中國對外直接投資：總體趨勢與政策變遷*

浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部

張默含

中國對外直接投資：總體趨勢與政策變遷*

浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部

張默含

改革開放以來，中國在招商引資方面扮演重要角色，在對外直接投資方面起步較晚，但近年來發(fā)展迅速，投資經(jīng)歷了“從無到有、由弱變強(qiáng)”的變化趨勢；政府相關(guān)政策經(jīng)歷了從“封閉”到“開放”的過程。2001年之前，政府關(guān)注的焦點是“是否”對外直接投資，由于海外投資理念欠缺、外匯儲備約束、投資項目與用匯指標(biāo)審批嚴(yán)格，導(dǎo)致相關(guān)政策趨于保守；2001年之后，國家實施“走出去”戰(zhàn)略，政府關(guān)注的焦點變?yōu)椤叭绾巍睂ν庵苯油顿Y，項目審批與外匯使用權(quán)限逐步下放、地方投資試點改革先行先試，相關(guān)政策日益積極。從“強(qiáng)制性”到“混合性”政策工具的過渡，有利于構(gòu)筑對外直接投資政策新格局，將促進(jìn)中國企業(yè)在全球配置資源。

對外直接投資；總體趨勢；政策變遷

一、引言

過去30年，全球?qū)ν庵苯油顿Y的持續(xù)快速增長，資本輸出國的數(shù)量在增長，但絕大多數(shù)來源于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家。從來源地看，北美、西歐與日本在全球?qū)ν庵苯油顿Y輸出方面占據(jù)壓倒性優(yōu)勢。從去向看，絕大多數(shù)對外直接投資也流向了發(fā)達(dá)國家。后金融危機(jī)時代，發(fā)達(dá)國家在全球?qū)ν庵苯油顿Y領(lǐng)域主導(dǎo)地位呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。截止到2012年，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對外直接投資占了全球近1/3，且呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢。2012年，中國對外直接投資分別占全球當(dāng)年流量、存量的6.3%和2.3%，流量在全球各國中排名第3位，存量位居第13位。*UNCTAD，Global Investment Report 2013: viii.中國固定資本形成總額中外商直接投資比重緩慢下降，資金從“單向流入為主”向“雙向流動并重”轉(zhuǎn)變。*江小涓：《中國對外開放進(jìn)入新階段:更均衡合理地融入全球經(jīng)濟(jì)》，載于《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第3期。針對中國對外直接投資激增背后的政策，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究。Luo(2010)指出中國政府對海外直接投資政策經(jīng)歷了從“嚴(yán)格控制”到“相對寬松”的轉(zhuǎn)變，政府在國家發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)市場利益之間尋找平衡。*Luo Y.D.，Xue Q.Z and Han B.J.，How Emerging Market Governments Promote Outward FDI: Experience from China，Journal of World Business，2010，45 (1): 68-79.王世渝(2013)研究了政策實施過程中遇到的困境，認(rèn)為現(xiàn)有政策工具阻礙了中國企業(yè)海外并購，例如銀行低成本杠桿工具缺失導(dǎo)致并購能力不足；發(fā)改委項目審批、商務(wù)部反壟斷調(diào)查、外管局外匯額度審批等效率低下，影響海外并購。*http://www.infzm.com/content/93057.現(xiàn)有研究取得了一定的成果，但是關(guān)于投資政策變遷方面的研究相對欠缺。政策變遷對投資趨勢具有不可限量的影響力，本文嘗試對此展開深入探討，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義與理論價值。

