◎ 文/丁偉 丁一文

大別山區(qū)發(fā)展模式研究

◎ 文/丁偉 丁一文

當前，片區(qū)扶貧已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，加快貧困落后地區(qū)的發(fā)展日益成為我國維護社會穩(wěn)定、促進改革深化和解決經(jīng)濟發(fā)展難題的關鍵課題。落后地區(qū)擁有各自不同的發(fā)展條件與特點，其發(fā)展不僅是一個經(jīng)濟學命題，更是一個涉及區(qū)域政策、社會民生、文化環(huán)境等方方面面的系統(tǒng)性、針對性的實踐科學。為此，在我國扶貧片區(qū)的發(fā)展過程中，迫切需要結合地方發(fā)展的實際，強化貧困地區(qū)加速發(fā)展的應用性研究，探索一種適合我國落后地區(qū)快速發(fā)展的戰(zhàn)略思考范式，并指導每個扶貧片區(qū)的發(fā)展模式創(chuàng)新。

大別山地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略背景

1.地理區(qū)位

大別山片區(qū)地處安徽、河南、湖北三省交界地帶，總面積約6萬平方公里，涉及36個縣市，總人口約3600萬人，其中鄉(xiāng)村人口超過3000萬人，集革命老區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和沿淮低洼易澇區(qū)于一體，涵蓋29個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、27個革命老區(qū)縣、23個國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)重點縣。片區(qū)主要分三個自然地理單元，北部為平原區(qū)，中部為淮河泛區(qū)，南部為山區(qū)。其中，大別山北部片區(qū)主要包括蘭考、民權、鄲城等9個河南縣市，地形主要為淺丘平原；中部片區(qū)包括安徽與河南的9個縣市，均是夾在淮西的崧萁山、伏牛山及淮中正陽關以下至洪澤湖入口之間的強烈沉降區(qū)；南部山區(qū)，呈東南往西北走向，是長江和淮河的分水嶺，區(qū)域以山地、丘陵、淺山為主。

2.國家扶貧規(guī)劃

“十二五”期間，我國扶貧開始進入連片推動階段，區(qū)域合作式扶貧成為扶貧的主攻方向。2011年11月國務院發(fā)布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，將扶貧新戰(zhàn)略的重點部署在全國14個特殊片區(qū)，大別山特困片區(qū)是國家新一輪扶貧攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場中人口規(guī)模和密度最大的片區(qū)。

2013年1月，由國務院扶貧辦和國家發(fā)改委共同編制的《大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）獲國務院正式批復。批復指出，《規(guī)劃》實施要以科學發(fā)展觀為指導，按照“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的基本思路，加強基礎設施建設和改善農村基本生產(chǎn)生活條件，承接產(chǎn)業(yè)轉移和發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進就業(yè)和提升基本公共服務水平，加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，推進體制機制創(chuàng)新，將大別山片區(qū)建設成為革命老區(qū)加快發(fā)展示范區(qū)、國家重要糧食和特色農產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、承接產(chǎn)業(yè)轉移重點區(qū)、紅色旅游勝地和文化休閑旅游目的地、華中和長江三角洲地區(qū)重要生態(tài)安全屏障。

大別山地區(qū)發(fā)展的主要問題和破題思路

大別山區(qū)發(fā)展長期處于邊緣化狀態(tài)，自然條件惡劣、各項設施建設落后；扶貧對象規(guī)模大，農戶增收渠道單一；人地矛盾突出，礦產(chǎn)資源匱乏；洪澇干旱危害大，水利等基礎設施薄弱；公共服務水平低，城鎮(zhèn)化進程滯后；優(yōu)質教育資源不足，人才流失嚴重。同時，大別山地區(qū)作為華中和長江三角洲地區(qū)重要生態(tài)安全屏障，在國家功能區(qū)規(guī)劃中處于限制開發(fā)區(qū)，區(qū)域發(fā)展的制約因素多。為此，大別山地區(qū)的脫貧致富，需要系統(tǒng)性的解決思路和多視角的戰(zhàn)略破題。

