胡懷邦

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要，是利國利民的好事。十八大、十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議以及國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，都多次強(qiáng)調(diào)“出棚進(jìn)樓”問題，把棚戶區(qū)改造工作提到了前所未有的高度。開發(fā)銀行認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院部署，快速響應(yīng)，勇于擔(dān)當(dāng)，將支持棚改作為全行工作的重中之重，設(shè)立住宅金融事業(yè)部，在金融支持棚改中發(fā)揮了骨干作用。

支持棚改是黨和國家賦予開發(fā)性金融的歷史使命

支持棚改，一頭連著黨中央、國務(wù)院的信任和重托，一頭連著億萬百姓的福祉和期盼。今年4月2日國務(wù)院第43次常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，更大規(guī)模推進(jìn)棚戶區(qū)改造，必須抓住資金保障這個(gè)“牛鼻子”，把政策支持和市場機(jī)制有效結(jié)合起來，發(fā)揮好依托國家信用、服務(wù)國家戰(zhàn)略、資金運(yùn)用保本微利的開發(fā)性金融的“供血”作用，并明確由開發(fā)銀行設(shè)立住宅金融事業(yè)部。這是落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”部署，以及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議關(guān)于“當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用”要求的具體舉措，是黨中央、國務(wù)院賦予開發(fā)銀行的歷史使命和光榮任務(wù)，對解決中低收入家庭住房困難，健全住房保障和住房供應(yīng)體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)具有重要意義。作為金融支持棚改的先行者和主力銀行，開發(fā)銀行黨委高度重視，認(rèn)真貫徹國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，提出要充分運(yùn)用多年來積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把支持棚改作為服務(wù)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，作為深化開行改革的重要推動(dòng)力，作為深入開展教育實(shí)踐活動(dòng)、鞏固作風(fēng)建設(shè)成效的重要載體，以最快的速度響應(yīng)中央的要求，用實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)滿足群眾的期盼。

開發(fā)銀行支持棚改的歷程與實(shí)踐

回顧開發(fā)銀行支持棚改的歷程，從2005年支持遼寧棚改起步，開發(fā)銀行的棚改工作經(jīng)歷了三個(gè)主要階段，創(chuàng)造了多個(gè)業(yè)內(nèi)第一。一是模式探索、業(yè)務(wù)起步階段（2005年—2006年）：2005年遼寧全省棚改項(xiàng)目，是全國第一個(gè)金融支持棚改案例。開發(fā)銀行研究提出“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、金融支持”的模式，僅用21個(gè)月就將全省14個(gè)城市約120萬戶棚戶區(qū)居民從低矮、破敗的棚戶房遷入寬敞明亮的新樓房。二是制度制定、穩(wěn)步推進(jìn)階段（2007年—2010年）：2008年出臺(tái)了《國家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造開發(fā)貸款管理辦法》，成為全行棚改業(yè)務(wù)的行動(dòng)指南，為開發(fā)銀行棚改業(yè)務(wù)全面發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，這也是全國第一個(gè)棚改領(lǐng)域貸款管理制度。三是復(fù)制推廣、快速發(fā)展階段（2011年至今）：連續(xù)三年保障性安居工程余額新增超千億元，同業(yè)占比60%以上，是全國棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)骨干銀行。

支持棚改9年來，開發(fā)銀行認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，與各級政府緊密合作，不斷加大對棚改的支持力度。截至今年7月末，累計(jì)發(fā)放棚改貸款6461億元，貸款余額5064億元，惠及741萬戶家庭。其中，今年發(fā)放棚改貸款2396億元，同業(yè)占比達(dá)80%以上。實(shí)踐中，開發(fā)銀行探索形成了一套比較完整的開發(fā)性金融運(yùn)作機(jī)制和行之有效的投融資模式，得到了國務(wù)院以及有關(guān)部委、地方政府的肯定。

第一，深化部委合作，堅(jiān)持規(guī)劃先行。分別于2006年、2011年與原建設(shè)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部簽訂合作協(xié)議，合作開展住房保障政策、資金籌措方案和改善棚改信貸環(huán)境等研究。積極參與全國和各地保障性安居工程規(guī)劃編制，提出系統(tǒng)性融資規(guī)劃建議，并在規(guī)劃中統(tǒng)籌各類生產(chǎn)要素，注重產(chǎn)城結(jié)合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，起到“建設(shè)改造一片、帶動(dòng)提升一方”的作用。

第二，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)體系完善。在湖北黃石、江蘇常州開展試點(diǎn)，推動(dòng)“政府主導(dǎo)、專門機(jī)構(gòu)實(shí)施、開發(fā)性金融支持、社會(huì)公眾監(jiān)督”四位一體的住房保障體系建設(shè)。協(xié)助地方政府制定拆遷安置補(bǔ)償辦法，強(qiáng)化質(zhì)量和招投標(biāo)管理，健全準(zhǔn)入與退出機(jī)制，支持各地建立質(zhì)量有保證、分配與退出公平公正的住房保障體系。

