董 健 ，李兆友

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110004）

隨著我國政府創(chuàng)新研究的開展，學(xué)界對于服務(wù)型政府的研究日益增多并不斷深入。作為新時期我國行政改革的目標(biāo)和一種全新的政府治理模式，以公民本位、社會本位為指導(dǎo)，以服務(wù)為主要內(nèi)容的服務(wù)型政府建設(shè)不僅需要主觀價值訴求和道德驅(qū)動，更離不開一套完善的制度和組織運(yùn)行機(jī)制。作為各國公共行政的主導(dǎo)制度和組織基礎(chǔ)，現(xiàn)代官僚制在當(dāng)代西方飽受爭議，眾多學(xué)者在現(xiàn)代官僚制上找到了共同的敵人，然而“與工業(yè)社會相聯(lián)系的官僚制在西方國家進(jìn)入后工業(yè)社會后表現(xiàn)出嚴(yán)重不適，……而中國卻由于‘官僚制不足’致使行政中諸多負(fù)面效應(yīng)凸現(xiàn)”。［1］現(xiàn)代理性、規(guī)范性、精確性等現(xiàn)代官僚制的優(yōu)勢恰恰是我們服務(wù)型政府建設(shè)所不可或缺的，公共服務(wù)者隊伍建設(shè)，公平、高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供給以及公民對服務(wù)質(zhì)量的評估，都離不開現(xiàn)代官僚制度。

一、現(xiàn)代官僚制及其當(dāng)代社會的適應(yīng)性

官僚制一詞由來已久，最初是指對辦公場所、官邸的管理。到19世紀(jì)，“官僚制這個術(shù)語的標(biāo)準(zhǔn)用法是一種政治體制類型，其字面解釋就是‘官僚的統(tǒng)治（rule by the bureau）’”。［2］現(xiàn)代意義的官僚制術(shù)語，則是在馬克斯·韋伯理性官僚制理論基礎(chǔ)上展開的。然而，學(xué)界對現(xiàn)代官僚制并沒有給出一個一致的概念，即使韋伯也只是從理性官僚制的運(yùn)作方式入手，認(rèn)為建立在法理型支配基礎(chǔ)上的現(xiàn)代官僚體制的運(yùn)作方式主要表現(xiàn)在：“存在著固定的、通過規(guī)則即法律或行政規(guī)則普遍安排有序的、機(jī)關(guān)的權(quán)限的原則；存在著職務(wù)等級的和審級的原則；……官員職務(wù)的執(zhí)行，是根據(jù)一般的、或多或少固定的、或多或少詳盡說明的、可以學(xué)會的規(guī)則進(jìn)行的”。［3］理性官僚制度“是法理型支配（統(tǒng)治）的最純粹方式”，［4］“官僚制乃是一件精密的機(jī)器，可以供極端不同的利益—純政治性的、純經(jīng)濟(jì)性的以及其他任何種類的—所支配使用”，“在公法的統(tǒng)治里，構(gòu)成一種官僚制的‘行政機(jī)關(guān)’的存在，在私有經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治里，則構(gòu)成一種官僚體制‘企業(yè)’的存在”。［3］（P279）

作為一種價值中立的理性管理工具，一方面，現(xiàn)代官僚制“精準(zhǔn)、迅速、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹(jǐn)慎、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從，防止摩擦以及物資與人員費(fèi)用的節(jié)省”；［5］另一方面，現(xiàn)代官僚制通過“更成功地從職務(wù)處理中排除愛，憎等等一切純個人的感情因素，以及無法計算的、非理性的感情因素”，保證“身份榮譽(yù)”的齊平化和社會差異的齊平化，從而實現(xiàn)效率與公平鐘擺的相對均衡。

