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      科學(xué)立法的五個(gè)維度

      2014-12-08 04:06:03甘藏春
      紫光閣 2014年9期
      關(guān)鍵詞:法治法律改革

      甘藏春

      前不久中央政治局決定,黨的十八屆四中全會(huì)將研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題。全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng),全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。

      科學(xué)立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過(guò)30多年的不懈努力,我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)取得了舉世公認(rèn)的成就,形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。我國(guó)法律體系在不斷完善的同時(shí),也還存在一些不容忽視的問(wèn)題:有的法制度設(shè)計(jì)和管理手段比較滯后,缺乏對(duì)有效治理方式的創(chuàng)新;有的法考慮實(shí)施效果不夠,實(shí)施效果往往與立法目的不一致;有的法對(duì)各地區(qū)發(fā)展的差異性照顧不夠,存在“一刀切”;有的法對(duì)不同利益訴求兼顧不夠,缺乏有效的利益包容機(jī)制,容易激發(fā)矛盾沖突;有的法規(guī)定比較模糊,造成公民、法人對(duì)于自己的行為后果有時(shí)很難有明確的預(yù)期;等等。為此,要根據(jù)十八屆三中全會(huì)對(duì)立法工作的部署,努力加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作,不斷推進(jìn)科學(xué)立法。

      保證立法的科學(xué)性,首先要解決好立法的立場(chǎng)和站位問(wèn)題。立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的立場(chǎng)和站位是:必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā),有效解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題。依法治國(guó),并不是什么樣的法都能治國(guó),更不是什么樣的法都能治好國(guó)。法是公民、法人和國(guó)家機(jī)關(guān)行為的基本依據(jù),而實(shí)際情況則是法的依據(jù)。立法不能只追求“好看”,更要追求“管用”。只有立足中國(guó)實(shí)際,體現(xiàn)客觀規(guī)律的法,才是實(shí)行法治所需要的法;任何理論上博大精深、形式上完美無(wú)缺,但不能有效解決中國(guó)問(wèn)題的法,也是法治所不需要的、沒(méi)有生命力的法。這就需要重點(diǎn)把握三個(gè)原則:一是有必要。法律作為眾多社會(huì)規(guī)則中的一種,是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的。不是所有的社會(huì)現(xiàn)象都適合由法律來(lái)調(diào)整,我們首先要判斷解決某個(gè)問(wèn)題,是否有必要運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力,是否可以通過(guò)道德等其他規(guī)則來(lái)約束。二是能管住。要研究法律規(guī)定的措施與待解決問(wèn)題之間的關(guān)系,采取的措施能否真正有效解決問(wèn)題,在多大程度上解決問(wèn)題,是不是在所有的地方、不同的時(shí)期都能解決問(wèn)題。三是低成本。運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施法律,是需要耗費(fèi)巨大社會(huì)資源的。一部好的法律必定是讓守法者感覺(jué)既方便、又有利,能夠得到絕大多數(shù)社會(huì)成員自覺(jué)遵守。只有在這個(gè)前提下,國(guó)家強(qiáng)制力才能起作用。在立法中,我們必須選擇以最小的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)管理目的的方案。

      保證立法的科學(xué)性,要正確處理好改革與立法之間的關(guān)系。改革要求變動(dòng),而法治要求穩(wěn)定;改革要求突破,而法治需要統(tǒng)一,兩者在一定程度上存在內(nèi)在矛盾。在全面深化改革的時(shí)代背景下,如何處理好改革與法治之間的關(guān)系,是當(dāng)前法治建設(shè)面臨的一項(xiàng)重大課題。對(duì)此,習(xí)近平總書(shū)記曾指出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。這就為處理改革與法治的關(guān)系提供了正確的指導(dǎo)思想。改革的合法性來(lái)自于法律的授權(quán),改革的經(jīng)驗(yàn)和成果需要法律予以保障和推廣,而法律也只有通過(guò)改革創(chuàng)新,才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,才能獲得普遍的尊重和認(rèn)可。在改革過(guò)程中,立法既要善于及時(shí)確認(rèn)成熟的改革成果和成功經(jīng)驗(yàn),以法的形式固定下來(lái);又要在遵循改革思路的大前提下主動(dòng)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì),引領(lǐng)和推動(dòng)改革;還要保持一定的預(yù)見(jiàn)性和超前性,為改革的進(jìn)一步深入預(yù)留必要空間。