第三，拓寬融資渠道，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。推進(jìn)“三個(gè)專項(xiàng)、三個(gè)統(tǒng)一”，推動(dòng)建立制度健全、主體完善、操作規(guī)范、渠道多元、風(fēng)險(xiǎn)可控的投融資機(jī)制。推動(dòng)專項(xiàng)貸款，加大貸款投放力度；推動(dòng)專項(xiàng)債券，創(chuàng)新債貸統(tǒng)籌新模式；推動(dòng)專項(xiàng)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投入。開展統(tǒng)一評級，確定地方政府信用等級；進(jìn)行統(tǒng)一授信，規(guī)范地方政府債務(wù)管理；采取統(tǒng)借統(tǒng)還，由省級平臺(tái)統(tǒng)籌融資，實(shí)現(xiàn)對平臺(tái)負(fù)債的總量控制。目前，開行已在27個(gè)省（區(qū)、市）搭建統(tǒng)一融資平臺(tái)，并完成5只共65億元債貸組合債券發(fā)行工作，累計(jì)引導(dǎo)社會(huì)資金405億元。

第四，完善方法制度，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)監(jiān)管要求，不斷修訂完善內(nèi)部規(guī)章制度。研究出臺(tái)《棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款工作方案》、《關(guān)于棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款評審的指導(dǎo)意見》及《軟貸款回收再貸暫行管理辦法》等，特別對過橋貸款借款人、用途、額度、期限等作了詳細(xì)的規(guī)定，結(jié)合東、中、西部不同特點(diǎn)，設(shè)定差異化支持政策，以過橋貸款“解決地方政府配套資本金難以按時(shí)到位”這一難題。

第五，嚴(yán)格貸款投向，確保資金安全。嚴(yán)格審查項(xiàng)目申請條件，嚴(yán)禁將貸款用于商業(yè)房地產(chǎn)（含商品房）等其他領(lǐng)域。加強(qiáng)貸款資金賬戶監(jiān)管，嚴(yán)格資金使用和貸后管理，啟動(dòng)與地方銀監(jiān)、住建、發(fā)改、審計(jì)、監(jiān)察等部門聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，確保貸款合規(guī)運(yùn)作，封閉運(yùn)行，?？顚Ｓ茫瑢?shí)現(xiàn)放得出去、收得回來。

全力以赴支持全國棚戶區(qū)改造

按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，在有關(guān)部門的關(guān)心和支持下，7月25日銀監(jiān)會(huì)正式批復(fù)同意開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部開業(yè)。對開發(fā)銀行來說，住宅金融事業(yè)部的成立既是一個(gè)重要的階段性成果，也開啟了全行棚改事業(yè)的新征程，開發(fā)銀行將以支持棚改作為落實(shí)國家精準(zhǔn)調(diào)控措施的重要抓手，積極服務(wù)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。事業(yè)部將依托開發(fā)銀行整體優(yōu)勢和中長期投融資特點(diǎn)，遵循“市場運(yùn)作、單獨(dú)核算、保本微利、高效透明”的經(jīng)營原則，以集約化、精細(xì)化、專業(yè)化管理為重點(diǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)為目標(biāo)，不斷創(chuàng)新服務(wù)和產(chǎn)品，完善政策制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，簡化業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，確保全年發(fā)放4000億元棚改貸款目標(biāo)的完成。

第一，規(guī)劃先行，強(qiáng)化與地方政府溝通合作。進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，把握合作機(jī)會(huì)，主動(dòng)加強(qiáng)與省、市政府溝通聯(lián)系，全面了解中央、省、市補(bǔ)助資金到位情況，盡快做好對接工作。把規(guī)劃先行作為與地方政府合作、支持棚戶區(qū)改造的重要切入點(diǎn)，積極參與當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造規(guī)劃編制，提供系統(tǒng)性的融資規(guī)劃設(shè)計(jì)或財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。將規(guī)劃合作與項(xiàng)目開發(fā)有機(jī)結(jié)合，通過規(guī)劃全面摸清各地融資需求，及時(shí)掌握項(xiàng)目情況。科學(xué)制定支持棚改工作推動(dòng)方案，從源頭上把握投向，控制風(fēng)險(xiǎn)。

第二，突出重點(diǎn)，因地制宜支持各地棚改。推動(dòng)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理界定城市棚戶區(qū)具體改造范圍，納入國家棚戶區(qū)改造計(jì)劃，結(jié)合需要與可能，合理確定年度改造規(guī)模。按照“因地制宜、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧”的工作原則，區(qū)分項(xiàng)目輕重緩急，對地方推薦、申貸項(xiàng)目進(jìn)行排序，優(yōu)先改造連片規(guī)模較大、住房條件困難、安全隱患嚴(yán)重、群眾要求迫切的棚戶區(qū)；重點(diǎn)支持國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改等資金獲得難度高的項(xiàng)目。在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)向任務(wù)較重的東北老工業(yè)基地和中西部地區(qū)傾斜。配合地方政府加快配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社會(huì)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)居民安居樂業(yè)。