進(jìn)入20世紀(jì)以來，現(xiàn)代官僚制度飽受爭議，對于現(xiàn)代官僚制度的批判不絕于耳。“官僚制代表著社會中所有的不是”，［6］“在每一天的談話中，當(dāng)談到有關(guān)‘官僚的’事務(wù)時，我們都是在批評他們?，F(xiàn)代官僚制意味著繁文縟節(jié)，排長隊，刻意制作的表格，令人不愉快的官員，因為自己感到不被理解而產(chǎn)生的冷汗。簡而言之，現(xiàn)代官僚制最普遍的印象就是無效，不人道和難以接近。一個更為極端的觀念認(rèn)為，現(xiàn)代官僚制對于個人和社會而言是一種威脅”。［7］著名公共管理學(xué)者歐文·休斯（Owen Hugh）也認(rèn)為，“政府管理以正式官僚制和傳統(tǒng)公共行政模式為特征的時代正在迅速消逝”。［8］但是，一些學(xué)者卻提出了不同的看法，巴里·伯茲曼（Barry Bozeman）認(rèn)為，“官僚制好比是社會機(jī)構(gòu)中難聞、口感差的鱈魚肝油，但有時卻是你所需要的”。［6］（P25）卡門卡（Eugen Kamenka）認(rèn)為，“現(xiàn)代官僚制既要有非人格化又要有良好的關(guān)系，既要有預(yù)見性又要有靈活性，既要講法則又要有引導(dǎo)，既需要集權(quán)控制又需要局部的自主性，韋伯的理性官僚制，作為一種理論建構(gòu)，并沒有破壞這種狀況。只有通過這種理論建構(gòu)，我們才能看出現(xiàn)實的官僚制在多大程度上偏離了理性官僚制，而且在何時、何地官僚制是有效地或者是無效的”。［9］卡茨（Elihu Katz）和達(dá)內(nèi)（Brenda Danet）也認(rèn)為，“所有問題源自于眾多官僚組織在運(yùn)行中偏離理性官僚制太遠(yuǎn)”。［7］（P23）布勞（Peter M.Blau）和霍夫斯塔特（Douglas R.Hofstadter）則認(rèn)為，“這些批評已經(jīng)開始衰落，因為我們已經(jīng)開始習(xí)慣與官僚制一同生活，并生活在官僚制之中”。［7］（P7）

隨著我國對西方公共行政思想的逐步引入與吸收，上述爭議也影響著服務(wù)型政府中現(xiàn)代官僚制的建設(shè)。我國服務(wù)型政府建設(shè)過程中，如果在思想領(lǐng)域和價值層面過分放大西方國家對現(xiàn)代官僚制度的攻訐，無視現(xiàn)代官僚制在當(dāng)今各國公共行政中仍占主導(dǎo)地位的現(xiàn)實，跨越式的拋棄以理性和效率著稱的現(xiàn)代官僚制度，而在制度和操作層面卻未能找到或創(chuàng)造一種能夠完全替代現(xiàn)代官僚制度的技術(shù)靈物，容易導(dǎo)致我國服務(wù)型政府建設(shè)陷入制度和操作范式上的爭吵。安東尼·唐斯在對官僚制組織的生命周期進(jìn)行研究時發(fā)現(xiàn)，“如果官僚組織擴(kuò)張到了一個完全不同的領(lǐng)域，它就能開始新一輪的循環(huán)”。［10］服務(wù)型政府作為對傳統(tǒng)政府模式的一種超越與質(zhì)變，它是對傳統(tǒng)政府模式下的政民關(guān)系、公民權(quán)利、政府職能、制度框架等諸多方面一種全面的創(chuàng)新，現(xiàn)代官僚制度會隨著服務(wù)型政府建設(shè)過程中傳統(tǒng)政民關(guān)系、公民權(quán)利、政府職能以及制度框架等諸多方面的轉(zhuǎn)變而煥發(fā)新的活力，為服務(wù)型政府中的服務(wù)主體和服務(wù)過程提供精確、專業(yè)、穩(wěn)定、高效的組織運(yùn)行機(jī)制和程序保障，為服務(wù)主體與公民的互動提供聯(lián)系的中介與橋梁，提供維護(hù)公平、公正的工具與手段。

