企業(yè)國(guó)有資本出資人：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)選擇

李昌庚

(南京曉莊學(xué)院 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇南京 211171)

企業(yè)國(guó)有資本出資人：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)選擇

李昌庚

(南京曉莊學(xué)院 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇南京 211171)

我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人存在著劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確、國(guó)資委職能沖突和角色錯(cuò)位等弊端。應(yīng)吸取企業(yè)國(guó)有資本出資人的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，建構(gòu)我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人的制度、原則。企業(yè)國(guó)有資本總出資人由財(cái)政部擔(dān)當(dāng)，并在財(cái)政部下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的級(jí)別較高的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局；財(cái)政部不直接行使具體出資人職能，財(cái)政部國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局和從事具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)家出資企業(yè)之間再設(shè)立若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)，從而相對(duì)隔離政府與企業(yè)的直接關(guān)系；國(guó)資委僅僅充當(dāng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管職能，將來(lái)?xiàng)l件成熟，甚至可以撤銷國(guó)資委。

企業(yè)國(guó)有資本 出資人職能 社會(huì)公共管理職能 國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管

我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確提出了國(guó)家出資企業(yè)概念。所謂國(guó)家出資企業(yè)是指國(guó)家投入資本的企業(yè)，包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司和國(guó)有參股公司。國(guó)家出資企業(yè)不同于國(guó)有企業(yè)，我們一般將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司稱為國(guó)有企業(yè)。國(guó)家出資企業(yè)涉及到的國(guó)有資本即為企業(yè)國(guó)有資本，又稱為“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)”或“企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)視為政府附屬物，也即全民所有，對(duì)此一直沒(méi)有明確的出資人概念及其出資人機(jī)構(gòu)。由于政府的社會(huì)公共管理職能與出資人職能不分，進(jìn)而將國(guó)家所有權(quán)主體抽象性的弊端進(jìn)一步凸顯。隨著改革開(kāi)放尤其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步深化，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化趨勢(shì)迫切要求解決企業(yè)國(guó)有資本出資人問(wèn)題，2008年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》才從立法上正式明確出資人概念。

一、我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人現(xiàn)狀

2003年，為了解決國(guó)有企業(yè)“五龍治水”模式的缺陷，*所謂“五龍治水”模式，是指當(dāng)初企業(yè)國(guó)有資本出資人職能主要由當(dāng)時(shí)的財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、人事部、中共中央大型企業(yè)工委以及新設(shè)立的稽查特派員公署等分工負(fù)責(zé)。1999年，中共中央大型企業(yè)工委撤銷，成立中共中央企業(yè)工作委員會(huì)；2003年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委撤銷，相關(guān)職能并入商務(wù)部；2008年，人事部與有關(guān)部門合并調(diào)整為人力資源社會(huì)保障部；稽查特派員制度改為外派監(jiān)事會(huì)制度。我國(guó)成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委)，作為國(guó)務(wù)院特設(shè)直屬機(jī)構(gòu)，代表政府專門履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。2003年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》對(duì)此作出了明確規(guī)定。2008年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》不僅提出了更為科學(xué)的“國(guó)家出資企業(yè)”概念，而且進(jìn)一步詳細(xì)明確了國(guó)資委的出資人職能。目前，由國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行出資人職能的國(guó)家出資企業(yè)共有115家，*以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止于2013年5月20日。并通過(guò)這115家國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其旗下的國(guó)家出資企業(yè)再行使企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。

但是，國(guó)家出資企業(yè)并非都是由國(guó)資委代表國(guó)務(wù)院履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。對(duì)于有些行業(yè)的國(guó)家出資企業(yè)，其出資人則有特殊規(guī)定。首先，金融類國(guó)家出資企業(yè)(含銀行、保險(xiǎn)、證券等)由財(cái)政部或通過(guò)財(cái)政部投資的中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司等金融類國(guó)有資本控股公司行使企業(yè)國(guó)有資本出資人職能，最終都是由財(cái)政部履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。比如，中國(guó)工商銀行股份有限公司的國(guó)有股東是財(cái)政部和中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司。其次，新成立的中國(guó)鐵路總公司以及中國(guó)郵政集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司和105家中央文化企業(yè)等企業(yè)國(guó)有資本出資人職能由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行。*以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止于2013年5月20日。上述企業(yè)一般都是國(guó)有資本控股集團(tuán)公司，通過(guò)上述企業(yè)對(duì)其旗下的國(guó)家出資企業(yè)再行使企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。目前，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人主要存在如下缺陷與不足：

1、企業(yè)國(guó)有資本出資人劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確。從我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定及其實(shí)踐來(lái)看，企業(yè)國(guó)有資本出資人既有國(guó)資委，也有財(cái)政部。企業(yè)國(guó)有資本出資人到底哪些屬于國(guó)資委，哪些屬于財(cái)政部，無(wú)論立法還是實(shí)踐都沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。理論上有一種說(shuō)法，即認(rèn)為一些特殊行業(yè)的國(guó)家出資企業(yè)由財(cái)政部履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。其實(shí)，這種說(shuō)法也不完全科學(xué)。因?yàn)閲?guó)務(wù)院國(guó)資委管轄的115家中央企業(yè)中，有許多企業(yè)也屬于特殊行業(yè)，如中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司、中國(guó)航天科工集團(tuán)公司等。當(dāng)初國(guó)資委成立，哪些歸國(guó)資委管轄，哪些另行規(guī)定，其中一個(gè)很大因素取決于部門利益博弈，因?yàn)楫?dāng)時(shí)鐵路、郵政、金融等均有主管部門。也正因?yàn)槿绱?，企業(yè)國(guó)有資本出資人設(shè)置存有爭(zhēng)議。