二、中國對外直接投資總體趨勢

(一)存留量縱向變化：從無到有、由弱漸強(qiáng)。

1.對外直接投資起步階段(1978～1992年)。改革開放以來，伴隨經(jīng)濟(jì)和改革的深化發(fā)展，中國的對外直接投資開始起步。但是，由于本階段中國的資本和外匯十分稀缺，資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還起著舉足輕重的作用，中國把更多的精力放在了如何吸引外資幫助中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。此時對外投資多是政府為了拓展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動而建立的國有企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)和代表處。中國投資海外分支機(jī)構(gòu)多是由于改革開放后增長的業(yè)務(wù)量客觀需求，但是由于此時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與外部世界聯(lián)系并不十分緊密，海外業(yè)務(wù)總量非常少，對外投資規(guī)模也非常小。截止到1992年，對外直接投資總存量只有93.68億美元，對外直接投資存量與吸引外資存量之比為0.26。

2.對外直接投資過渡階段(1992～2002年)。20世紀(jì)90年代進(jìn)行的企業(yè)改革宣告中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌步入關(guān)鍵階段。此時對外投資的主體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮凸ど唐髽I(yè)，旨在拓展海外采購渠道和銷售網(wǎng)絡(luò)。除了國有企業(yè)以外，各省市下屬的外貿(mào)企業(yè)也適度開展全球化經(jīng)營。本階段對外投資的數(shù)量雖較上階段有了一定程度的發(fā)展，但在投資總量上仍然較小。截止到2002年，對外直接投資371.72億美元；對外直接投資存量與吸引外資存量之比為0.17。

3.對外直接投資提速階段(2002年至今)。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30年的高速發(fā)展，資本存量不斷增加，這意味著資本已經(jīng)不是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的過渡稀缺的要素。此外，1994年之后逐年增加的貿(mào)易順差為對外投資提供了充足的外匯存底。隨著各層次多渠道的對外投資模式的建立，中國不再僅是外商直接投資的主要接收國，更逐漸發(fā)展成為對外直接投資的母國。對外投資的主體也逐漸由“國字臉”轉(zhuǎn)變成為了“百家姓”，各種中小企業(yè)對外投資的增長迅猛。截止到2012年，中國對外直接投資存量達(dá)到8328.82億美元，已經(jīng)成為世界第三大對外投資國，僅次于美國和日本；對外直接投資存量與吸引外資存量之比激增至0.61。

表1中國對外直接投資存量縱向演變表 億美元

注：OFDI表示中國對外直接投資存量；IFDI表示外國對中國直接投資存量。

資料來源：UNCTADSTAT FDI database.

(二)流出業(yè)績指數(shù)橫向比較：比上不足，比下有余；東部優(yōu)于中西部地區(qū)。

聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)采用對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)(Outward FDI Performance Index)，描述和評價各國對外直接投資的現(xiàn)實狀況和發(fā)展水平。其定義是：一段時期內(nèi)(通常為一年)，一國FDI流出量占全球FDI流出量的比例與該國GDP占全球GDP的比例的比值。若指數(shù)值大于1，表示該國對外直接投資在全球所占規(guī)模較其GDP所占規(guī)模要大，也就是業(yè)績突出；反之，若指數(shù)值小于1，表示該國對外直接投資在全球所占規(guī)模較其GDP所占規(guī)模要小，即業(yè)績低下；若指數(shù)值等于1，則表示該國對外直接投資在全球所占規(guī)模較其GDP所占規(guī)模相當(dāng)，即業(yè)績正常。

