關(guān)于內(nèi)蒙古金融扶貧富民工程的調(diào)研報(bào)告

蘇國(guó)霞

8月3-4日，利用到內(nèi)蒙古赤峰市參加全區(qū)扶貧辦主任培訓(xùn)會(huì)議的機(jī)會(huì)，在喀喇沁旗就金融扶貧富民工程有關(guān)情況作了調(diào)研。我和自治區(qū)、赤峰市和縣扶貧辦有關(guān)同志一起，訪問(wèn)了4個(gè)貧困村和兩個(gè)交易市場(chǎng)，分別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、村支部書記和駐村干部、貸款貧困戶、集市收購(gòu)商進(jìn)行了交流，還專門與縣農(nóng)行負(fù)責(zé)人舉行了座談?？偟母杏X(jué)是，內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款適應(yīng)目前金融扶貧機(jī)制創(chuàng)新的總體要求，在金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)、財(cái)政支持政策、政府管理方式、用戶組織形式等方面做出了有益探索，許多成功做法值得認(rèn)真總結(jié)，在全國(guó)扶貧小額信貸品牌培育中借鑒。

金融扶貧富民工程是用財(cái)政資金撬動(dòng)信貸的有效方式

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的主要任務(wù)從解決溫飽轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展、縮小差距以后，對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金需求明顯增加，而精準(zhǔn)扶貧需要實(shí)實(shí)在在的資金和項(xiàng)目支持，僅靠財(cái)政扶貧投入難以支撐這樣的需求，必須發(fā)揮金融扶貧的作用。25號(hào)文件明確要求，要“引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放”。如何發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用，就是扶貧工作必須回答的問(wèn)題，內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款做出了成功的嘗試。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工程實(shí)施方案（2013-2017年）》是2013年11月27日由自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)的，實(shí)施范圍是全區(qū)38個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系的貧困旗縣和其它19個(gè)自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)旗縣（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)）。合作單位是自治區(qū)扶貧辦和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司內(nèi)蒙古分行，項(xiàng)目按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾自愿、部門服務(wù)的原則開(kāi)展。

項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制是財(cái)政扶貧資金為先導(dǎo)，信貸資金市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)。財(cái)政扶貧資金主要用于貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。貸款由自治區(qū)財(cái)政扶貧資金貼息，年貼息率5%；貼息期限與貸款期限一致，從2014年開(kāi)始從增量財(cái)政扶貧資金中拿出不超過(guò)2.1億元，并每年在上年基礎(chǔ)上增加約2.1億元用于貼息。自治區(qū)每年安排4.75億元財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金用于貸款的擔(dān)保補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)銀行按照擔(dān)保補(bǔ)償金總額的10倍左右放大貸款額度，從2013年起連續(xù)5年安排縣域扶貧專項(xiàng)投放，第一年度（按照完整年度計(jì)算）專項(xiàng)投放50億元，以后逐年遞增，5年累計(jì)投放不低于500億元。簡(jiǎn)單算賬就是，2.1億元的財(cái)政貼息和4.75億元的擔(dān)保金，每年可以撬動(dòng)50億元的扶貧貸款，放大了10倍。

貸款的支持對(duì)象是項(xiàng)目區(qū)貧困嘎查村有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)牧戶、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織（包括扶貧互助組織）、扶貧龍頭企業(yè)，其中70%以上的貸款要求直接到戶。重點(diǎn)扶持乳、肉、絨、薯、菜、糧油、飼草、瓜果、藥材、旅游及民族用品等十大扶貧產(chǎn)業(yè)以及能夠安置大量貧困農(nóng)牧民就業(yè)的其他勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。單戶貸款規(guī)模的起點(diǎn)是1000元，最高額度為5萬(wàn)元（含）。貸款期限一般不超過(guò)3年，從事林業(yè)、果業(yè)等回收周期較長(zhǎng)作物種植的，可適當(dāng)放寬貸款期限，但最長(zhǎng)不超過(guò)5年。在與農(nóng)行的座談中了解到，到戶貸款通過(guò)農(nóng)行的惠農(nóng)一卡通管理，在3-5年的貸款期限中，只要年底能夠按時(shí)還本付息，農(nóng)行不再重新審核用戶的資格，而是按照原來(lái)的規(guī)模和條件及時(shí)辦理第二年的貸款，繼續(xù)予以支持，這在很大程度上簡(jiǎn)化了貸款程序。