2、國(guó)資委存在著職能沖突和角色錯(cuò)位。有學(xué)者提到國(guó)資委的弊端，就以企業(yè)國(guó)有資本出資人應(yīng)是民事主體身份的角度抨擊國(guó)資委的行政主體身份的弊端，認(rèn)為國(guó)資委具有行政主體身份，造就了一個(gè)新的“政企不分”、“政資不分”的“巨無(wú)霸”；*胡海濤：《國(guó)有資產(chǎn)管理法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制若干理論問(wèn)題研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第83頁(yè)。不但不利于國(guó)資委管好國(guó)有企業(yè)，同時(shí)也不利于形成“公平、有效、競(jìng)爭(zhēng)、公正”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。*參見(jiàn)平新喬：《“功能錯(cuò)位”的國(guó)資委》，載《中國(guó)企業(yè)家》2005 年第2期。但試想一下，即便國(guó)資委具有民事主體身份，作為115家巨型國(guó)家出資企業(yè)的母公司，其意義又何在？這不是人為制造壟斷嗎？筆者以為，企業(yè)國(guó)有資本最終出資人當(dāng)然是政府，應(yīng)當(dāng)具有行政主體身份。這是由國(guó)有財(cái)產(chǎn)公權(quán)力屬性決定的，也是國(guó)際通例。在國(guó)外，許多國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員也是由政府直接任命。比如，美國(guó)田納西河領(lǐng)域管理局(TVA)等國(guó)有企業(yè)董事會(huì)成員就由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)的做法。又如新加坡國(guó)有企業(yè)中就有政府官員擔(dān)任董事等。國(guó)資委的弊端不在于是否是行政主體身份，而在于履行出資人職能的國(guó)資委設(shè)立有無(wú)必要，國(guó)資委的社會(huì)公共管理職能與出資人職能是否分離，國(guó)資委和國(guó)家出資企業(yè)之間有無(wú)設(shè)立若干資本控股公司作為隔離層等類似關(guān)系設(shè)計(jì)，以及國(guó)家出資企業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和權(quán)力制衡的公權(quán)力制度安排是否到位等。從我國(guó)現(xiàn)有立法和實(shí)踐來(lái)看，國(guó)資委的職能沖突與角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，出資人職能與社會(huì)公共管理職能的沖突。一方面，希望把國(guó)資委打造成“干凈”的出資人，例如，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第7條規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第6條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)。另一方面，國(guó)資委并未完全充當(dāng)“干凈”的出資人，又具有監(jiān)管者等其他社會(huì)公共管理職能角色。例如，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，作為國(guó)務(wù)院特設(shè)直屬機(jī)構(gòu)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組；通過(guò)法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲；通過(guò)統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管；擬訂國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理的法律法規(guī)和規(guī)章制度，依法對(duì)地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；承擔(dān)國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)等。*參見(jiàn)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第12-13條等規(guī)定。又例如，《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》所調(diào)整的中央企業(yè)主要是國(guó)資委所屬企業(yè)和中國(guó)煙草總公司，但其第5條卻規(guī)定：中央企業(yè)國(guó)有資本收益由財(cái)政部負(fù)責(zé)收取，國(guó)資委負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國(guó)有資本收益。再如，《廣東省省屬國(guó)有資產(chǎn)收益收繳管理暫行規(guī)定》第6條規(guī)定：省屬國(guó)有資產(chǎn)收益除省國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)國(guó)有產(chǎn)(股)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益繳入省國(guó)資委專戶外，其他企業(yè)國(guó)有產(chǎn)(股)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益、省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等收益繳入省財(cái)政專戶等。

雖然后來(lái)頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》比《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》有所進(jìn)步，至少?gòu)牧⒎ㄐ问缴媳苊饬顺鲑Y人職能與社會(huì)公共管理職能混同的現(xiàn)象，但在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情中，國(guó)資委仍然超出了出資人職能。從國(guó)資委公布的主要職能就可以看出，比如指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理；監(jiān)管國(guó)有企業(yè)等。國(guó)資委一方面是出資人，另一方面又是監(jiān)管者或是公共管理者，二者身份對(duì)立，必然出現(xiàn)目標(biāo)對(duì)立，*參見(jiàn)郭復(fù)初等：《完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2008年版，第19頁(yè)；魏杰：《動(dòng)搖不得：中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革若干問(wèn)題》，中國(guó)發(fā)展出版社2007年版，第214頁(yè)；解云龍、楊玉紅：《國(guó)資委在探索中前行》，載《中國(guó)投資》2005年第6期。甚至有學(xué)者質(zhì)疑國(guó)資委能否作為出資人，*參見(jiàn)史際春：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法理解與適用》，中國(guó)法制出版社2009年版，第3頁(yè)；謝次昌：《國(guó)有資產(chǎn)法》，法律出版社1996年版，第49頁(yè)。認(rèn)為國(guó)資委實(shí)際上并沒(méi)有落實(shí)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開(kāi)的初衷，造成國(guó)資委自己監(jiān)督自己的利益沖突現(xiàn)象，有違法治的基本要求。*參見(jiàn)史際春：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法理解與適用》，中國(guó)法制出版社2009年版，第3頁(yè)。

