行政審批制度改革探索：漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐及啟示

○ 鄭明明

標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量管理體系是西方發(fā)達(dá)國家質(zhì)量管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是關(guān)于質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量改進(jìn)以及質(zhì)量保證等方面一系列標(biāo)準(zhǔn)的集合。它曾在上世紀(jì)的企業(yè)管理實(shí)踐中取得了顯著的效果，得到了世界各國的普遍認(rèn)可。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國內(nèi)外的一些政府機(jī)關(guān)，為提高行政管理的質(zhì)量和效果，大膽改革創(chuàng)新，把標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量管理體系引入政府管理之中。從2011年9月起，富有行政管理改革與公共服務(wù)創(chuàng)新傳統(tǒng)的福建省漳州市率先進(jìn)行了行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的探索。當(dāng)前，地方政府自覺推行的這種技術(shù)革新對(duì)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革、解決行政機(jī)關(guān)行政效能問題起了什么作用？對(duì)于創(chuàng)新公共管理方式、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)又有何借鑒意義？為此，筆者對(duì)漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)行了調(diào)研思考。

一、行政審批制度改革的“漳州模式”

行政審批是政府管理社會(huì)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的主要方式和手段，幾乎涵蓋所有行業(yè)與部門。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府主要是通過行使行政審批權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)國家資源的配置，這在當(dāng)時(shí)曾發(fā)揮過積極作用。然而，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及市場(chǎng)體系的不斷完善，現(xiàn)行行政審批制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)，如審批事項(xiàng)過多、審批時(shí)限過長、審批裁量權(quán)過大、重審批輕監(jiān)管等，這些問題已經(jīng)成為制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的桎梏，不僅限制了市場(chǎng)的活力與競(jìng)爭(zhēng)，增加了政府管理開支與社會(huì)運(yùn)行成本，而且還滋生了各種尋租、腐敗等問題，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象[1]。為解決這些問題，管好政府這只“看得見的手”，我國近年來開展了一系列旨在深化政府行政審批制度改革的舉措（見圖1）。

圖1 行政審批制度改革歷程表

在各地探索和實(shí)踐過程中，漳州市行政審批制度改革取得了一定成效，走在了全省乃至全國前列。早在2001年，漳州市便成立了行政服務(wù)中心，它是福建省首家提供一站式公共服務(wù)平臺(tái)的地方。經(jīng)過了十多年的建設(shè)和發(fā)展，一種新的行政審批模式逐漸形成，并形成了獨(dú)具特色的“漳州模式”——相對(duì)集中的審批模式，其典型特征是：政府把提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中到行政服務(wù)中心，并按照業(yè)務(wù)受理流程開設(shè)窗口，將與審批有關(guān)的各種公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一集中辦理。這種審批模式不僅有效縮短了審批時(shí)限，節(jié)約了行政成本，而且增強(qiáng)了審批過程的公開性和透明度，使“陽光政府”成為可能。相對(duì)集中的審批模式是漳州市行政審批制度改革的階段性成果，符合國家對(duì)于行政體制改革的總體要求。目前，漳州市行政服務(wù)中心進(jìn)駐的政府職能部門共計(jì)68個(gè)，承辦的行政審批服務(wù)事項(xiàng)累計(jì)495項(xiàng)，行政服務(wù)中心一條龍服務(wù)、一站式審批功能不斷得到強(qiáng)化。在“漳州模式”形成過程中，最突出的特點(diǎn)是它的一套標(biāo)準(zhǔn)化體系，這套體系不僅有效地推動(dòng)了漳州市行政服務(wù)中心的發(fā)展，而且給地方深化行政審批制度改革提供了借鑒。

二、漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的特色與創(chuàng)新

2011年9月，漳州市提出開展行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的課題。經(jīng)過幾年的探索與實(shí)踐，到2014年2月漳州市開始推行行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化替代行政審批方式改革的試點(diǎn)工作。漳州行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)從探索之初便注重與本地實(shí)踐的結(jié)合，努力體現(xiàn)漳州政務(wù)服務(wù)的地方特色，具有鮮明的區(qū)域特征和創(chuàng)新精神，這是其生命力所在。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察主導(dǎo)，協(xié)調(diào)監(jiān)督并舉