二、服務(wù)型政府中服務(wù)者隊伍建設(shè)需要現(xiàn)代官僚制度

服務(wù)型政府建設(shè)的一個重要任務(wù)就是提高政府服務(wù)者的公共倫理道德，培養(yǎng)他們民主、公平、法制、信用意識，提高服務(wù)者的公共服務(wù)能力，而服務(wù)型政府中服務(wù)人員隊伍尤其是政府及其相關(guān)工作人員的隊伍建設(shè)離不開一套有效的制度范式和操作范式，以保證服務(wù)者隊伍道德倫理制度化，業(yè)務(wù)能力專業(yè)化。在這方面，現(xiàn)代官僚制作為“一種控制人們行為的十分合適的組織形式”，［11］它能夠“創(chuàng)造一個公共行政的道德機(jī)制，為行政人員‘以德行政’提供制度性框架”。［12］

服務(wù)型政府建設(shè)是一個由管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的過程，行政人員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“命令—服從”的行政理念，加強(qiáng)服務(wù)精神的塑造與培育。然而，服務(wù)精神的塑造離不開有效地組織和制度保障，“明確的法律規(guī)范與專業(yè)性的組織機(jī)構(gòu)的有效結(jié)合，是保障、維持、強(qiáng)化公共精神的基本的公共管理路徑”。［13］現(xiàn)代官僚制制造的社會等級拉平化，為培育公平、正義的價值觀照和公民本位的精神提供組織保障，它“通過協(xié)議的或加強(qiáng)的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或兩者兼而有之），并制定成章程，同時有權(quán)至少要求團(tuán)體的成員必須尊重它”，［14］（P242-243）為服務(wù)精神從道德層面上升為法律制度層面，為推動道德法制化提供制度依據(jù)?，F(xiàn)代官僚制成員的職務(wù)活動 “被視為承擔(dān)一種特殊的忠于職守的義務(wù)，換取有保障的生活，……（他們）報效于非個人的客觀目的，而這個客觀目的背后……在一個共同體里實現(xiàn)了‘文化價值的理想’”，［3］（P281-282）在確保行政人員正當(dāng)利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代官僚制要求其成員忠于共同體中的文化價值理想，這有助于服務(wù)型政府建設(shè)過程中公共服務(wù)人員將政府的公共精神與個人利益結(jié)合起來，在公共服務(wù)者物質(zhì)生活得到保障的基礎(chǔ)上將服務(wù)大眾的精神內(nèi)化為公共服務(wù)者的內(nèi)在責(zé)任，為培育公平、正義的價值觀照和公民本位的精神奠定堅實的物質(zhì)保障。

服務(wù)型政府中的服務(wù)者要做 “正確的事 （doing the right things）”，克服恣意行政，人治行政等問題的挑戰(zhàn)，離不開職業(yè)操守的恪守與規(guī)范。現(xiàn)代官僚制“舉起了理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法”，［15］它“沒有憎恨和激情，因此也就沒有‘愛’和‘狂熱’，處于一般的義務(wù)概念的壓力之下；不‘因人而異’，形式上對人人都一樣”，［14］（P250）由此使得公共服務(wù)者理性對待自己的個人意志、思想觀念，克服服務(wù)者主觀武斷與感情用事，減少恣意行政的發(fā)生?！肮倭朋w制處處都通過建立一種井然有序的紀(jì)律程序， 消除上司官員的非常專斷的支配”，［3］（P322）使公共服務(wù)者能夠理性服務(wù)，克服唯上服務(wù)、唯特權(quán)服務(wù)、裙帶關(guān)系等頑疾，真實、客觀的完成各種公共服務(wù)任務(wù)，而不受任何人想法的干預(yù)，減少人治行政的危害。同時，現(xiàn)代官僚制是“一種官職事務(wù)的持續(xù)的，受規(guī)則約束的運(yùn)作”，［14］（P243）且明確劃定了可允許的強(qiáng)制手段和使用強(qiáng)制手段的前提條件，有利于通過法律限制公共服務(wù)者的自由裁量權(quán)，杜絕隨意專斷，在服務(wù)型政府建設(shè)中用法律權(quán)威代替?zhèn)€人權(quán)威，用法治行政代替恣意行政和人治行政，減少服務(wù)者對公民權(quán)利的侵害，培育其為公民依法服務(wù)的職業(yè)操守。