第二，總出資人職能與具體出資人職能的沖突。國(guó)資委一方面充當(dāng)了國(guó)家出資企業(yè)總出資人職能，另一方面又不自覺(jué)地行使具體出資人職能。如同有學(xué)者所言，國(guó)資委的設(shè)置未能體現(xiàn)在國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)中政府的總老板職能與具體老板(出資人或股東)職能應(yīng)當(dāng)分開(kāi)的道理，在角色定位上存在著矛盾。*參見(jiàn)史際春：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法理解與適用》，中國(guó)法制出版社2009年版，第61頁(yè)。這種矛盾主要表現(xiàn)在：國(guó)資委一方面具有行政干預(yù)的沖動(dòng)，另一方面又具有利益擴(kuò)張、“與民爭(zhēng)利”的沖動(dòng)，結(jié)果是國(guó)資委既像行政機(jī)構(gòu)，又像“巨無(wú)霸”的國(guó)有特殊企業(yè)。而且，還容易進(jìn)一步助長(zhǎng)“政企不分”、關(guān)聯(lián)交易和行政壟斷等弊端。

第三，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的沖突。一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)，這是財(cái)政部門的職能；另一方面，國(guó)資委作為出資人又要履行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算職能，否則有違出資人角色。為此，我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第61條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案的編制工作，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案。同樣，前已述及的《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》第5條規(guī)定也是如此。很顯然，這是一種自找麻煩的妥協(xié)規(guī)定，無(wú)形中為兩者之間人為制造了矛盾。

二、企業(yè)國(guó)有資本出資人的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

(一)國(guó)外企業(yè)國(guó)有資本出資人的典型模式

1、不設(shè)立專職管理部門，由財(cái)政部履行出資人職能，輔以相關(guān)部門管理模式。典型國(guó)家如美國(guó)、新加坡、德國(guó)、新西蘭、意大利等。比如美國(guó)除了田納西河流域管理局、阿巴拉契亞區(qū)域開(kāi)發(fā)委員會(huì)、進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和賓夕法尼亞道路發(fā)展公司等五家國(guó)有企業(yè)由美國(guó)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)外，其它國(guó)有企業(yè)根據(jù)國(guó)會(huì)各種決議設(shè)立的各種專門常設(shè)委員會(huì)管理。*參見(jiàn)史忠良等：《國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革新探》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002年版，第74頁(yè)。但財(cái)政部在國(guó)有企業(yè)管理中處于核心地位，履行出資人職能。新加坡6個(gè)法定機(jī)構(gòu)(Statutory Board)和4個(gè)國(guó)有控股公司都由財(cái)政部履行出資人職能，*法定機(jī)構(gòu)是新加坡政府設(shè)立的管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)尤其公共事業(yè)的介于政府與普通企業(yè)之間具有準(zhǔn)行政性質(zhì)的特殊國(guó)有企業(yè)，屬于特殊企業(yè)類型。著名的新加坡淡馬錫公司就是4家國(guó)有控股公司之一。國(guó)有企業(yè)財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)收支等最終決定權(quán)在財(cái)政部。各專業(yè)部門負(fù)責(zé)專業(yè)管理。法定機(jī)構(gòu)和國(guó)有控股公司旗下再設(shè)各種國(guó)有公司。德國(guó)國(guó)有企業(yè)由財(cái)政部統(tǒng)一管理，履行出資人職能，輔以有關(guān)部門專業(yè)管理。新西蘭國(guó)有企業(yè)由財(cái)政部履行出資人職能，有關(guān)行業(yè)主管部門行使專業(yè)管理。意大利早先設(shè)立國(guó)家參與部對(duì)國(guó)有企業(yè)行使出資人職能，1992年國(guó)家參與部撤銷，其職能并入國(guó)庫(kù)部(相當(dāng)于財(cái)政部)，由國(guó)庫(kù)部統(tǒng)一履行國(guó)有企業(yè)出資人職能，并與相關(guān)部門一起參與國(guó)有企業(yè)管理等。

2、財(cái)政、預(yù)算部門下設(shè)專職管理部門，輔以各部門專業(yè)管理模式。典型國(guó)家如法國(guó)、澳大利亞、日本、巴西、印度等。法國(guó)早先是通過(guò)若干政府職能部門管理國(guó)有企業(yè)，比如財(cái)政經(jīng)濟(jì)與預(yù)算部、計(jì)劃總署、國(guó)防部、工業(yè)部、運(yùn)輸部和郵電部等，其中財(cái)政經(jīng)濟(jì)與預(yù)算部擁有較大權(quán)力，負(fù)責(zé)管理國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)。2003年，法國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)與預(yù)算部下設(shè)國(guó)家參股局，履行國(guó)有企業(yè)出資人職能。澳大利亞財(cái)政部下設(shè)財(cái)產(chǎn)管理局，履行國(guó)有企業(yè)出資人職能。日本大藏省(即財(cái)政部)內(nèi)設(shè)理財(cái)局，履行普通財(cái)產(chǎn)(包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi))的出資人職能，*根據(jù)日本《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》(2002年修訂版)規(guī)定，日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)分為行政財(cái)產(chǎn)和普通財(cái)產(chǎn)。其中，普通財(cái)產(chǎn)主要包括國(guó)有企業(yè)等。行政財(cái)產(chǎn)包括公用財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)、皇室財(cái)產(chǎn)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)等。這里的“企業(yè)財(cái)產(chǎn)”不是指國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)，而是指國(guó)家提供給國(guó)有企業(yè)使用和提供給在國(guó)有企業(yè)就業(yè)的職員居住用的財(cái)產(chǎn)及已決定將提供給上述諸方面使用的財(cái)產(chǎn)。參見(jiàn)[日] 大塚芳司：《日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)之法律、制度與現(xiàn)狀》，黃仲陽(yáng)編譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1991年版，第25頁(yè)。同時(shí)輔以各省廳的專業(yè)管理。巴西于1979年在國(guó)家計(jì)劃預(yù)算管理部下設(shè)國(guó)有企業(yè)控制署，專門履行國(guó)有企業(yè)出資人職能。印度國(guó)有企業(yè)由政府各行業(yè)主管部門管理，各行業(yè)主管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)既行使行業(yè)管理職能，又行使部分所有權(quán)職能。同時(shí)，財(cái)政部履行最終出資人職能。1965年成立的公營(yíng)企業(yè)局隸屬于財(cái)政部，參與管理國(guó)有企業(yè)，但公營(yíng)企業(yè)局自身不享有國(guó)有企業(yè)所有權(quán)職能。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也是采取此種模式，即在“財(cái)政部”內(nèi)設(shè)國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局等。