基層實(shí)踐是自治區(qū)作出決策的重要基礎(chǔ)

內(nèi)蒙古金融扶貧工程起步早于25號(hào)文件，我向自治區(qū)扶貧辦的同志了解決策出臺(tái)的過(guò)程時(shí)，劉忠誠(chéng)主任認(rèn)為，是基層探索的杠桿式扶貧模式促使他們下定了決心。

杠桿式扶貧的概念源于赤峰市巴林左旗碧流臺(tái)鎮(zhèn)四方城村。這是一個(gè)以種植玉米、雜糧為主，兼養(yǎng)羊的貧困村，當(dāng)時(shí)農(nóng)民人均純收入只有3000多元。2012年，該村爭(zhēng)取到扶貧開(kāi)發(fā)整村推進(jìn)資金150萬(wàn)元。如何使用這筆錢？村里多次開(kāi)會(huì)商量，前前后后討論了一個(gè)多月，最后，259戶有生產(chǎn)能力的貧困戶通過(guò)按手印的方式?jīng)Q定，成立杠桿式扶貧養(yǎng)殖信用互助協(xié)會(huì)，拿出130萬(wàn)元放到農(nóng)行作為風(fēng)險(xiǎn)保證金，農(nóng)行給每戶貸款2—5萬(wàn)元，支持養(yǎng)羊、養(yǎng)牛、種蘑菇、短途運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)行采用三年的貸款期限，滾動(dòng)使用，有錢就還上，用時(shí)再貸。到2013年3月，全村共使用貸款700萬(wàn)元，購(gòu)進(jìn)母羊6000多只，接羔10000多只，增收近1000萬(wàn)元，農(nóng)牧民收入增長(zhǎng)了2.5倍。農(nóng)戶自己說(shuō)，130萬(wàn)元的扶貧資金就是杠桿，撬動(dòng)了700萬(wàn)元的貸款，解決了他們的難題。

四方城村的成功探索，首先在赤峰市得到推廣，隨后引起自治區(qū)扶貧辦的重視，進(jìn)而得到黨委政府的肯定。自治區(qū)黨委書記王君在四子王旗現(xiàn)場(chǎng)辦公時(shí)，明確提出要調(diào)動(dòng)銀行資金參與扶貧開(kāi)發(fā)，自治區(qū)主席巴特爾親自簽發(fā)了金融扶貧富民工程實(shí)施方案，李佳副書記親自主持金融扶貧富民工程簽約儀式并作重要講話，杠桿式扶貧的經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始在全自治區(qū)推廣。

政府參與管理是降低貸款成本、化解還款風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

扶貧貸款管理規(guī)模較小、涉及千家萬(wàn)戶，工作量大、成本高是金融機(jī)構(gòu)面臨的最大難題。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是，微型金融必然伴隨著高利率，世界上最著名的孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）模式，盡管有福特基金會(huì)等組織長(zhǎng)期支持本金，實(shí)際利率仍高達(dá)16%。對(duì)于貧困農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，這樣的資金成本確實(shí)是個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。

內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款的實(shí)際利率是8.3%，其中5%是政府貼息，農(nóng)戶自付3.3%。訪問(wèn)中農(nóng)戶普遍覺(jué)得這是可以承受的。當(dāng)農(nóng)行被問(wèn)到8.3%的利率是否可以覆蓋成本時(shí)，他們說(shuō)，如果都是銀行自己操作，也是不夠的，但是扶貧部門和村干部幫助他們做了許多工作，外化了銀行的成本，降低了貸款風(fēng)險(xiǎn)。

一是認(rèn)定貸款對(duì)象資格。申請(qǐng)扶貧富民貸款的扶貧產(chǎn)業(yè)和用戶是不是符合相關(guān)政策，要由旗縣扶貧部門確認(rèn)。同時(shí)，旗縣扶貧、財(cái)政部門要按照"放得出、收得回、有效益"的原則，對(duì)貸款對(duì)象的擔(dān)保、貼息資格及所選項(xiàng)目效益進(jìn)行評(píng)估、審核、確認(rèn)。

二是管理貼息資金。扶貧富民貸款采取間接貼息方式。農(nóng)業(yè)銀行按合同約定向貸戶正常收取貸款利息，扶貧資金按年向貸戶補(bǔ)貼利息，農(nóng)行不必額外辦理貼息業(yè)務(wù)。