服務(wù)型政府中的服務(wù)者之所以能代表政府以及其公共組織行使權(quán)力的合法性，就在于其能夠憑借專業(yè)知識上的技術(shù)優(yōu)勢，為廣大人民群眾提供高效、優(yōu)質(zhì)、滿意的服務(wù)。隨著政府新型辦公條件的應(yīng)用以及政府行政環(huán)境的國際化，公共服務(wù)工作對服務(wù)者專業(yè)技術(shù)與能力的要求日益提高，行政人員依靠個人經(jīng)驗而非規(guī)范、科學(xué)的專業(yè)知識進(jìn)行管理的現(xiàn)象在服務(wù)型政府建設(shè)過程中將失去其存在的土壤。在現(xiàn)代官僚制中，“職務(wù)工作，至少是一切專門化的職務(wù)工作，一般是以深入的專業(yè)培訓(xùn)為前提的”。［3］（P302）“在正常情況下，只有證明接受專業(yè)培訓(xùn)者成績合格，才有資格參加一個團(tuán)體的行政管理班子，才允許被任命為‘官員’”。［14］（P244）這意味著公共服務(wù)者在獲得聘任的資格之前，“要求一種明確規(guī)定的訓(xùn)練過程，任用前一般還得通過一個專業(yè)測試，一般規(guī)則下夠資格的人才能被任用”。［5］（P24）通過正式考試量才錄用，從最有專業(yè)資格的人中選拔服務(wù)人員，適應(yīng)了公共服務(wù)專業(yè)化、專家化、復(fù)雜化的要求。服務(wù)人員在得到聘任之后，“在行政管理中按照純粹業(yè)務(wù)的觀點，施行分工原則，對各種工作進(jìn)行具體的分工，最好把干部培養(yǎng)成專家，并在實際中不斷進(jìn)一步深入培訓(xùn)”。［3］（P297）這種在專業(yè)分工基礎(chǔ)上深入、持久的培訓(xùn)，有助于服務(wù)者職業(yè)生涯中不斷提高自身專業(yè)知識和技術(shù)化水平，適應(yīng)各種科學(xué)成果和技術(shù)手段在服務(wù)型政府中的創(chuàng)新與應(yīng)用，更加靈活、準(zhǔn)確的為公民提供高效、優(yōu)質(zhì)、滿意的服務(wù)，減少專業(yè)性失誤所造成的浪費(fèi)，促進(jìn)整個服務(wù)型政府建設(shè)向著‘求實性’、‘職業(yè)化’和‘專家化’發(fā)展。此外，專業(yè)化的知識、技術(shù)培訓(xùn)是激勵服務(wù)者的有效手段，能夠有效調(diào)動服務(wù)者工作積極性，增強(qiáng)服務(wù)者在職位上的自信心，加速服務(wù)者職業(yè)化進(jìn)程。

三、服務(wù)型政府的服務(wù)供給離不開現(xiàn)代官僚制度

服務(wù)型政府是以服務(wù)為宗旨的，服務(wù)型政府建設(shè)的首要職責(zé)和核心內(nèi)容就是以公民意志和需求為導(dǎo)向的公平、高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供給，而這些服務(wù)的供給都離不開現(xiàn)代官僚制度?？ㄩT卡認(rèn)為，“韋伯在現(xiàn)代官僚制理念的發(fā)展過程中抓住了‘公共服務(wù)’這一重要元素，他認(rèn)為一個官僚制相當(dāng)于一個員工，他應(yīng)當(dāng)執(zhí)行各種有關(guān)‘公共服務(wù)’的政策”。［9］（P162）