3、相關(guān)政府部門下設(shè)專職管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部充當(dāng)最終出資人模式。典型國(guó)家如英國(guó)、瑞典、奧地利、韓國(guó)等。英國(guó)于20世紀(jì)70年代在政府工業(yè)部下設(shè)國(guó)家企業(yè)局(后與英國(guó)研究開(kāi)發(fā)公司合并組建了英國(guó)技術(shù)集團(tuán))，履行國(guó)有企業(yè)控股及其關(guān)聯(lián)企業(yè)的出資人職能。同時(shí)，從20世紀(jì)70-80年代來(lái)看，英國(guó)國(guó)有企業(yè)也由各行業(yè)經(jīng)濟(jì)職能部門專業(yè)管理。此外，財(cái)政部對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行綜合管理。瑞典于1998年在政府工業(yè)部下設(shè)國(guó)有企業(yè)局，履行國(guó)有企業(yè)出資人職能。奧地利通過(guò)公共交通與公共企業(yè)部下設(shè)奧地利工業(yè)控股股份公司，代表政府履行國(guó)有企業(yè)出資人職能等。韓國(guó)于1998年在經(jīng)濟(jì)企劃院下設(shè)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，履行國(guó)有企業(yè)出資人職能，改變了原來(lái)政府主管部門直接管理國(guó)有企業(yè)的狀況等。

4、獨(dú)立設(shè)置專職管理部門履行出資人職能，輔以相關(guān)部門和財(cái)政部管理模式。典型國(guó)家如俄羅斯、中國(guó)等。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯先通過(guò)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)關(guān)系部專門負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)管理。1997年，俄羅斯成立了國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理部，履行包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資人職能。我國(guó)目前也是采取這種模式，即設(shè)立專職國(guó)資委等。

(二)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

1、分散管理向集中管理轉(zhuǎn)變。即從過(guò)去的分散管理向相對(duì)集中管理以及“統(tǒng)分結(jié)合”模式轉(zhuǎn)變。許多國(guó)家改變了過(guò)去多部門分割管理國(guó)有企業(yè)的狀況，紛紛設(shè)立專職管理機(jī)構(gòu)或授權(quán)少數(shù)部門或機(jī)構(gòu)履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能，并由財(cái)政部門充當(dāng)最終出資人角色，在國(guó)有企業(yè)管理中處于核心地位。

2、普遍推行社會(huì)公共管理職能與出資人職能分離的市場(chǎng)原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，政府不能既充當(dāng)“裁判員”，又充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。為了保持市場(chǎng)中立，政府原則上應(yīng)當(dāng)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，這也是世界各國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。在確需國(guó)有企業(yè)存在的領(lǐng)域，雖然出資人職能與社會(huì)公共管理職能最終都屬于政府，但在具體履職部門上實(shí)現(xiàn)出資人職能與社會(huì)公共管理職能分離則是國(guó)有企業(yè)管理發(fā)展趨勢(shì)。

3、普遍實(shí)行企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能與具體出資人職能分離原則。雖然世界各國(guó)普遍由財(cái)政部門履行企業(yè)國(guó)有資本最終出資人職能，但財(cái)政部門一般不直接履行面向市場(chǎng)和社會(huì)的企業(yè)國(guó)有資本出資人職能，而是通過(guò)若干中間部門、特定機(jī)構(gòu)或控股公司來(lái)具體行使出資人職能，從而隔離政府與具體從事經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)之間的直接關(guān)系，緩解“政企不分”、關(guān)聯(lián)交易和行政壟斷等弊端。比如許多國(guó)家設(shè)立的國(guó)有企業(yè)主管機(jī)構(gòu)如法國(guó)的國(guó)家參股局、巴西的國(guó)有企業(yè)控制署等、新加坡的法定機(jī)構(gòu)、奧地利工業(yè)控股股份公司等。

4、普遍由財(cái)政部門履行企業(yè)國(guó)有資本最終出資人職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一，符合國(guó)有財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)屬性。首先，從國(guó)有企業(yè)來(lái)看，無(wú)論不設(shè)立專職管理部門，還是在財(cái)政部門或其他部門下設(shè)專職管理機(jī)構(gòu)，總體上財(cái)政部門都充當(dāng)了最終出資人角色，在國(guó)有企業(yè)管理中處于核心地位。