漳州市紀(jì)委、監(jiān)察局在行政服務(wù)中心建設(shè)過程中發(fā)揮著牽頭、主導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。早在2001年，漳州市行政服務(wù)中心在創(chuàng)建之初便直接歸屬市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，由市紀(jì)委常委輪流擔(dān)任行政服務(wù)中心的副主任，主持日常工作。漳州市行政服務(wù)中心這種獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)模式通過兩年多來的運(yùn)行實(shí)踐顯得非常高效。究其原因，這是由行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、工作職能決定的。行政服務(wù)中心作為一個(gè)由外部進(jìn)駐部門和內(nèi)部工作人員構(gòu)成的混合性行政單位，特別是在成立之初內(nèi)在地要求它的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須具備較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、協(xié)調(diào)性和監(jiān)督權(quán)。而紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)剛好具備上述能力和條件。作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，它擁有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和協(xié)調(diào)性，可以全面、高效、有力地推動(dòng)中心工作；作為政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，它可以對(duì)中心所有工作人員的行政行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。

（二）體系完整嚴(yán)密，要求具體明確

漳州市的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系在設(shè)計(jì)過程中充分遵循因地取材，簡明實(shí)用的創(chuàng)建原則。根據(jù)中央《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》精神，圍繞審批“項(xiàng)目最少、時(shí)限最短、流程最簡、服務(wù)最優(yōu)”的目標(biāo)，經(jīng)過充分醞釀、反復(fù)研究，出臺(tái)了漳州市《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系》。在制定標(biāo)準(zhǔn)體系中，一方面，注重將國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與本地實(shí)踐相結(jié)合。對(duì)服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南的標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行探索創(chuàng)新，不僅使其符合服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化管理的基本要求，而且在創(chuàng)建中努力體現(xiàn)漳州政務(wù)服務(wù)的地方特色。漳州市的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系分為服務(wù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面（見圖2），共有1064項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)（直接引用國家標(biāo)準(zhǔn)38條，自行編制標(biāo)準(zhǔn)1026條，并繪制864張行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程圖）。另一方面，注重專家論證與業(yè)務(wù)運(yùn)行實(shí)踐相結(jié)合。組織各窗口編寫相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并召集專家進(jìn)行論證，通過自下而上、自上而下，反復(fù)修訂與完善標(biāo)準(zhǔn)。總之，漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系既遵循了相關(guān)的政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，又反映了本區(qū)域行政服務(wù)的具體規(guī)則；既運(yùn)用了現(xiàn)代先進(jìn)的管理理論，又蘊(yùn)含著中國古代傳統(tǒng)的管理思想。

圖2 漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架

（三）政務(wù)模式先進(jìn)，科學(xué)精細(xì)管理

漳州市通過擴(kuò)展橫向與縱向行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，創(chuàng)建“橫向到底、縱向到邊”的政務(wù)服務(wù)模式。一是構(gòu)建“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級(jí)貫通的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，促使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)向縱深推進(jìn)、向基層延伸。目前，漳州市各轄區(qū)、縣均建立起行政服務(wù)中心，全部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建立了便民服務(wù)中心，超過1700余個(gè)村建立了便民服務(wù)代辦點(diǎn)。同時(shí)，市級(jí)行政服務(wù)中心還加強(qiáng)了對(duì)各級(jí)服務(wù)中心、代辦點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了“市、縣、鄉(xiāng)、村”政務(wù)服務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)，讓群眾就近就地即可辦成事。二是構(gòu)建公共信息平臺(tái)。開通96123政務(wù)服務(wù)熱線，把面向群眾的審批服務(wù)項(xiàng)目全部向這個(gè)服務(wù)平臺(tái)集中，整合近70個(gè)審批服務(wù)部門的政務(wù)信息，按照統(tǒng)一受理、分頭辦理、直接反饋、公開監(jiān)督的方式運(yùn)行，群眾足不出戶，便可享受政策咨詢、信息查詢等政務(wù)服務(wù)。三是加強(qiáng)窗口服務(wù)功能。推行“三個(gè)集中”，把部門審批職能向一個(gè)科室集中、審批科室向行政服務(wù)中心集中、審批項(xiàng)目向電子政務(wù)平臺(tái)集中。這些舉措促使了政府角色由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，并促進(jìn)了行政服務(wù)的均等化[2]。