服務(wù)型政府是一個公平公正導(dǎo)向的政府，服務(wù)型政府建設(shè)過程中服務(wù)的供給不能以效率作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，更要遵循公平、公正的原則。而公平公正的服務(wù)既需要服務(wù)程序的公平公正，又需要公平公正的服務(wù)者，還離不開有效地監(jiān)督。哈林頓認(rèn)為，“人的行為由理性支配便產(chǎn)生美德和自由，而由情欲支配則只能產(chǎn)生罪惡和鐐銬”。［16］現(xiàn)代官僚制政府通過“實施統(tǒng)治的抽象的規(guī)則性”，［3］（P305）使得服務(wù)的公平公正取向在規(guī)則程序中得以體現(xiàn)，通過法律規(guī)范保障服務(wù)型政府建設(shè)中的程序公平與正義?，F(xiàn)代官僚制通過“‘不因人而異’，形式上對‘人人’都一樣”，［14］（P250）使公共服務(wù)者在服務(wù)供給過程中解決事務(wù)不看人辦事，而是根據(jù)可以預(yù)計的規(guī)則，保證服務(wù)人員在提供服務(wù)過程中不受人情、偏好等非理性因素的影響，使得服務(wù)的公平公正在服務(wù)人員角色中得以體現(xiàn)。由于現(xiàn)代官僚制度的“任何機(jī)構(gòu)都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，下級機(jī)構(gòu)都有權(quán)向上級機(jī)構(gòu)投訴或提出異議”，［14］（P244）而服務(wù)人員也要“接受嚴(yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督”，［14］（P246）因此現(xiàn)代官僚制通過有效地監(jiān)督與檢查制度創(chuàng)造了公平公正的組織氛圍，使得服務(wù)人員站在公平公正的立場上維護(hù)公民權(quán)利，多角度思考問題，追尋公共利益，維護(hù)服務(wù)供給的公平公正。

公平公正導(dǎo)向的服務(wù)并不意味著對高效服務(wù)的否定，在日益強(qiáng)調(diào)公平公正的同時，不過分追求和推崇效率，并不意味著對效率的無視。服務(wù)型政府不僅僅是一個公正公平導(dǎo)向的政府，更是一個將工具效用與價值觀照有效結(jié)合起來的政府。而高效的服務(wù)供給離不開現(xiàn)代官僚制度，韋伯認(rèn)為，“今天，向行政管理提出要求，既盡可能快捷的，精確地，明晰的，持續(xù)的完成職務(wù)工作……要求行政管理面對有關(guān)形勢在這個方向上反映的速度要盡可能加速，而一般要達(dá)到最佳效果只有通過嚴(yán)密的官僚制組織”。［3］（P296）由于大型機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)者“不可能通過跟數(shù)以千計的工作人員直接聯(lián)系來完成協(xié)調(diào)這種管理責(zé)任，這種責(zé)任是通過一種權(quán)力等級來運(yùn)行的”，［17］現(xiàn)代官僚制的層級制度恰恰“保證了制度性產(chǎn)物的供給，使得市場和網(wǎng)絡(luò)在公共服務(wù)中有效率地運(yùn)行”，［18］有助于克服行政人員推諉扯皮、辦事拖拉為服務(wù)高效供給所帶來的問題。而現(xiàn)代官僚制中職務(wù)的執(zhí)行“存在著固定的、通過法律或行政規(guī)則普遍安排有序的、機(jī)關(guān)的權(quán)限的原則”，［3］（P278）通過各種規(guī)則和法律制度規(guī)約行政人員的行為，有助于減少行政人員個人行為對公務(wù)服務(wù)有效供給的侵害，節(jié)約行政成本。服務(wù)型政府高效滿足公民的需求，離不開現(xiàn)代官僚制度中“對為了官僚制統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的目的需要的、經(jīng)常性的工作進(jìn)行固定的分工”，［3］（P278）這種分工專業(yè)化有利于理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，提供更加精確、更具針對性的服務(wù)。而專業(yè)化培訓(xùn)所打造的“受過常年的預(yù)備訓(xùn)練，一支有特長，具備專業(yè)訓(xùn)練，高度合格的腦力勞動力量”，［19］能夠為服務(wù)型政府中各類服務(wù)組織精確、高效、持續(xù)地服務(wù)提供高素質(zhì)的人力資源保障。