5、世界各國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人設(shè)置因國(guó)情而表現(xiàn)出各自特色。雖然世界各國(guó)總體上遵循了國(guó)有企業(yè)管理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但在企業(yè)國(guó)有資本出資人及其具體機(jī)構(gòu)設(shè)置又表現(xiàn)出各自特色。比如美國(guó)國(guó)有企業(yè)很少，故沒(méi)有設(shè)置專門的國(guó)有企業(yè)管理機(jī)構(gòu)；但認(rèn)為政府行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)相對(duì)而言較為龐大，因而設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)如聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局等。又如有些國(guó)家國(guó)有企業(yè)在一定時(shí)期比重相對(duì)較大，故設(shè)立國(guó)有企業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)，如英國(guó)歷史上的國(guó)家企業(yè)局、法國(guó)的國(guó)家參股局等。再如俄羅斯在一定時(shí)期不僅國(guó)有企業(yè)比重較大，而且還正在進(jìn)行市場(chǎng)轉(zhuǎn)型改革，故獨(dú)立設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)等。

6、有些國(guó)家在歷史上都曾經(jīng)歷過(guò)國(guó)有企業(yè)計(jì)劃管理的弊端。不僅原蘇聯(lián)東歐等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家如此，即便像法國(guó)、英國(guó)、印度等國(guó)在歷史上由于受到戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素等影響，也曾出現(xiàn)過(guò)國(guó)有化浪潮，從而或多或少地帶有國(guó)有企業(yè)管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，缺乏明確或統(tǒng)一的國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資人角色，或出資人職能與社會(huì)公共管理職能不分等問(wèn)題。例如，法國(guó)早先是通過(guò)若干政府職能部門管理國(guó)有企業(yè)，比如財(cái)政經(jīng)濟(jì)與預(yù)算部、計(jì)劃總署、國(guó)防部、工業(yè)部、運(yùn)輸部和郵電部等；英國(guó)20世紀(jì)70-80年代，國(guó)有企業(yè)也是由各行業(yè)經(jīng)濟(jì)職能部門分割管理；印度各行業(yè)主管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)既行使行業(yè)管理職能，又行使部分所有權(quán)職能等。但上述國(guó)家尤其英國(guó)和法國(guó)在后來(lái)的國(guó)企改革中均實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。

三、我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人制度構(gòu)建

(一)企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)原則

1、中央與地方分別所有原則。筆者主張國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方分別所有原則。*參見(jiàn)李昌庚：《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法原理研究——邁向法治的公共財(cái)產(chǎn)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第199-205頁(yè)。國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方分別所有原則已是國(guó)際慣例，不僅是中央與地方分權(quán)的需要，以適應(yīng)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)要求，而且也是降低國(guó)有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體抽象化，以便有效管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的重要手段。因此，企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)涉及到中央與地方各級(jí)政府關(guān)于國(guó)有企業(yè)劃分歸屬及其出資人職能問(wèn)題，而不是企業(yè)國(guó)有資本出資人最終都?xì)w屬到中央政府的問(wèn)題。我們一般只討論中央政府層面上的企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)，地方政府依此類推，適用相同的原理和機(jī)制。

2、出資人職能與社會(huì)公共管理職能分離原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，政府不能既充當(dāng)“裁判員”角色，又充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”角色，否則容易產(chǎn)生角色錯(cuò)位與利益沖突，容易發(fā)生“與民爭(zhēng)利”現(xiàn)象。結(jié)果便是權(quán)力的腐蝕和規(guī)則的破壞，這是對(duì)法治最大的威脅。尤其是在民主法治化程度不高的國(guó)家和地區(qū)更是如此。因此，為了保持市場(chǎng)中立，凡是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，凡是能夠盈利的領(lǐng)域，政府原則上應(yīng)當(dāng)退出。即便基于特殊原因，政府需要進(jìn)入或暫時(shí)進(jìn)入，也需經(jīng)過(guò)議會(huì)審批。這便是國(guó)外國(guó)有企業(yè)設(shè)立往往需經(jīng)議會(huì)審批的原因，這也是徹底解決出資人職能與社會(huì)公共管理職能沖突的有效手段。

盡管如此，任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有國(guó)有財(cái)產(chǎn)存在。國(guó)有企業(yè)也不例外。這不僅是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而且對(duì)于有些國(guó)家在特定時(shí)期為了某種特定需要如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)扶持、地區(qū)發(fā)展平衡等因素均需要政府主動(dòng)履行“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”職能，中國(guó)也不例外。國(guó)有財(cái)產(chǎn)公權(quán)力屬性決定了出資人職能與社會(huì)公共管理職能無(wú)論如何分離，最終都?xì)w屬到政府身上。但這不能成為否定企業(yè)國(guó)有資本出資人職能與社會(huì)公共管理職能分離的理由。相反，國(guó)有企業(yè)管理更需要在具體履職部門上實(shí)現(xiàn)出資人職能與社會(huì)公共管理職能分離的原則，以便盡可能降低國(guó)家所有權(quán)的消極因素。

對(duì)于我國(guó)而言，企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)不僅面臨著國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，而且還面臨著出資人職能與社會(huì)公共管理職能分離的問(wèn)題。

3、企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能與具體出資人職能分離原則。雖然世界各國(guó)普遍由財(cái)政部門履行企業(yè)國(guó)有資本最終出資人職能，但財(cái)政部門一般不直接面向市場(chǎng)和社會(huì)履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。無(wú)論財(cái)政部門還是國(guó)資委或其他機(jī)構(gòu)，如果集企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能和具體出資人職能于一身，則一方面限于自身職能無(wú)力充當(dāng)面向市場(chǎng)和社會(huì)的股東身份，另一方面容易異化出資人職能，助長(zhǎng)國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)交易和“政企不分”等弊端。

