng)濟效益。職工后代及親屬的身份登記、職工買斷工齡、外來戶的加入，這些都需要人事制度創(chuàng)新。再比如，不同利益群體有不同需求。有農(nóng)工認為待遇偏低，希望成為非農(nóng)職工，或者希望農(nóng)場土地制度可以和集體土地制度對接，享受征地后的土地增值收益。非農(nóng)職工（教師、醫(yī)生等）希望能夠農(nóng)場制度可以和城鎮(zhèn)制度對接，享受城鎮(zhèn)居民或事業(yè)單位待遇；農(nóng)場管理者希望具有公務(wù)員身份或收購農(nóng)場資產(chǎn)成為企業(yè)老板。滿足上述群體愿望的新制度供給有所不足，而舊制度的供給過剩，缺乏良好管理機制和轉(zhuǎn)化途徑。制度路徑依賴使原有管理模式依然存在，自上而下的層級管理，計劃式生產(chǎn)過度微觀干預(yù)，一定程度阻礙著國有農(nóng)場生產(chǎn)和服務(wù)效率提高，制約國有農(nóng)場功能發(fā)生適應(yīng)環(huán)境的轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)對土地產(chǎn)生大量需求，靠近這些區(qū)域的國有農(nóng)場土地的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)容易誘發(fā)矛盾。社會保障制度不完善，農(nóng)墾系統(tǒng)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療保障制度與新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民保障制度存在銜接問題，難以應(yīng)對職工身份轉(zhuǎn)移的新變化。

三、制度變遷對國有農(nóng)場改革的啟示

制度變遷理論對于推進國有農(nóng)場改革和發(fā)展有一定啟發(fā)意義，制度安排受產(chǎn)權(quán)與變遷成本影響，當制度的利基消弭，成本增加，而政治經(jīng)濟上又面臨內(nèi)外壓力時，該制度就面臨改革需求。國有農(nóng)場的新制度創(chuàng)新過程還需要突破的條條框框，還要跨越國家、社會、個人各層面認識上的障礙。因此，國有農(nóng)場改革的過程不會是短期，需要在加快推進和循序漸進之間充分權(quán)衡，制度設(shè)計和改革措施要統(tǒng)籌兼顧。國有農(nóng)場制度體系是在不斷變化中逐步與社會制度體系銜接，這是國有農(nóng)場區(qū)別于一般國有企業(yè)改革的特點，發(fā)展過程具有長期性，建立一系列制度的途徑、方法及相關(guān)配套政策的基本依據(jù)和出發(fā)點會在不斷變化中調(diào)整。國有農(nóng)場的國有性質(zhì)定位、土地產(chǎn)權(quán)公有的歷史特點在制度變遷中還會存在制定制度的規(guī)則的變化，不同地區(qū)因為歷史和文化背景，制度的創(chuàng)造的過程存在差異，會逐步演變成一種制度生成機制。

改革不能被動。國有農(nóng)場是在國家政權(quán)的直接指揮和強有力組織下創(chuàng)建，是一個以國有企業(yè)職工為主體、管理國有土地、掌控一批組織形態(tài)各異的生產(chǎn)、社會組織的社會綜合系統(tǒng)，也是一系列生產(chǎn)經(jīng)營活動的執(zhí)行者，還是控制下屬各個單位的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。這種組織構(gòu)架決定了國有農(nóng)場不能被動的等待。完全依賴頂層設(shè)計來推動制度變革，當承受相應(yīng)的制度沖擊和環(huán)境發(fā)生變化時，要積極主動地順應(yīng)現(xiàn)實情況積累改革經(jīng)驗，要順應(yīng)現(xiàn)實情況探索改革方向，不斷修正制度缺陷，保證農(nóng)場穩(wěn)定和諧發(fā)展。同時，農(nóng)場制度本身存在的自我修復(fù)機制。一種情況是在原有制度破損后，穩(wěn)步恢復(fù)原有制度功能，在推動制度創(chuàng)新中釋放制度活力。另一種情況是新制度的建立不夠完善，新制度在舊制度的基礎(chǔ)上逐步衍生，在吸取舊制度的精華下平穩(wěn)過渡到新的制度框架內(nèi)。