大別山地區(qū)的加速發(fā)展，需要提升自身區(qū)域價值，挖掘自身資源潛力、充分借助外部政策、產(chǎn)業(yè)資源，通過增長極打造與發(fā)展模式創(chuàng)新實現(xiàn)區(qū)域的跨越式發(fā)展。核心是要從戰(zhàn)略價值、發(fā)展動力、功能結構3個方面實現(xiàn)戰(zhàn)略破題。

1.戰(zhàn)略價值破題

我國未來崛起的關鍵是中部崛起，大別山雄踞中原、近臨長三角，在東中部地區(qū)具有無法替代的生態(tài)功能、富有特色的經(jīng)濟功能、不可忽視的社會功能和日漸突出的區(qū)位功能。振興大別山區(qū)、建立我國大中部經(jīng)濟圈的紐帶，不僅關系到中部地區(qū)尤其是鄂豫皖三省的經(jīng)濟發(fā)展，而且還會影響到中、東、西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。不僅事關中部崛起，更關系到我國經(jīng)濟的轉型調整、區(qū)域的均衡發(fā)展，以及社會穩(wěn)定和生態(tài)安全。因此，扶持大別山區(qū)加快發(fā)展，具有重要的政治意義、經(jīng)濟意義和社會意義。

當前，我國的城市化率跨過50%的大關，城市巨變帶來的社會問題將成為制約國家經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的關鍵問題。為此，以農村機制體制創(chuàng)新為基礎的農業(yè)現(xiàn)代化及新型城鎮(zhèn)化試點應該成為大別山片區(qū)打造國家級示范價值的新方向。

2.發(fā)展動力破題

找到區(qū)域未來發(fā)展的動力和市場支撐是擺在大別山地區(qū)的核心難題。要想解決發(fā)展動力的問題，大別山地區(qū)不僅要借助政治勢能，更要甄別并發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢以力求打造新的動態(tài)比較優(yōu)勢。大別山地區(qū)的發(fā)展首先是要在當前的國際、國內發(fā)展環(huán)境下找機會，借助新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、消費轉變與結構升級的機遇，在當前的國家扶貧政策和區(qū)域發(fā)展格局中尋找自身發(fā)展的動力?？傮w上可以初步總結出促進區(qū)域發(fā)展的五大動力：一是中部崛起戰(zhàn)略與沿海產(chǎn)業(yè)轉移的支撐力；二是國家扶貧戰(zhàn)略與政策措施的推動力；三是重大交通與基礎設施的拉動力；四是我國消費升級與技術創(chuàng)新的策應力；五是新的發(fā)展理念與模式創(chuàng)新的助推力。

3.功能結構破題

在區(qū)域發(fā)展過程中，結構同樣重要。大別山地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域的跨越式發(fā)展，必須實現(xiàn)功能結構的破題。基于大別山地區(qū)的資源特點和比較優(yōu)勢，在區(qū)域主導功能的打造過程中，應重點強調農業(yè)創(chuàng)新功能、腹地服務功能、樞紐鏈接功能、旅游與生態(tài)保護功能，并力爭國家級新興產(chǎn)業(yè)和新的戰(zhàn)略功能落地。

在區(qū)域空間結構中，《規(guī)劃》提出將大別山區(qū)域劃分為重點發(fā)展區(qū)、農業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的功能分區(qū)策略；以及在空間結構上構建“一圈四走廊”即環(huán)大別山經(jīng)濟圈和濮陽-淮陽-潢川-麻城-九江經(jīng)濟走廊、鄭州-蘭考-民權-寧陵-徐州經(jīng)濟走廊、漯河-淮陽-潁上-壽縣-淮南經(jīng)濟走廊、武漢-麻城-金寨-合肥經(jīng)濟走廊的總體構思。該構思和“兩縱四橫（兩縱是指商丘-六安-望江通道和蘭考-潢川-麻城-蘄春通道；四橫是指寧陵-民權-蘭考-通道、周口-阜陽-蚌埠通道、六安-潢川-信陽通道、武漢-安慶-合肥通道）”大通道建設，不僅梳理了區(qū)域的生產(chǎn)力布局，更使大別山地區(qū)與武漢城市圈、中原經(jīng)濟區(qū)、皖江城市帶以及長三角地區(qū)形成有機的聯(lián)系。