因此，企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)要將企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能與具體出資人職能分離，既要解決總出資人問(wèn)題，也要通過(guò)若干控股公司或特定機(jī)構(gòu)等來(lái)解決具體出資人問(wèn)題，從而相對(duì)隔離政府與具體從事經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)之間的直接關(guān)系，從而緩解“政企不分”、關(guān)聯(lián)交易和行政壟斷等弊端。*國(guó)有企業(yè)的國(guó)家所有權(quán)公權(quán)力性質(zhì)決定了國(guó)有企業(yè)“政企不分”及其行政型治理模式。因此，國(guó)有企業(yè)出資人制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)只能緩解“政企不分”、關(guān)聯(lián)交易和行政壟斷等弊端，但無(wú)法也無(wú)需徹底解決上述弊端。故國(guó)有企業(yè)出資人制度設(shè)計(jì)不能苛求普通商事企業(yè)的股東效果。

4、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與出資人職能統(tǒng)一原則。世界各國(guó)在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間都采取財(cái)政單式預(yù)算，但現(xiàn)在一般都采取復(fù)式預(yù)算，我國(guó)也不例外。我國(guó)過(guò)去并沒(méi)有將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)，但為了適應(yīng)財(cái)政預(yù)算本質(zhì)要求及其國(guó)際慣例，現(xiàn)在已經(jīng)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等一并納入財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)。從企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)來(lái)看，一是要求國(guó)家出資企業(yè)必須實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；二是要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須納入財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)；三是要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須作為出資人職能的一部分。

(二)我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)

關(guān)于我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人制度構(gòu)建，學(xué)界討論已久。有學(xué)者將之總結(jié)為最典型的四種模式設(shè)計(jì)：一是全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立國(guó)有資本管理委員會(huì)；二是國(guó)務(wù)院之下設(shè)立的國(guó)有資本管理委員會(huì)；三是財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)立國(guó)有資本管理總局；四是在行業(yè)部門內(nèi)部設(shè)立國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)。*參見(jiàn)張先治主筆：《國(guó)有資本管理、監(jiān)督與營(yíng)運(yùn)機(jī)制研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第37-38頁(yè)。

關(guān)于在行業(yè)部門內(nèi)部設(shè)立國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“條塊分割”管理的思路，歷史已經(jīng)證明是行不通的。

關(guān)于在全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立國(guó)有資本管理委員會(huì)的觀點(diǎn)。比如有學(xué)者認(rèn)為, 如果把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)交給政府一并管理, 政府就會(huì)把它一起納入財(cái)政預(yù)算的盤子, 引起決策過(guò)程和決策目標(biāo)的混亂。因此, 必須建立獨(dú)立于政府的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系。應(yīng)該在全國(guó)人民代表大會(huì)下面設(shè)立一個(gè)與國(guó)務(wù)院平行的“國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”, 負(fù)責(zé)管理國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和分配及其它相關(guān)業(yè)務(wù)。*參見(jiàn)寧向東：《“新國(guó)有資產(chǎn)管理體制”的十點(diǎn)擔(dān)憂》(上)，載《清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心研究動(dòng)態(tài)》(總字138期)，2002年12月9日。筆者以為，這種說(shuō)法混淆了人大職能與政府職能、“管理”與“出資人職能”的關(guān)系。讓主要履行立法和監(jiān)督職能的人大承擔(dān)企業(yè)國(guó)有資本出資人角色，既難以履行出資人的職能，也容易造成立法權(quán)與行政權(quán)的錯(cuò)位，混淆了政府的國(guó)有資本出資人職能與人大的國(guó)有資本監(jiān)督職能的區(qū)別。國(guó)有資本的本質(zhì)屬性決定了政府應(yīng)當(dāng)履行最終出資人職能，并將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)。政府履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能，并不同于一般意義上的“企業(yè)管理”，而是股東權(quán)利的行使。不能將國(guó)家所有權(quán)的消極因素一概歸咎于政府履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能。政府履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能中存在的問(wèn)題，只能通過(guò)政府自身合理設(shè)計(jì)出資人制度相對(duì)緩解國(guó)家所有權(quán)消極因素，如“政企不分”等，但不能因此否定政府出資人職能而發(fā)生權(quán)力分工錯(cuò)位和功能紊亂，否則得不償失。

關(guān)于國(guó)務(wù)院之下設(shè)立國(guó)有資本管理委員會(huì)的觀點(diǎn)。如前所述，國(guó)資委存在諸多缺陷。學(xué)界也多有闡述。有學(xué)者為此提出了諸多改進(jìn)措施。比如有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)資委的法律定位應(yīng)是一個(gè)“法定特設(shè)出資人機(jī)構(gòu)”，是“特殊商業(yè)目的法人”。因此，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”應(yīng)改名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)”，成為一個(gè)“航母級(jí)”的資本運(yùn)營(yíng)中心。*李曙光：《論〈企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法〉中的“五人”定位》，載《政治與法律》2009年第4期。筆者以為，這雖然解決了出資人職能與國(guó)資監(jiān)管等社會(huì)公共管理職能的分離問(wèn)題，但卻加劇了企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能與具體出資人職能不分的問(wèn)題，關(guān)聯(lián)交易、“政企不分”和行政壟斷等問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯。而且，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與出資人職能統(tǒng)一等問(wèn)題并未有效解決。