服務(wù)型政府中服務(wù)人員所供給的服務(wù)不僅僅是一種公平、高效的服務(wù)，更是一種人民滿意的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。現(xiàn)代官僚制提供了一種按章辦事的運(yùn)行機(jī)理，明確的權(quán)限劃分與法規(guī)規(guī)約，輔之以嚴(yán)格的監(jiān)督，能夠防止公共服務(wù)者的私欲與私利對公共意愿與利益的侵蝕，使公共服務(wù)者從“公共服務(wù)者的立場出發(fā)，多角度思考問題，而不僅僅是從私人利益出發(fā)”，［20］了解人民需求，為人民著想，模范地執(zhí)行各種服務(wù)政策。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，公民對公共服務(wù)提出了更高、更新的要求，在這方面，現(xiàn)代官僚制所倡導(dǎo)的“最好把干部培養(yǎng)成專家，并在實際中不斷進(jìn)一步深入培訓(xùn)”，［3］（P297）能夠確保公共服務(wù)人員與時俱進(jìn)，不斷掌握先進(jìn)的服務(wù)技術(shù)，提高業(yè)務(wù)水平與能力，滿足公民對優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求。此外，服務(wù)型政府中優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供給需要借助社會、市場力量，多元化的服務(wù)提供者通過服務(wù)競爭優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，讓廣大民眾在多元供給中選擇自己滿意的服務(wù)，然而，優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供給始終要借助特定的工具，多元服務(wù)提供者同樣需要現(xiàn)代官僚制度，正如維克托·A·湯普森所說：“‘官僚制’一詞是指一種生產(chǎn)產(chǎn)品與服務(wù)的現(xiàn)代管理組織，”［21］到目前為止，盡管現(xiàn)代官僚制度飽受爭議，但是它作為多元服務(wù)提供者服務(wù)供給的一種主要的組織形態(tài)和基礎(chǔ)的事實始終沒有改變。

四、服務(wù)型政府的服務(wù)質(zhì)量評估離不開現(xiàn)代官僚制度

“提供社會服務(wù)雖然是政府的主要職能，但提供什么樣的服務(wù)，怎樣提供服務(wù)，卻不取決于政府意志，而是取決于公民的意愿和要求，政府必須對公民的服務(wù)要求做出前瞻性的回應(yīng)，［22］然而“人們永遠(yuǎn)不會通過發(fā)起所期盼的社會改革來掌控自己的命運(yùn)，除非他們?yōu)檫@個目標(biāo)建立起官僚制組織，否則他們不會成功實現(xiàn)自己的新理想”，［18］（P108）現(xiàn)代官僚制度為公民監(jiān)督和評估服務(wù)質(zhì)量提供了組織、秩序及準(zhǔn)則的保障。

在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，公民的利益和意志應(yīng)當(dāng)處于支配地位，公民對服務(wù)質(zhì)量的評判將決定政府及其服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該提供什么樣的服務(wù)，怎樣提供服務(wù)。然而，公民對服務(wù)質(zhì)量的評估離不開公平、有效的組織載體和渠道，離不開現(xiàn)代官僚制所提供的組織保障?！肮倭艡C(jī)構(gòu)通過各種途徑鼓勵公民加入社會團(tuán)體和參與政治過程……并通過建立和加強(qiáng)人們之間的聯(lián)系而促進(jìn)了民主制的穩(wěn)定性，促進(jìn)了社區(qū)和政治的行動能力”。［6］（213-214）通過具有等級制和理性化等特質(zhì)的現(xiàn)代官僚制度的組織實體，具有共同目標(biāo)和利益的公民及其服務(wù)期望得以聚集在一起，個體公民意志得以凝聚為合理的公民意志，推動公民對服務(wù)質(zhì)量共識的形成，以官僚組織為載體和渠道，公民向政府及其公共服務(wù)機(jī)構(gòu)表達(dá)和選擇自己需要的服務(wù)，自由、安全地參與到服務(wù)評估活動之中。與此同時，現(xiàn)代官僚體制“量才錄用的選聘制度體現(xiàn)了一種公平、客觀、中立的價值”，［23］確保服務(wù)質(zhì)量評估活動向所有人開放，保證社會成員平等、公平地參與服務(wù)評估過程，保證公民理性地按照公民組織規(guī)章的要求參與評估行為，保障公民服務(wù)質(zhì)量評估活動的合理性和穩(wěn)定性。