（四）三層監(jiān)督檢查，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法

漳州市行政服務(wù)中心為了切實(shí)規(guī)范行政服務(wù)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，在多年運(yùn)行管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了“大廳引導(dǎo)-窗口服務(wù)-結(jié)果評(píng)議”三層監(jiān)督檢查體系。第一層是在大廳服務(wù)引導(dǎo)臺(tái)安裝“總臺(tái)發(fā)號(hào)系統(tǒng)”，實(shí)行取號(hào)服務(wù)管理。公民只要進(jìn)入行政服務(wù)大廳，即可在服務(wù)引導(dǎo)臺(tái)按辦事事項(xiàng)分類取號(hào)，并領(lǐng)取相應(yīng)的辦事流程服務(wù)指南。與此同時(shí)，公民的辦事信息隨即進(jìn)入服務(wù)“窗口”流程之中。第二層是啟用服務(wù)“窗口”視頻監(jiān)控系統(tǒng)。行政服務(wù)中心在所有服務(wù)窗口上安裝視頻錄像并對(duì)公民服務(wù)流程實(shí)施監(jiān)控。因此，各個(gè)服務(wù)窗口大到公民業(yè)務(wù)辦理情況，小到每臺(tái)電腦畫面都將一覽無余。服務(wù)中心可以隨時(shí)通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)跟進(jìn)處理。第三層是創(chuàng)設(shè)“服務(wù)結(jié)果評(píng)議箱”。公民可以通過投放在各個(gè)服務(wù)窗口旁的“服務(wù)結(jié)果評(píng)議箱”對(duì)已辦結(jié)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議。此外，對(duì)于未能辦結(jié)或超時(shí)辦結(jié)的事項(xiàng)，公民可以通過短信、電話或者郵件等渠道弄清真實(shí)原因，及時(shí)對(duì)工作人員服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督。此外，監(jiān)督檢查的結(jié)果會(huì)與獎(jiǎng)懲掛鉤，以確保工作人員嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法[3]。

三、漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的思考與啟示

通過近三年的探索與實(shí)踐，漳州市的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化從組織機(jī)構(gòu)的保障、標(biāo)準(zhǔn)體系的制定、政務(wù)模式的創(chuàng)新、執(zhí)法過程的監(jiān)督等各層面強(qiáng)化了公共服務(wù)的“透明度”、“公平性”、“效率性”、“回應(yīng)性”等價(jià)值取向，在行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上取得了成效，積累了經(jīng)驗(yàn)。特別是行政服務(wù)中心工作人員的服務(wù)意識(shí)得到了強(qiáng)化、服務(wù)行為得到了規(guī)范，公民的行政服務(wù)滿意度水平得到了提高，行政服務(wù)質(zhì)量得到了切實(shí)改進(jìn)[4]。

然而，從行政審批制度改革的目標(biāo)來看，漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化目前還只停留在追求“效率性”、“回應(yīng)性”等初級(jí)目標(biāo)的階段，還沒有進(jìn)入到追求“參與型”、“協(xié)作性”等最終目標(biāo)的階段；從行政審批制度改革的過程來看，漳州市的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化還處于“關(guān)起門來定標(biāo)準(zhǔn)”的初步階段，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化后的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、進(jìn)一步改進(jìn)與完善標(biāo)準(zhǔn)等工作還沒有全面展開；從行政審批制度改革的手段來看，漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化還只側(cè)重于微觀層面，對(duì)于政府體制機(jī)制創(chuàng)新以及公共治理變革等頂層設(shè)計(jì)還未涉及[5]。無論是目標(biāo)、過程還是手段，關(guān)鍵在于如何以公民為中心，不斷滿足公民日益增長的訴求和期望，以此推動(dòng)行政服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，這就是行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價(jià)值和實(shí)質(zhì)所在，同時(shí)，也給予今后漳州市進(jìn)一步深化行政審批制度改革以重要啟示。

（一）貫穿“以公民為中心”的服務(wù)理念

公共管理的核心思想主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是公共組織在運(yùn)作過程中必須追求效率、公平、透明等核心價(jià)值觀；二是公共組織是公眾利益的代表，必須體現(xiàn)公民的基本利益和訴求。既然公共組織代表的是公民利益，那么行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行、實(shí)施、監(jiān)督及評(píng)價(jià)必須以回應(yīng)和滿足公民的基本訴求為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這同時(shí)也是行政審批制度改革應(yīng)持有的基本理念。然而，目前漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作才剛剛起步，尚處在“關(guān)起門來定標(biāo)準(zhǔn)”的初步階段。今后如何在行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)堅(jiān)持公民理念，如何實(shí)現(xiàn)政府與公民的良性互動(dòng)，不斷滿足廣大公民的利益和訴求，是進(jìn)一步推進(jìn)漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)努力的方向之一。