大別山地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑

新結構經(jīng)濟學更多談及了地區(qū)發(fā)展的比較優(yōu)勢問題，本質上，甄別比較優(yōu)勢以及發(fā)現(xiàn)利用潛在比較優(yōu)勢的過程就是一個地區(qū)“揚長、補短、抓關鍵”的戰(zhàn)略實施過程。

1.“揚長”

大別山地區(qū)的主要優(yōu)勢可以概括為以下4個方面：區(qū)位交通優(yōu)勢；生態(tài)資源優(yōu)勢；農林特產(chǎn)資源豐富；文化旅游資源豐富。因此，“揚長戰(zhàn)略”的重點在于突出大別山地區(qū)的生態(tài)特色、農業(yè)及文化旅游資源的開發(fā)利用。戰(zhàn)略的核心在以下3個方面：一是集中力量打造大別山地區(qū)生態(tài)品牌、建設國家級生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)；二是構建現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展體系、建設現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展創(chuàng)新區(qū)；三是強化大別山區(qū)文化旅游服務體系建設、打造旅游經(jīng)濟圈。

2.“補短”

大別山區(qū)發(fā)展的劣勢也有4個方面：一是自然條件差，生產(chǎn)要素先天制約多；二是經(jīng)濟基礎弱，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)水平低；三是人力資源缺，創(chuàng)新動力弱；四是思想不解放，創(chuàng)新意識淡薄、發(fā)展活力不足。因此，“補短”的重點在于“主導工業(yè)補齊、農村改革助力、科技創(chuàng)新支撐、基礎配套保障”4個方面：

（1）“主導工業(yè)補齊”重點在于補齊區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的缺陷，建立區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構升級。重點在3個方面，一是強化現(xiàn)代農業(yè)、特色農業(yè)的產(chǎn)品深加工及產(chǎn)業(yè)配套，發(fā)展食品工業(yè)、生物醫(yī)藥、服裝紡織等；二是強化部分礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源的精細開發(fā)；三是強化高新技術及新興產(chǎn)業(yè)的培育，如種子工程、物聯(lián)網(wǎng)應用、應急救援等；四是發(fā)展配套性工業(yè)，包括本地生產(chǎn)生活消費中的家居建材、農機制造、肥料農藥等，還包括與周邊地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)鏈的關聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)，如汽車零部件、機械加工、小家電生產(chǎn)及電子器件等。

（2）“農村改革助力”重點在于實施農村土地綜合整治工程以及新型農業(yè)組織示范工程。一方面提高農村土地利用效率，推進土地整治及遷村并點工程，減少偏遠山區(qū)、庫區(qū)的居住人口，集中建設重點鎮(zhèn)及特色村鎮(zhèn)；另一方面，探索新型農村合作組織模式和新型農業(yè)生產(chǎn)模式，激發(fā)農業(yè)發(fā)展主體活力、提高特色村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活力，構建大別山地區(qū)新型村鎮(zhèn)結構體系。

（3）“科技創(chuàng)新支撐”重點需要強化大別山地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技含量，特別要構建支撐特色農業(yè)的科技支撐體系和科技創(chuàng)新平臺，使大別山的主導產(chǎn)業(yè)走上科技提升、創(chuàng)新驅動的道路。具體策略包括建設科技園區(qū)、高校試驗基地、創(chuàng)業(yè)孵化基地，推行“借腦興業(yè)”計劃；大力引進各類專業(yè)人才，大力發(fā)展本地職業(yè)教育；實施“鄉(xiāng)情引才”工程，鼓勵外地本籍優(yōu)秀人才回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)以及就業(yè)。