1.流出業(yè)績指數(shù)國際比較：與發(fā)達(dá)國家差距拉大逐步縮小，處于發(fā)展中國家前列。首先，與發(fā)達(dá)國家比較。1980年，從對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)看，美國、加拿大和英國等發(fā)達(dá)國家(地區(qū))該指數(shù)均大于1。由于當(dāng)時中國剛剛打開國門，對外直接投資活動還尚未出現(xiàn)，或是存在但由于量小而在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上沒有有效值。1990年，英國、法國、德國和日本該指數(shù)大于1。中國該指數(shù)為0.21，遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。2000年，加拿大、英國和法國該指數(shù)大于1。中國該指數(shù)為0.02，與發(fā)達(dá)國家的差距進(jìn)一步拉大。*差距拉大的主要原因為中國GDP顯著增加。2010年，美國、加拿大、法國和德國該指數(shù)大于1。中國該指數(shù)為0.55，與發(fā)達(dá)國家的差距有所縮小。*2001年，入世之后，中國經(jīng)濟(jì)國際化水平大幅提高；差距縮小的主要原因為中國FDI顯著增加。其次，與發(fā)展中國家比較。1980年到2000年，金磚四國該指數(shù)均小于1。其中，2000年，中國該指數(shù)處于金磚四國末尾。2010年，俄羅斯該指數(shù)大于1，中國、巴西和印度該指數(shù)小于1，中國在金磚四國中處于第二位(見表2)。

2.流出業(yè)績指數(shù)國內(nèi)比較：沿海發(fā)達(dá)省份表現(xiàn)好于中西部省份。將對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)由大到小排列，2003年，北京、山西、福建、上海、山東排在前五位，該指數(shù)均大于1；安徽、湖北、四川、河北、陜西排在后五位，該指數(shù)均大于0.1。2010年，海南、遼寧、浙江、上海、云南排在前五位，該指數(shù)均大于1；湖北、寧夏、青海、貴州、西藏排在后五位，該指數(shù)均小于0.15(見表3)。

表21980～2010年主要國家流出業(yè)績指數(shù)對比表

注：—表示數(shù)據(jù)缺失。

資料來源：FDI流量數(shù)據(jù)來源于UNCTADstat；GDP數(shù)據(jù)來源于World Bank。

表3中國各地區(qū)對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)表

注：地區(qū)生產(chǎn)總值使用當(dāng)年人民幣與美元兌換匯率。

資料來源：2010年中國對外直接投資統(tǒng)計通報；中國國家統(tǒng)計局。

三、中國對外直接投資政策變遷：從“限制”到“鼓勵”

(一)1992年之前嚴(yán)格限制階段：海外投資理念欠缺與外匯儲備約束。

1979年改革以來，由于企業(yè)沒有境外投資經(jīng)驗且國家外匯儲備極為有限，在管理體制上對海外投資活動控制極為嚴(yán)格。1983年，國務(wù)院授權(quán)原外經(jīng)貿(mào)部為中國企業(yè)對外直接投資審批和管理的歸口部門，建立起以原外經(jīng)貿(mào)部為審批主體，其他部門和省市相關(guān)部門層層審批上報的管理制度。此時，審批參與政府部門層次為原外經(jīng)貿(mào)部、外匯管理局等有關(guān)部委和市、省、國家三級，審批范圍廣、手續(xù)十分繁瑣。1990年，國家外匯管理局對企業(yè)對外直接投資所需外匯的使用，所賺外匯的管理等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，指出用于境外投資的外匯資金限于境內(nèi)投資者的自有外匯；未經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)，不得使用其他外匯資金。*國家外匯管理局：《境外投資外匯管理辦法實施細(xì)則》，1990年。

(二)1992～2002年謹(jǐn)慎鼓勵階段：投資項目與外匯使用嚴(yán)格審批。

1992年，中國政府在“十四大”報告中提出，要積極擴(kuò)大中國企業(yè)對外投資和跨國經(jīng)營；1997年“十五大”報告中進(jìn)一步提出，應(yīng)鼓勵能夠發(fā)揮中國比較優(yōu)勢的對外直接投資，以更好地利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源。為實現(xiàn)政府關(guān)于境外投資的政策目標(biāo)，國務(wù)院下屬相關(guān)各部門制定了大量的政策。雖然在國家層面提出加大對外直接投資，但是此階段FDI政策依然處于謹(jǐn)慎鼓勵狀態(tài)。1991年，原國家計委頒布《關(guān)于加強(qiáng)海外投資項目管理意見》，成為此階段對中國對外直接投資影響最大的政策法規(guī)，為今后十余年中國對外直接投資政策定下基調(diào)。指出中國尚不具備大規(guī)模到海外投資的條件，對外直接投資工作要在國家宏觀管理下有目的、有計劃地進(jìn)行，必須嚴(yán)格按規(guī)定的審批程序辦理。