也有學(xué)者認(rèn)為, 應(yīng)將國(guó)資委的定位從履行出資人職能轉(zhuǎn)變到履行管理出資人的職能上, 并在國(guó)資委和大型國(guó)有企業(yè)之間構(gòu)造一個(gè)履行出資人職責(zé)的、專門從事國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理的中間層次——控股公司, 由控股公司專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作。*劉紀(jì)鵬：《國(guó)資體制改革需處理三問(wèn)題》，載《發(fā)展月刊》2006年第2期。筆者以為，這雖然有助于解決國(guó)資委總出資人職能與具體出資人職能不分的問(wèn)題，但并沒(méi)有明確誰(shuí)履行總出資人職能。如果由財(cái)政部門履行總出資人職能，則國(guó)資委顯得多余。如果由國(guó)資委履行總出資人職能，則出資人職能與國(guó)資監(jiān)管等社會(huì)公共管理職能不分、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與出資人職能統(tǒng)一等問(wèn)題并未有效解決，而且國(guó)資委依然可能延伸到“控股公司”而代行具體出資人職能等。

因此，綜合前已論及的國(guó)資委弊端、出資人制度設(shè)計(jì)原則以及不同出資人制度設(shè)計(jì)的利弊分析等因素，筆者認(rèn)為，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)包括如下：

1、企業(yè)國(guó)有資本總出資人由財(cái)政部擔(dān)當(dāng)，并建議在財(cái)政部下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的級(jí)別較高的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局具體負(fù)責(zé)，將財(cái)政部的企業(yè)司和金融司相關(guān)職能并入國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局，國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局再內(nèi)設(shè)企業(yè)司，并根據(jù)金融企業(yè)和非金融企業(yè)分別管理。

2、財(cái)政部不直接行使具體出資人職能，財(cái)政部國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局和從事具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)家出資企業(yè)之間再設(shè)立若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)，如中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司、中國(guó)投資有限責(zé)任公司、誠(chéng)通集團(tuán)和國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司等，從而形成財(cái)政部——國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局——若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)——若干具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)家出資企業(yè)的多層次運(yùn)營(yíng)模式。像前已述及的財(cái)政部持有的中國(guó)工商銀行股份有限公司股份應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移給諸如中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司等國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)持有等。財(cái)政部國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局對(duì)若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)行使的是具有公權(quán)力性質(zhì)的總出資人職能，而若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)對(duì)旗下的國(guó)家出資企業(yè)行使的則是具有私權(quán)利性質(zhì)的股東權(quán)利。

3、根據(jù)上述思路，國(guó)資委目前管轄的115家國(guó)家出資企業(yè)、財(cái)政部目前管轄的105家中央文化企業(yè)和中國(guó)鐵路總公司、中國(guó)郵政集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司和金融類國(guó)家出資企業(yè)等需要進(jìn)行改革與重組。一是，國(guó)家出資企業(yè)需要進(jìn)一步市場(chǎng)轉(zhuǎn)型改革，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域該放松管制的必須要放開(kāi)。二是，在國(guó)家出資企業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型改革的基礎(chǔ)上，對(duì)上述企業(yè)重組若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)和具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)家出資企業(yè)。三是，在國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)中推行中央與地方財(cái)政部門、不同地方財(cái)政部門以及不同控股公司之間的國(guó)有資本出資人交叉持股的做法，并在具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)家出資企業(yè)中除了私有資本外，推行不同控股公司之間的國(guó)有資本出資人交叉持股的做法，從而盡可能實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)多元化。四是，有條件的國(guó)有企業(yè)可以采取信托經(jīng)營(yíng)模式等。筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，財(cái)政部和國(guó)資委均難以勝任，也不宜擔(dān)任此項(xiàng)工作。筆者建議設(shè)立一個(gè)直屬國(guó)務(wù)院的臨時(shí)性獨(dú)立改革機(jī)構(gòu)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)改革委員會(huì)”來(lái)?yè)?dān)當(dāng)此任，*參見(jiàn)李昌庚：《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法原理研究——邁向法治的公共財(cái)產(chǎn)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第191頁(yè)。從而避免各種既得利益干擾和阻礙，也有助于國(guó)企改革徹底和到位。一旦國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型到位，該機(jī)構(gòu)也予以撤銷。

對(duì)于國(guó)資委而言，不再履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能，作為純粹的國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅監(jiān)管企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)，還監(jiān)管行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)和資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)，從而也解決了行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)和資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，并使國(guó)資委名符其實(shí)。同時(shí)，將財(cái)政部的中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能并入國(guó)資委。國(guó)資委作為獨(dú)立的政府特設(shè)直屬機(jī)構(gòu)，履行監(jiān)管職能，從而真正符合“監(jiān)管”內(nèi)涵，如同證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)等。*此時(shí)，國(guó)資委就不會(huì)如同現(xiàn)在一味地喜歡說(shuō)國(guó)有企業(yè)好話了，而會(huì)真正履行國(guó)資監(jiān)管功能，勇于揭露國(guó)企陰暗面。這不僅符合監(jiān)管的功能定位，也有助于國(guó)企改革和國(guó)企治理等。因而，筆者順便建議，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”改為“國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”；不宜簡(jiǎn)稱為“國(guó)資委”，更適合簡(jiǎn)稱為“國(guó)監(jiān)會(huì)”?！皣?guó)監(jiān)會(huì)”與人大、司法在不同的權(quán)力配置下共同監(jiān)管國(guó)家出資企業(yè)。當(dāng)然，“國(guó)監(jiān)會(huì)”的成效還要取決于憲政體制的完善。隨著我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型到位，人大、司法等的權(quán)力制衡機(jī)制有效形成，將來(lái)也不一定非要設(shè)立“國(guó)監(jiān)會(huì)”，就如同許多國(guó)家一樣。但至少在我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，一旦財(cái)政部門履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能，“國(guó)監(jiān)會(huì)”存在仍是有必要的。