      保證立法的科學(xué)性,必須進(jìn)一步擴(kuò)大立法過(guò)程中的民主基礎(chǔ)??茖W(xué)的立法過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)各方共同參與、消弭理念差異、彌合利益分歧、尋求制度共識(shí)的充分博弈過(guò)程,這樣制定出來(lái)的法才能獲得最廣泛的民意基礎(chǔ),成為社會(huì)最大公約數(shù)。立法的民主程度越高,法的質(zhì)量就越高,就越容易得到社會(huì)的普遍遵守,獲得良好的社會(huì)效果。從當(dāng)前的立法實(shí)踐看,提高立法的民主程度,要努力實(shí)現(xiàn)兩方面目標(biāo):一個(gè)是立法活動(dòng)的公開(kāi)透明,不僅要求立法草案本身公開(kāi),還要確保社會(huì)公眾對(duì)立法背景、立法緣由、立法材料、立法過(guò)程等方面的知情權(quán),確保社會(huì)公眾都能夠真實(shí)、全面、及時(shí)地獲悉立法信息,為參與立法提供充分的前提條件;另一個(gè)是社會(huì)公眾的有效參與,要通過(guò)制度化、程序性的安排,確保社會(huì)各方面,尤其是基層群眾和弱勢(shì)群體等“沉默的大多數(shù)人”能夠參與到立法的各個(gè)環(huán)節(jié),探索建立對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況的說(shuō)明與反饋機(jī)制,防止征求意見(jiàn)搞形式、走過(guò)場(chǎng)。拓寬和暢通公眾參與立法渠道,積極運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),增強(qiáng)立法透明度,調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性。改進(jìn)法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)的方式,由簡(jiǎn)單的“文本”形式變?yōu)椤皢?wèn)題”形式,由一次性征求變?yōu)槎啻握髑?,不斷提高征求意?jiàn)的實(shí)際效果。

      保證立法的科學(xué)性,要求立法與“善治”相結(jié)合。善治是上世紀(jì)90年代初由世界銀行首次提出的,主要包括下列要素:可預(yù)見(jiàn)的、公開(kāi)的和開(kāi)明的決策制定過(guò)程,具有職業(yè)倫理的科層組織,對(duì)其行為負(fù)責(zé)的政府行政,有效參與公共事務(wù)的社會(huì),以及所有人都依法治而行動(dòng)等等。善治是良法的內(nèi)在要求。善治觀念帶來(lái)了立法與行政理念的轉(zhuǎn)變,要求加強(qiáng)管理方式創(chuàng)新,增強(qiáng)社會(huì)活力。例如:傳統(tǒng)法律模式主要強(qiáng)調(diào)政府作用,善治則注重發(fā)揮政府和多元社會(huì)力量的各自優(yōu)勢(shì)與整體合力;傳統(tǒng)法律模式更加重視從實(shí)體上判定是非曲直,善治則更注重通過(guò)程序的公開(kāi)和平等,達(dá)到實(shí)體結(jié)果上的妥協(xié)與合意;傳統(tǒng)法律模式偏重以“允許”和“禁止”作為基本調(diào)整方式,善治則更強(qiáng)調(diào)民主參與、協(xié)商合作;傳統(tǒng)法律模式偏重于懲罰與強(qiáng)制,善治則更強(qiáng)調(diào)激勵(lì)與自覺(jué)。一部不完善的法,如果在執(zhí)行中體現(xiàn)了善治要求,可以彌補(bǔ)法的缺陷,取得好的效果;反之,即使看起來(lái)很完善的法,如果在執(zhí)行中沒(méi)有體現(xiàn)善治要求,則實(shí)際效果可能打折扣。我國(guó)正處在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生深刻變化,利益關(guān)系和價(jià)值觀念高度復(fù)雜,在立法和行政管理中深入研究并運(yùn)用善治理論,顯得更為迫切。

      保證立法的科學(xué)性,還要求正確處理中央與地方的關(guān)系。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,法制的統(tǒng)一性是我國(guó)立法制度的一項(xiàng)重要原則。但我國(guó)同時(shí)也是一個(gè)生產(chǎn)力發(fā)展極不均衡的國(guó)家,不同地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距很大,采取“一刀切”方式制定出來(lái)的法,就有可能在一些地方“水土不服”。因此,在立法過(guò)程中必須妥善處理統(tǒng)一性和差異性之間的關(guān)系,研究哪些問(wèn)題必須統(tǒng)一,哪些事項(xiàng)可由地方自主決策,把統(tǒng)一性和差異性結(jié)合起來(lái),是一個(gè)需要不斷研究探索的問(wèn)題。改革開(kāi)放后,國(guó)家開(kāi)始考慮地方的立法需求,1979年制定的《地方組織法》賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年、1986年兩次修改《地方組織法》,先后賦予省會(huì)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2000年《立法法》對(duì)地方立法權(quán)作了系統(tǒng)明確的規(guī)定。為了進(jìn)一步發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大地方自主立法權(quán),允許地方根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的需要,就純屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)開(kāi)展立法工作,逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。

      推進(jìn)科學(xué)立法是一個(gè)只有起點(diǎn)、沒(méi)有終點(diǎn)的歷史過(guò)程。我們必須以實(shí)踐為依據(jù),以理論為指導(dǎo),以問(wèn)題為導(dǎo)向,以創(chuàng)新為目標(biāo),不斷推進(jìn)科學(xué)立法,為全面深化改革和實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)提供源源不斷的制度保障。

      (作者為國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任、黨組成員)

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