三是貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理。扶貧富民貸款形成的貸款本息損失，由旗縣扶貧、財(cái)政部門共同委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。經(jīng)審核確認(rèn)金融機(jī)構(gòu)無(wú)道德風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任的前提下，由擔(dān)保補(bǔ)償資金進(jìn)行補(bǔ)償，化解了農(nóng)業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

四是以村為單位組織貸款發(fā)放。扶貧富民貸款項(xiàng)目不支持農(nóng)戶個(gè)人申請(qǐng)，而是充分發(fā)揮嘎查村委會(huì)的作用，一村一品選定項(xiàng)目，參與到項(xiàng)目中的農(nóng)戶才能獲得貸款資格。村委會(huì)將本村的貸款申請(qǐng)組織好以后，推薦給農(nóng)業(yè)銀行，銀行初審合格，再派出信貸員到村里最終審核。

農(nóng)業(yè)銀行在股份制改革以后，極大壓縮了面對(duì)基層的服務(wù)，因此，目前大部分地方的扶貧貼息貸款是由農(nóng)村信用社發(fā)放的。而內(nèi)蒙古卻選擇農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放到戶貸款，對(duì)此，喀喇沁旗農(nóng)行行長(zhǎng)高達(dá)說(shuō)，承辦扶貧貸款與支行經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略調(diào)整有關(guān)，他們正在探索回歸農(nóng)業(yè)銀行本色的道路，辦理扶貧貼息貸款是一個(gè)嘗試。目前喀喇沁旗農(nóng)行只在縣城和一個(gè)鄉(xiāng)設(shè)立了營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，人手嚴(yán)重不足，扶貧部門和村委會(huì)的工作，有效分擔(dān)了銀行的工作量，降低了貸款的風(fēng)險(xiǎn)，他們只需要在集中發(fā)放貸款的階段，返聘一些退休人員到村里去審核項(xiàng)目，沒(méi)有增加太多人工成本。

貧困群眾受益是項(xiàng)目成功的持續(xù)保障

為了解決貧困戶在項(xiàng)目中受益的問(wèn)題，喀喇沁旗按照“聯(lián)保聯(lián)貸、以富帶貧、共同發(fā)展”的原則，建立了3+1、5+2農(nóng)戶互助擔(dān)保機(jī)制，即：申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶必須建立互助擔(dān)保組，如果3戶結(jié)成一個(gè)組，其中至少有1戶是貧困戶，如果5戶結(jié)成一個(gè)組，其中至少2戶是貧困戶。小組在辦理貸款過(guò)程中，互相擔(dān)保，互相監(jiān)督，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同致富，確保有貸款需求的貧困戶不掉隊(duì)。這個(gè)方法在全區(qū)得到推廣。

王爺府鎮(zhèn)喇嘛地村村支書烏瑞軍介紹說(shuō)，喇嘛地村過(guò)去是喀喇沁旗有名的貧困村，以種植玉米為主，農(nóng)民收入很低，所以青壯年大多外出打工，村莊逐漸衰落。今年，該村193戶貧困戶拿到了845萬(wàn)元的扶貧貸款，新建硬果番茄冷棚600多畝，平均每畝產(chǎn)量按1.5萬(wàn)斤算，正常年景每畝純收入可達(dá)1.3萬(wàn)元，人均可增收3000多元。我到交易市場(chǎng)的時(shí)候，碰到江蘇雨潤(rùn)集團(tuán)下屬公司的收購(gòu)團(tuán)隊(duì)，正在收購(gòu)當(dāng)?shù)剡m宜長(zhǎng)途運(yùn)輸?shù)挠补?，?jì)劃運(yùn)到廣東去銷售。他們說(shuō)，業(yè)內(nèi)都知道內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境好，這里的大棚蔬菜不愁銷路。烏瑞軍說(shuō)，現(xiàn)在40、50歲的勞動(dòng)力大多數(shù)回到村里扣大棚，種蔬菜，有了掙錢的門路，誰(shuí)愿意拋家舍業(yè)去打工？勞動(dòng)力回來(lái)了，烏瑞軍說(shuō)話的底氣就很足了，爭(zhēng)取到財(cái)政一事一議的資金，修起了村級(jí)道路。

截至7月底，內(nèi)蒙古全區(qū)已發(fā)放5萬(wàn)元以下到戶扶貧富民貸款31.13億元，66852戶受益，加上支持合作組織和扶貧龍頭企業(yè)的貸款，已發(fā)放金融扶貧富民貸款36.69億元。估計(jì)到年底總貸款規(guī)?？梢猿^(guò)60億元，高于年初的計(jì)劃。