第三，銀政合力，繼續(xù)推動(dòng)省級平臺(tái)建設(shè)。以“三個(gè)統(tǒng)一”模式推動(dòng)棚改，符合當(dāng)前各地棚改建設(shè)和債務(wù)管理實(shí)際情況，能夠形成統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌管理機(jī)制，提高整體融資能力和效率，帶動(dòng)偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)以及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改工作，同時(shí)可實(shí)現(xiàn)與國家和監(jiān)管部門政策的有效對接。“三個(gè)統(tǒng)一”的關(guān)鍵在于省級統(tǒng)貸平臺(tái)的搭建，因此也成為今年乃至今后開發(fā)銀行棚改工作的關(guān)鍵所在。對于尚未完成省級統(tǒng)貸平臺(tái)組建的地區(qū)，開發(fā)銀行將進(jìn)一步加大宣介力度，爭取與地方早日達(dá)成共識(shí)、取得突破、填補(bǔ)空白。對于已完成組建的平臺(tái)，重點(diǎn)在于強(qiáng)化資金管理，建立科學(xué)、健康運(yùn)作機(jī)制，將推動(dòng)地方政府以合規(guī)方式向平臺(tái)注入土地及其他經(jīng)營性資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)等資源，增強(qiáng)其經(jīng)營能力和盈利能力。

第四，融資引領(lǐng)，進(jìn)一步拓寬資金渠道。充分運(yùn)用過橋貸款這一特許工具，吸引其他金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資金進(jìn)入棚改領(lǐng)域，增強(qiáng)開行資金撬動(dòng)作用。推動(dòng)“三個(gè)專項(xiàng)”取得進(jìn)展，在專項(xiàng)貸款支持棚戶區(qū)改造的同時(shí)，用好債貸組合、投貸結(jié)合等綜合金融服務(wù)手段。按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動(dòng)態(tài)長效監(jiān)控、全程風(fēng)險(xiǎn)管理”的模式，結(jié)合各省融資缺口情況，科學(xué)設(shè)計(jì)發(fā)債方案，多渠道籌資。通過差異利率銀團(tuán)貸款模式支持棚改建設(shè)，積極引導(dǎo)其他商業(yè)銀行資金參與建設(shè)，降低借款人綜合融資成本，提高銀團(tuán)籌組效率。綜合利用信托、票據(jù)、保險(xiǎn)債券、委托貸款等各類表外融資產(chǎn)品，擴(kuò)大棚改資金來源，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的棚改融資體系。

第五，融智服務(wù)，推動(dòng)完善住房保障體系。借鑒黃石、常州經(jīng)驗(yàn)，深化推動(dòng) “四位一體”住房保障體系建設(shè)。會(huì)同地方共同開展棚改方案設(shè)計(jì)，充分尊重居民意愿，正確處理好實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償之間的關(guān)系，有效防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，積極引入專家意見，推進(jìn)方案的公開化、民主化、社會(huì)化和科學(xué)化。協(xié)助地方優(yōu)化棚戶區(qū)改造布局，完善資金管理辦法，密切跟蹤項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，確保項(xiàng)目依法合規(guī)開展。探索建立兩級審批快速通道，對外推動(dòng)地方政府建立行政審批快通道，建立棚改立項(xiàng)、規(guī)劃、用地等行政事項(xiàng)的聯(lián)合審批機(jī)制，明確責(zé)任分工、提高工作效率；對內(nèi)建立內(nèi)部審議流程快通道，促進(jìn)貸款發(fā)放和資金使用，優(yōu)化規(guī)模統(tǒng)籌調(diào)度機(jī)制，穩(wěn)步、有序落實(shí)貸款發(fā)放。

第六，好事辦好，確保業(yè)務(wù)合規(guī)操作。嚴(yán)把項(xiàng)目評審授信關(guān)，全面審查項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、行政審批手續(xù)、資本金落實(shí)、借款人償債能力、擔(dān)保措施等，確保在符合國家法律法規(guī)和開發(fā)銀行相關(guān)政策前提下給予融資支持。以合同、發(fā)放、支付為主線，深化信貸資產(chǎn)全過程管理，嚴(yán)格審查貸款發(fā)放和使用條件，加強(qiáng)貸款資金賬戶監(jiān)管，對貸款資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，確保棚改專項(xiàng)貸款使用合規(guī)、專款專用，實(shí)行分賬管理、單獨(dú)統(tǒng)計(jì)和封閉運(yùn)行，過橋貸款單獨(dú)簽訂借款合同。加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)督，借助地方政府、外部專業(yè)力量，拓寬監(jiān)督渠道，開展事前、事中、事后巡檢，全面監(jiān)控資金流向，防止貸款挪用，爭取把每一個(gè)項(xiàng)目打造成陽光項(xiàng)目、把每一筆貸款打造成陽光貸款。

（作者為國家開發(fā)銀行董事長、黨委書記）