對外直接投資項目的審批權(quán)限方面，1991年的政策規(guī)定，中方投資額小于100萬美元，省級層面具有審批權(quán)限，項目建議書和可行性研究報告報國家計委備案；中方投資額100萬～3000萬美元，由國家計委會同有關(guān)部門審批；中方投資額在3000萬美元以上的項目，國家計委會同有關(guān)部門初審后報國務(wù)院審批。*國家計劃委員會：《關(guān)于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規(guī)定》，1991年。對外直接投資外匯管理方面，1997年，國家外匯管理局出臺政策規(guī)定未經(jīng)外匯局批準(zhǔn)不得以個人或者其他法人名義在境外開立外匯賬戶。*國家外匯管理局：《境外外匯管理規(guī)定》，1997年。

(三)2002年至今適度放寬階段：項目審批與外匯使用權(quán)限下放。

中國成為WTO成員之后，面臨嶄新的國際與國內(nèi)形勢，為適應(yīng)中國企業(yè)對外直接投資的新問題，中國在政策層面做出了調(diào)整，以支持企業(yè)對外直接投資活動順利開展。2002年，黨的十六大提出“走出去”戰(zhàn)略；2007年，十七大進(jìn)一步指出要創(chuàng)新對外投資方式，支持企業(yè)在研發(fā)、生產(chǎn)和銷售等方面開展國際化經(jīng)營，加快培育中國的跨國企業(yè)與國際化知名品牌，積極開展國際能源合作。2009年，國務(wù)院和相關(guān)部委出臺一系列政策支持企業(yè)對外直接投資。一是簡政放權(quán)，頒布《境外投資管理辦法》，較90年代的政策，更注重政府的工作效率，政府批復(fù)時間由原來的60天縮減為20個工作日，對外直接投資項目審核周期大大縮短；審批權(quán)限上也有很大的放寬。

對外直接投資項目的審批權(quán)限方面，2004年的政策文件規(guī)定，中方投資額3000萬美元以下的資源開發(fā)類和中方投資用匯額1000萬美元以下的其他項目，由省級發(fā)改委核準(zhǔn)；中方投資額3000萬美元及以上，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)；中方投資額2億美元及以上的，由國家發(fā)改委審核后報國務(wù)院核準(zhǔn)。中方投資用匯額1000萬美元及以上的大額用匯類境外投資項目，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)；5000萬美元及以上由國家發(fā)改委審核后報國務(wù)院核準(zhǔn)。*國家發(fā)改委：《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，2004年。2011年，為進(jìn)一步寬松對境外投資項目的核準(zhǔn)管理，對外直接投資項目的審批權(quán)限進(jìn)一步下放。地方企業(yè)實施的中方投資額3億美元以下的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元以下的非資源開發(fā)類境外投資項目，由省級發(fā)改委核準(zhǔn)；中方投資額3億美元及以上的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發(fā)類境外投資項目，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。*國家發(fā)改委：《關(guān)于做好境外投資項目下放核準(zhǔn)權(quán)限工作的通知》，2011年。

對外直接投資外匯管理方面，2005年，國家外匯管理局在總結(jié)2002年以來在部分地區(qū)開展境外投資外匯管理改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將試點擴(kuò)大到所有地區(qū)；增加境外投資的用匯額度，總額度從目前的33億美元增加至50億美元；擴(kuò)大試點地區(qū)外匯局的審查權(quán)限，其對境外投資外匯資金來源的審查權(quán)限從300萬美元提高至1000萬美元。*國家外匯管理局：《關(guān)于擴(kuò)大境外投資外匯管理改革試點有關(guān)問題的通知》，2005年。2009年，國家外匯管理局規(guī)定外匯局對境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯資金來源由“事先審查”改為“事后登記”。*國家外匯管理局：《境外機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定(征求意見稿)》，2009年。