（4）“基礎配套保障”重點強化大別山區(qū)的基礎設施全覆蓋工程，公共服務設施提升工程。包括村級道路交通，新農村建設水電氣及基礎信息化工程，中心城市衛(wèi)生、教育、醫(yī)療及文化娛樂的配套功能。

3.“抓關鍵”

“抓關鍵”是指在戰(zhàn)略實施的過程中把握區(qū)域發(fā)展重點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點、功能建設重點、工程建設重點及政策措施重點。大別山扶貧片區(qū)的發(fā)展在于以下5個關鍵：

（1）實施增長極戰(zhàn)略，建設區(qū)域中心城市，抓住空間格局的關鍵。首先要打造核心增長極，進而帶動“一圈四走廊”的發(fā)展，特別是強化麻城作為戰(zhàn)略高地和功能高點的作用。

（2）實施功能區(qū)戰(zhàn)略，打造重點園區(qū)景區(qū)，抓住發(fā)展載體的關鍵。根據(jù)特色農業(yè)、文化旅游及配套工業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展要求，規(guī)劃布局高效農業(yè)示范園、新型工業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代商貿物流園、旅游功能區(qū)及總部經(jīng)濟區(qū)等重點產(chǎn)業(yè)和市場載體。實現(xiàn)吸引外部資源、整合內部資源，引領區(qū)域發(fā)展的結構性支撐作用。

（3）實施政策特許戰(zhàn)略，探索農村發(fā)展模式創(chuàng)新，抓住政策破題的關鍵。充分利用國家扶貧戰(zhàn)略，爭取國家政策及資金扶持。特別是爭取在土地綜合整治、農村土地流轉、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)戶籍制度、農業(yè)金融及農業(yè)合作組織模式等方面的創(chuàng)新政策和先行先試權。在財政政策方面，力爭增加對大別山區(qū)公共設施建設、生態(tài)環(huán)境補償?shù)耐度?，以及財政扶貧資金等專項扶持資金的投入與使用管理，加大財政轉移支付和金融扶持力度。

（4）實施區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，搭建合作發(fā)展平臺，抓住區(qū)域統(tǒng)籌的關鍵。大別山地區(qū)位于鄂豫皖三省交界，區(qū)域各縣市資源稟賦趨同，城市建設及產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能層次不高、同質化嚴重。為此，在特色農業(yè)及文化旅游等方面強化區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃與資源共享，建立鄂豫皖三省之間的相互溝通協(xié)作機制及三省政府聯(lián)席工作機制，本著“協(xié)作、互利、共贏”的原則，就體制改革與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結構調整分工與協(xié)作、資源整合、市場開放、基礎設施及文化建設等方面的事項，進行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一實施。

（5）實施生態(tài)環(huán)保戰(zhàn)略，制定生態(tài)保護措施，抓住綠色發(fā)展的關鍵。落后地區(qū)的發(fā)展最容易導致低水平重復和生態(tài)環(huán)境的破壞。大別山地區(qū)的綠色發(fā)展需要制定生態(tài)環(huán)保戰(zhàn)略、進行更細的功能區(qū)劃分，設立環(huán)境保護標準及資源開發(fā)過程的生態(tài)保護與修復規(guī)則。

當前，推動我國貧困地區(qū)的快速發(fā)展既是一種國家責任，也是事關國家經(jīng)濟發(fā)展與社會安全的戰(zhàn)略性問題。進一步加快貧困落后地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，已經(jīng)成為關系到2020年全面建成小康社會奮斗目標能否實現(xiàn)的關鍵。大別山地區(qū)在理性分析產(chǎn)業(yè)適宜性和比較優(yōu)勢的基礎上，選擇自身適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，建立高質量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，是一些具有特殊資源條件的落后地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的有效路徑。

（作者單位：泛華集團城市發(fā)展研究院）

編輯：王忱