（二）構(gòu)建科學(xué)的行政服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

行政服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)包含兩方面標(biāo)準(zhǔn)：一是是從政府角度來看，服務(wù)質(zhì)量意味著服務(wù)行為與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的符合程度；二是從公民角度來看，服務(wù)質(zhì)量意味著服務(wù)行為與公民期望的符合程度。目前，漳州市的行政服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)還只是處于政府評(píng)判的范疇內(nèi)，尚未構(gòu)建系統(tǒng)的以公民評(píng)價(jià)為中心的行政服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系，包括如何制定以公民的需求滿足程度衡量的質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)以及以公民滿意度調(diào)查統(tǒng)計(jì)的質(zhì)量評(píng)判方法，這是下一步推進(jìn)漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)另一個(gè)努力的方向。此外，行政服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的實(shí)施過程必須堅(jiān)持“三公”（公平、公正、公開）原則；行政服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的反饋結(jié)果必須及時(shí)予以對(duì)外公布，這樣才能促其盡快改進(jìn)服務(wù)，提高質(zhì)量。

（三）以點(diǎn)帶面促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的“自我革新”

行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是深化行政審批制度改革的內(nèi)在要求，不僅是為了直接改進(jìn)公共服務(wù)的整體質(zhì)量，更是推動(dòng)行政審批制度整體改革以及政府體制機(jī)制革新的重要突破口。因此，從這個(gè)意義上說，行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)決不是某行業(yè)、某領(lǐng)域的“單兵突進(jìn)式改革”，它理應(yīng)被視為政府機(jī)構(gòu)“自我革新”的重要組成部分。目前，漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作對(duì)政府相關(guān)職能部門所帶來的影響非常有限，包括部門改革上的變化、人力資源管理上的變化、日常管理上的變化以及績效改革上的變化等還未引起更多人的關(guān)注和重視。如何將人們關(guān)注的焦點(diǎn)從“前臺(tái)”（行政服務(wù)中心）延伸“后臺(tái)”（政府職能部門），從行政審批制度整體改革延伸到政府體制機(jī)制變革，將是今后進(jìn)一步推進(jìn)漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要任務(wù)。

（四）推動(dòng)行政服務(wù)從回應(yīng)走向參與和協(xié)作

當(dāng)前，漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還只停留在追求“效率性”、“回應(yīng)性”等初級(jí)目標(biāo)的階段，而行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的最終目標(biāo)是建立公民與政府能夠形成良性互動(dòng)的“參與型”、“協(xié)作性”政府。這要求漳州市行政服務(wù)中心的政府部門除了要不斷回應(yīng)和滿足廣大公民的基本訴求外，而且還要充分調(diào)動(dòng)廣大公民的積極性和創(chuàng)造性參與到本單位、本部門的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，通過不同主體之間互動(dòng)與合作，推動(dòng)“參與型”、“協(xié)作性”政府的建設(shè)。在這方面，漳州市行政服務(wù)中心的政府部門可以選擇在某些環(huán)節(jié)或領(lǐng)域做先期嘗試，例如在公民意見征求環(huán)節(jié)、服務(wù)質(zhì)量反饋環(huán)節(jié)研究制定公民參與的可行方案；政府通過制定優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)等鼓勵(lì)性政策激發(fā)公民參與行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的積極性[6]。

我國行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作剛剛起步，漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為我們下一步改革提供了一種思路與方向：通過標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)行政服務(wù)進(jìn)行定性、定量與定向的規(guī)定，能夠有效提高政府行政服務(wù)的效率性、公平性、透明度與回應(yīng)性，促進(jìn)政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府體制機(jī)制變革；同時(shí)，行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)監(jiān)督體系能加強(qiáng)政府行政服務(wù)的執(zhí)行力度，能從整體上提升我國行政服務(wù)的質(zhì)量。

[1]倪超、徐青：《中國行政審批制度的標(biāo)準(zhǔn)化建構(gòu)》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

[2]李曉林、尹娟：《從區(qū)域城市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐看加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2010年第12期。

[3]吳興軍：《漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新實(shí)踐與啟示》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2013年第11期。

[4]柳士順、王彥：《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐與啟示》，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第6期。

[5]劉艾迎、馬曉鷗：《山東行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系解讀》，《標(biāo)準(zhǔn)生活》2009年第4期。

[6]陳振明、耿旭：《漳州行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新實(shí)踐評(píng)析》，《中國行政管理》2014年第3期。