服務(wù)型政府是在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，而民主的價值“不僅僅需要社會多數(shù)來形成社會目標(biāo)，而且需要最有效的方法來實現(xiàn)，這種最有效的方法就是建立官僚化治理的組織模式而非民主化治理的組織模式”。［18］（P157）一方面，現(xiàn)代官僚制度為公民參與服務(wù)質(zhì)量評估提供內(nèi)部秩序保障。以現(xiàn)代官僚制為基礎(chǔ)的公民組織 “通過規(guī)則即法律或行政規(guī)則普遍安排有序的、機(jī)關(guān)的權(quán)限的原則”，［3］（P278）將參與服務(wù)質(zhì)量評估的公民行為限制在固定的職權(quán)范圍內(nèi)，在明確參與者各自職權(quán)與職責(zé)的同時，利用源于法律、制度基礎(chǔ)上的權(quán)威，規(guī)約具有利益排他性的公民的行為，對損害參與服務(wù)質(zhì)量評估組織內(nèi)部公共利益，破壞組織秩序的行為加以管制，維護(hù)組織內(nèi)部秩序。另一方面，現(xiàn)代官僚制度為公民參與服務(wù)質(zhì)量評估提供外部秩序保障。官僚體制化是把默契的“共同體行為”轉(zhuǎn)變?yōu)樽鞒隼硇园才诺摹吧鐣袨椤钡奶厥馐侄?，“因為在一般相同機(jī)會的情況下，計劃得井然有序的和有領(lǐng)導(dǎo)的‘社會行為’優(yōu)越于相互抵觸的‘群眾行為’，或者也優(yōu)越于‘共同體行為’”。［3］（P309）隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會呈現(xiàn)出利益多元化以及社會群體多樣化、復(fù)雜化的特征，互不依附的公民組織個體對私人利益最大化的追求同社會公共利益產(chǎn)生沖突與矛盾，社會各階層在服務(wù)方面難以達(dá)成一致。此時，現(xiàn)代官僚制度是化解矛盾爭議，維護(hù)社會穩(wěn)定有序的有效途徑，因為“一系列在官僚組織機(jī)構(gòu)中內(nèi)含固有的規(guī)則被認(rèn)為是用來管理組織內(nèi)或組織與其‘顧客’之間關(guān)系的”，［7］（P4）現(xiàn)代官僚制能夠通過正式的程序和明確的規(guī)則來運(yùn)作和協(xié)調(diào)眾多公民個體和子群體在尋求實現(xiàn)組織目標(biāo)過程中的集體活動，保證服務(wù)供給的一致性和穩(wěn)定性。

公平、高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)離不開公民通過相關(guān)的規(guī)章準(zhǔn)則進(jìn)行的有效監(jiān)督?，F(xiàn)代官僚制度在通過組織渠道和程序化途徑將公共能量場中各種分散的公民矢量集中起來的同時，還為公民對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評估提供準(zhǔn)則保障。在以現(xiàn)代官僚制為主導(dǎo)的服務(wù)型政府中，“行政管理就是在法律規(guī)則限制之內(nèi)，并且根據(jù)一些得到團(tuán)體制度許可的、甚至沒有違反團(tuán)體制度的、可以普遍標(biāo)明的原則，合理的維護(hù)團(tuán)體制度所規(guī)定的利益”，［14］（P243）而“官僚制中的規(guī)章制度對于官僚制成員來說被視為一種承諾”。［21］（P288）這種承諾是一種衡量服務(wù)主體工作及服務(wù)質(zhì)量的評判標(biāo)準(zhǔn)，各種規(guī)章制度的規(guī)定意味著服務(wù)型政府中的公共服務(wù)部門相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)，同時也意味著服務(wù)組織與公民之間建立了一種正式的信用關(guān)系，公民通過將實際服務(wù)工作與各種規(guī)章制度相對比，衡量服務(wù)質(zhì)量，找出與評估標(biāo)準(zhǔn)之間的差距，有助于監(jiān)督政府官員責(zé)任的履行，保障服務(wù)的誠信度，促進(jìn)服務(wù)的改善與提高。當(dāng)然，公民對政府及其他相關(guān)公共組織的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估，也離不開對相關(guān)準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)與掌握。相關(guān)研究指出，“如果這些公民要與官僚機(jī)構(gòu)打交道或者從中獲取好處，就需掌握官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)則”，［24］而這些規(guī)則本身就是一種特殊的知識學(xué)問，現(xiàn)代官僚制組織中的專業(yè)化培訓(xùn)能夠幫助公民合理掌握和應(yīng)用官僚制相關(guān)規(guī)則知識，更好地利用相關(guān)準(zhǔn)則評估服務(wù)型政府提供的服務(wù)質(zhì)量，防止公務(wù)人員服務(wù)的任性與張狂。