針對中央政府對外直接投資政策風(fēng)向的轉(zhuǎn)變，各地方政府也作出了積極的回應(yīng)，出臺各種寬松政策。例如，溫州在全國范圍內(nèi)率先開展個人境外直接投資試點，嘗試促進(jìn)境外投資便利化。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，投資者可使用自有外匯資金、人民幣購匯以及經(jīng)市外匯局核準(zhǔn)的其他外匯資產(chǎn)來源等進(jìn)行境外直接投資，也可將境外直接投資所得的利潤留存境外用于其境外再投資。其次，投資者單項境外投資額不超過等值300萬美元；多個投資者共同實施一項境外直接投資的，投資總額不超過等值1000萬美元；個人境外直接投資年度總額不超過2億美元。最后，建立政府主導(dǎo)市場運(yùn)作的個人境外投資服務(wù)體系。建立政府、協(xié)會、駐外使領(lǐng)館、投資者四位一體的境外糾紛與突發(fā)事件處置應(yīng)急機(jī)制；加強(qiáng)信息與咨詢服務(wù)；建立境外投資創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)平臺，提高決策的科學(xué)性。*溫州對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局：《溫州市個人境外直接投資試點方案》，2011年。

圖1 中國對外直接投資政策變遷路徑圖

四、未來中國對外直接投資新格局：從“強(qiáng)制性”到“混合性”政策工具

中國對外直接投資政策變遷經(jīng)歷“嚴(yán)格限制、謹(jǐn)慎鼓勵、適度放寬”三個不同階段，項目審批權(quán)限逐步下放，審核周期逐步縮短，企業(yè)用匯趨于便捷。但是，政府主要通過“強(qiáng)制性”政策工具影響企業(yè)對外直接投資活動，最常使用的強(qiáng)制性政策工具是規(guī)制，對海外投資企業(yè)和項目實施嚴(yán)格的審批制度，通過全程管理來貫徹規(guī)制，一般由特定的職能機(jī)構(gòu)(如國家發(fā)改委、商務(wù)部、外匯管理局等)進(jìn)行管理。在政策工具方面，每一種政策工具均有其使用的生命周期，在對外直接投資醞釀階段，中國政府采用“強(qiáng)制性”政策工具規(guī)制企業(yè)海外投資行為是必要的。隨著時間的流逝，該工具的有效性在

逐步下降。近些年來，中國外匯儲備一直保持較快增長速度，面臨外匯儲備貶值的風(fēng)險，中國跨國公司海外投資可以成為緩解高匯儲壓力的一個宣泄渠道。同時，中國財政狀況在近些年得到了顯著改善，尤其是沿海發(fā)達(dá)省份年財政收入增速幾倍于地區(qū)生產(chǎn)總值增速，通過財政專項資金助推企業(yè)海外投資的條件基本滿足。因此，應(yīng)該逐步由“強(qiáng)制性”政策工具向“混合性”工具(例如稅收減免和補(bǔ)貼等)過渡將有利于國家特定優(yōu)勢“自上而下”的向企業(yè)傳導(dǎo)。在審批環(huán)節(jié)上，可以嘗試建立分類審批體系，即關(guān)系國計民生的中央企業(yè)海外投資活動要經(jīng)過嚴(yán)格審批環(huán)節(jié)，而有實力又有信譽(yù)的民營企業(yè)海外投資審批可以適度放寬審批額度，這將更加有利于中國企業(yè)在全球配置資源。

本研究為2013年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)理論研究課題(課題編號：13NDJC082YB)、2014年度浙江省委黨校青促會課題階段性成果。

F832.6

A

2095-3151(2014)64-0060-06