為全面貫徹落實(shí)25號(hào)文件精神，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定了《關(guān)于創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工程的意見(jiàn)》，將繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)金融扶貧富民工程作為完善金融扶貧機(jī)制的主要措施，要求進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧資金來(lái)源渠道，引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，不斷增加貧困地區(qū)信貸投放。完善扶貧貼息貸款政策，鼓勵(lì)和支持各盟市、旗縣安排專項(xiàng)資金，通過(guò)采取財(cái)政資金擔(dān)保、貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)刃问?，引?dǎo)金融機(jī)構(gòu)放大扶貧資金的投放規(guī)模，調(diào)動(dòng)金融資金參與扶貧開(kāi)發(fā)。

借鑒內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款經(jīng)驗(yàn)的政策建議

為了全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，國(guó)務(wù)院扶貧辦黨組決定將扶貧小額信貸作為主要品牌建設(shè)，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組第三次全體會(huì)議給予充分肯定。內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款已經(jīng)做出的探索證明，這不僅是必要的，而且是可行的。從內(nèi)蒙古的實(shí)踐看，在全國(guó)開(kāi)展扶貧小額信貸需要考慮以下三個(gè)問(wèn)題。

第一，合理確定中央、省級(jí)和縣級(jí)的財(cái)政支持比例。目前內(nèi)蒙古扶貧富民貸款的貼息和擔(dān)保補(bǔ)償金都是自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)的，縣級(jí)只負(fù)責(zé)操作。按照內(nèi)蒙古財(cái)政和信貸1：10的比例，2.1億元的貼息需要4.75億元的補(bǔ)償金。在中央財(cái)政資金不再專門安排貼息規(guī)模而由省級(jí)自主確定的前提下，對(duì)省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政在支持扶貧小額信貸方面的比例應(yīng)有統(tǒng)一考慮。

第二，進(jìn)一步瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象。享受扶貧貼息政策的貸款，應(yīng)該瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)牧民。由于內(nèi)蒙古扶貧富民貸款是25號(hào)文件印發(fā)前啟動(dòng)的，所以規(guī)定的貸款對(duì)象是“貧困嘎查村有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)牧戶、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織（包括扶貧互助組織）、扶貧龍頭企業(yè)”，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)瞄準(zhǔn)貧困戶。目前，內(nèi)蒙古建檔立卡工作已經(jīng)基本完成，自治區(qū)已經(jīng)明確，從2015年開(kāi)始，貼息資金只支持建檔立卡貧困戶，使扶貧政策聚焦貧困人口，各地在設(shè)計(jì)小額信貸項(xiàng)目時(shí)，都要與建檔立卡結(jié)果銜接。

第三，提高貸款農(nóng)戶抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展面臨的一個(gè)問(wèn)題是，受自然條件的限制，種養(yǎng)業(yè)可以選擇的品種有限，一定范圍內(nèi)產(chǎn)量增加后，價(jià)格勢(shì)必下降?？梢栽O(shè)想，在扶貧小額信貸大量注入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大的情況下，市場(chǎng)有可能飽和，因此必須防患于未然。我訪問(wèn)的4個(gè)貧困村里，有3個(gè)村的產(chǎn)品都是直接到集貿(mào)市場(chǎng)銷售的，沒(méi)有訂單，沒(méi)有固定的收購(gòu)商。唯一與收購(gòu)商簽訂了收購(gòu)合同的是八里莊村，村支書范玉英說(shuō)，年初定的太空?qǐng)A椒每斤2元，可是今年蔬菜價(jià)格不好，現(xiàn)在收購(gòu)商按每斤8毛錢收購(gòu)，農(nóng)民擔(dān)心賣不出去，又存不住，忍痛賣了。分散的農(nóng)民在強(qiáng)大的市場(chǎng)和商人面前是無(wú)能為力的。我問(wèn)幾個(gè)村的支書，有沒(méi)有建立自己的銷售網(wǎng)絡(luò)或加工企業(yè)的打算，他們都說(shuō)還沒(méi)有考慮。因此，在小額信貸規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，必須防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一方面積極培育農(nóng)戶組織，培養(yǎng)自己的經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，提高在市場(chǎng)博弈中的能力；另一方面，提前考慮加工，引進(jìn)或培育龍頭企業(yè)。