變革必求實效。國有農(nóng)場改革不會因為改變了名稱，定一個方案就成功。實踐證明，在環(huán)境、觀念、功能都不作大的改變下，搞些文義，設(shè)個機構(gòu)，換個領(lǐng)導(dǎo)，定些職能，這種所謂改革，其實還是在舊有框架里游走。推進國有農(nóng)場制度變遷不能停留在對原有體制的修補上面，而是要創(chuàng)新思路，通過外部的調(diào)整、內(nèi)部的激勵進行體制機制的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)在功能定位、發(fā)展模式、服務(wù)形式上戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。通過創(chuàng)新農(nóng)場穩(wěn)定運行與增加制度績效的管理模式來誘導(dǎo)制度變革，才能搭建一個理想的組織體系，融入市場經(jīng)濟，參與市場競爭，提高組織效率。真正建立或完善一系列新的經(jīng)濟社會組織后，能夠重塑職工地位，進一步激發(fā)生產(chǎn)要素推進發(fā)展的活力。管理模式創(chuàng)新包括，真正加強對墾區(qū)的管理，變多層管理為集團化管理，發(fā)揮公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)點。加強農(nóng)場和地方的聯(lián)系，探索“兩田制”為代表的“統(tǒng)分結(jié)合”的種植模式，因地制宜采取各種經(jīng)營形式，提高農(nóng)場資源使用效率。根據(jù)農(nóng)場歷史、區(qū)域等因素，合理規(guī)劃國有農(nóng)場建設(shè)用地，為與中心城鎮(zhèn)連片發(fā)展創(chuàng)造條件。

適應(yīng)制度環(huán)境。國有農(nóng)場改革中會呈現(xiàn)區(qū)域化、政府化、企業(yè)化的特點，對國有農(nóng)場沒有專門的法律進行規(guī)范，農(nóng)墾管理部門或農(nóng)場自上而下形成的《指導(dǎo)意見》、《辦法》、《通知》等成為引導(dǎo)農(nóng)場發(fā)展的政策依據(jù)，這些推動農(nóng)墾改革的舉措保證了制度變革的連續(xù)性。但是，國家層面法律框架內(nèi)并沒有針對農(nóng)墾及國有農(nóng)場的單一性法律法規(guī)，實際上更多的規(guī)則約束散布在多項法律法規(guī)中，各個農(nóng)場組織存在因地制宜、依性質(zhì)功能而權(quán)衡地執(zhí)行法律法規(guī)和政策的現(xiàn)象。這說明，在目前的制度環(huán)境中，利用制度疊加效應(yīng)，選擇適合的政策來執(zhí)行，創(chuàng)新不同的管理模式，不失為降低改革成本、保持農(nóng)場改革穩(wěn)步推進的方法。同時，自上而下推廣或自主創(chuàng)造形成的改革方案和實踐經(jīng)驗，也需要保留適度彈性而適應(yīng)外部的環(huán)境和職工的理解程度。

［1］中國農(nóng)墾經(jīng)濟研究會等.農(nóng)墾經(jīng)濟體制改革與發(fā)展研究——2008年全國農(nóng)墾經(jīng)濟理論研究論文集［C］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009.51-53.

［2］尤飛，李紅梅.新時期農(nóng)墾改革問題研究［J］.開發(fā)研究，2010，（5）.

［3］汪洪濤.制度經(jīng)濟學(xué)：制度及制度變遷性質(zhì)解釋［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.11.

［4］〔美〕諾思，張五常等著.制度變革的經(jīng)驗研究［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2003.419-420.

［5］〔美〕斯密德等.制度與行為經(jīng)濟學(xué)［M］.北京：中國人民出版社，2004.96-99.

［6］唐正星.國有農(nóng)場制度變遷理論探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.2009,（10）.