［1］張定淮，黃國平.西方理性官僚制與我國公共行政的發(fā)展取向［J］.深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2005，22（3）：47.

［2］戴維·畢瑟姆.官僚制（第二版）［M］.長春：吉林人民出版社，2005.3.

［3］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會：下［M］.北京：商務(wù)印書館，1998.278-281.

［4］黃小勇.韋伯理性官僚制范疇的再認(rèn)識［J］.清華大學(xué)學(xué)報，2002，17（2）：51.

［5］馬克斯·韋伯.支配社會學(xué)［M］.錢永祥譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004.45.

［6］查爾斯·T·葛德賽爾.為官僚制正名—一場公共行政的辯論［M］.張怡譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.21.

［7］Elihu Katz ，Brenda Danet.Bureaucracy and The Public［M］.New york：Basic Books， Inc，1973.3.

［8］歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.張成福，王學(xué)棟等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.7.

［9］Eugen Kamenka.Bureaucracy ［M］.Oxford：Basil Blackwell Ltd，1989.161.

［10］安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.14-15.

［11］David Nachmias，David H.Rosenbloom.Bureaucratic Government， USA ［M］.New York：St.Martin's Press，1980.15.

［12］張康之，程倩.作為一種新型社會治理模式的服務(wù)行政—現(xiàn)實訴求、理論定位及研究取向 ［J］.學(xué)習(xí)論壇，2006，22（5）：45.

［13］張國慶，王華.公共精神與公共利益：新時期中國構(gòu)建服務(wù)型政府的價值依歸［J］.天津社會科學(xué)，2010，（1）：65.

［14］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會：上［M］.北京：商務(wù)印書館，1998.

［15］孫耀君.西方管理學(xué)名著提要［M］.南昌：江西人民出版社，1992.279.

［16］徐大同.西方政治思想史［M］.天津：天津教育出版社，2002.156.

［17］Peter M.Blau，Marshall W.Meyer.Bureaucracy In Modern Society ［M］.New York：Random House，Inc，1956.8.

［18］Graham Thompson，Jennifer Frances，Rosalind Levacic，Jeremy C m itchell.Markets，Hierarchies and Networks：The Coordination of Social Life［M］.London：Sage Publications，1991.7-8.

［19］馬克斯·韋伯.學(xué)術(shù)與政治［M］.康樂，簡惠美譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004.212.

［20］Herbert Kaufman.Major Players：Bureaucracies In American Government ［J］.Public Adm inistration Review，2001，（1）：23.

［21］Victor A.Thompson.Bureaucracy and Innovation［M］.Tuscaloosa：University of Alabama Press，1969.3.

［22］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會科學(xué)，2010，（2）：4.

［23］Camilla Stivers，Ralph P.Hummel.Personnel Management：Politics Administration and a Passion for Anonymity ［J］.Public Administration Review，2007，（6）：1014.

［24］David Nachmias，David H.Rosenbloom.Bureaucratic Government， USA ［M］.New York：St.Martin's Press，1980.238.