地方的國(guó)家出資企業(yè)根據(jù)中央與地方分別所有原則，依據(jù)上述原理進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)國(guó)有資本出資人制度設(shè)計(jì)。這種制度設(shè)計(jì)至少具有如下優(yōu)點(diǎn)：(1)財(cái)政部門履行企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能，并不容易出現(xiàn)國(guó)資委那種利益擴(kuò)張、“與民爭(zhēng)利”的利益沖動(dòng)和行政不當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象。因?yàn)樨?cái)政部門代表政府履行企業(yè)國(guó)有資本出資人職能僅是其職能的一項(xiàng)，財(cái)政部門還有其它諸多職能。財(cái)政部門一般只會(huì)從出資人本職職能考慮問(wèn)題，因而不會(huì)出現(xiàn)如同國(guó)資委可能出現(xiàn)的職能異化問(wèn)題。(2)避免了國(guó)家出資企業(yè)在國(guó)資委和財(cái)政部門劃分歸屬的不確定性，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)國(guó)有資本出資人職能的統(tǒng)一管理。(3)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)國(guó)有資本出資人職能與國(guó)資監(jiān)管等社會(huì)公共管理職能的分離，避免了出資人職能的股東監(jiān)督與政府監(jiān)督職能的混淆。(4)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和出資人職能的統(tǒng)一。(5)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能與具體出資人職能分離，使公權(quán)力性質(zhì)的總出資人職能向私權(quán)利性質(zhì)的股東權(quán)利平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，從而隔離了政府與企業(yè)之間的直接關(guān)系，有助于緩解“政企不分”、關(guān)聯(lián)交易和行政壟斷等弊端，進(jìn)而有助于完善公司治理等。

四、余論

或許有人提出財(cái)政部門能否擔(dān)當(dāng)全部企業(yè)國(guó)有資本出資人責(zé)任的質(zhì)疑。其實(shí)，這種質(zhì)疑本身就意味著某些人關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)管理思維還沒(méi)有市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。財(cái)政部門僅僅履行公權(quán)力性質(zhì)的企業(yè)國(guó)有資本總出資人職能，并非直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。在財(cái)政部門和具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)家出資企業(yè)之間還有若干國(guó)有資本控股公司或特定機(jī)構(gòu)，由其履行具體出資人職能，行使私權(quán)利性質(zhì)的股東權(quán)利。更何況國(guó)家出資企業(yè)自身還面臨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)型改革。即便如此，國(guó)有資本的性質(zhì)決定了，本著出資人職能與社會(huì)公共管理職能的分離、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與出資人職能的統(tǒng)一等原則，財(cái)政部門必須擔(dān)當(dāng)此重任！

一旦如此，從近期目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等相關(guān)立法均需做相應(yīng)修訂，以便統(tǒng)一規(guī)范企業(yè)國(guó)有資本出資人。從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)就行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)、資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)和企業(yè)國(guó)有資本等國(guó)有財(cái)產(chǎn)立法進(jìn)行通盤考慮。筆者建議制定《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》，作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)基本法，*具體論證參見(jiàn)李昌庚：《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法原理研究——邁向法治的公共財(cái)產(chǎn)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第235-239頁(yè)。由其統(tǒng)一規(guī)范國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資人職能問(wèn)題；并由財(cái)政部就國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資人職能根據(jù)具體情況再頒布若干實(shí)施細(xì)則等。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:The Investor of State-owned Capital of the Enterprises: International Experience and Chinese Choice

Author&unit:LI Changgeng

(Nanjing Xiaozhuang University,Nanjing Jiangsu 211171， China)

There are many problems on the investor of state-owned capital of China's enterprises such as the fuzzy of standard of division, role conflict and displacement of State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council(SASAC) etc.. We should build the systom of the investor of State-owned capital of China's enterprises through learning many experiences and lessons. As a criterion, Ministry of Finance is the investor of state-owned capital of the enterprises, and there exists State Property Bureau under Ministry of Finance, which is a relatively independent department with higher levels. Ministry of Finance doesn't directly exercise their specific functions of the investor. There are many state-owned capital holding companies or specific organizations between State Property Bureau under Ministry of Finance and state-funded enterprises engaged in the specific operation, so as to isolate the direct relationship between the government and the enterprises. SASAC just acts as regulatory functions of state property. Once the conditions are ripe in the future, SASAC may even be revoked.

state-owned capital of the enterprises; function of the investor; function of social public management; state-owned assets supervision and administration

2013-12-13

本文系教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目《國(guó)家公私產(chǎn)法律制度研究》(13YJA820022)和江蘇省法學(xué)會(huì)項(xiàng)目《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法基本制度研究》(SFH2013D16)階段性成果。

李昌庚(1971-)，男，江蘇揚(yáng)州人，法學(xué)博士，南京曉莊學(xué)院社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，美國(guó)密歇根州立大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法、國(guó)有財(cái)產(chǎn)暨國(guó)有企業(yè)法。

D922.291.91

：A

：1009-8003(2014)02-0058-08