發(fā)揮先行先試示范帶動作用當好全國改革開放的排頭兵
——浦東新區(qū)綜合配套改革試點九年進展綜述

文/浦東新區(qū)發(fā)改委

發(fā)揮先行先試示范帶動作用當好全國改革開放的排頭兵
——浦東新區(qū)綜合配套改革試點九年進展綜述

文/浦東新區(qū)發(fā)改委

2005年6月21日，國務院批準浦東新區(qū)成為全國第一個綜合配套改革試點。九年來，浦東綜合配套改革緊緊圍繞完善社會主義市場經(jīng)濟體制的總體目標，按照國務院“三個著力”的總體要求，堅持需求導向、問題導向、項目導向，堅持“浦東能突破、上海能推廣、全國能借鑒”，推動完成三輪三年行動計劃，實施了200多項改革任務，在著力轉(zhuǎn)變政府職能、著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟運行方式、著力改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結構方面積極開展先行先試，取得了一些進展和突破。

著力轉(zhuǎn)變政府職能，努力構建扁平高效的公共服務型政府

圍繞正確處理政府與市場、社會關系這條主線，浦東以“轉(zhuǎn)職能、提效能、提高透明度”為重點，深化行政管理體制改革，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設服務型政府。

一是探索適應大區(qū)域管理需求的開發(fā)體制和行政管理體制。從特大型城區(qū)的客觀實際出發(fā)，堅持以扁平化管理為導向，優(yōu)化政府組織結構和行政資源配置，探索建立“大部門制”、“大管委會”、“大市鎮(zhèn)”行政管理架構?！皟蓞^(qū)合并”后，浦東開展新一輪機構改革，堅持完善區(qū)級機構“大部門”制，區(qū)政府內(nèi)設工作部門19個，相當于本市其他區(qū)縣的2/3，每萬人行政編制數(shù)3.8人，不到全市平均數(shù)的一半。為加快南北開發(fā)區(qū)的聯(lián)動整合，推進扁平化管理，浦東探索形成“4+3”開發(fā)區(qū)管理格局，通過開發(fā)事權的整合下沉，基本做到“開發(fā)區(qū)事、開發(fā)區(qū)辦”，體現(xiàn)開發(fā)主導，重心下移。為賦予鎮(zhèn)級政府更大管理權限，增強統(tǒng)籌資源、自主發(fā)展的能力，浦東探索“大市鎮(zhèn)”體制，并在臨港地區(qū)探索創(chuàng)新“管鎮(zhèn)合一”管理體制，提高區(qū)域統(tǒng)籌開發(fā)力度、強化產(chǎn)城融合。

二是推進簡政放權，促進政府職能轉(zhuǎn)變和效能提高。在全市率先剝離街道招商引資職能，建立公共財政保障機制，強化街道綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務和指導自治組織等職責，促進街道工作重心放到社區(qū)服務、社會穩(wěn)定等公共服務職能上來。構建多層次、全覆蓋的公共服務平臺，完善區(qū)級市民中心和街鎮(zhèn)社區(qū)事務受理服務中心功能，實行一門式服務和統(tǒng)一管理，方便市民和企業(yè)辦事。今年，浦東在全市率先推進區(qū)級機關“瘦身”和街鎮(zhèn)“強身”工作，將區(qū)級機關編制和內(nèi)設機構核減15%，倒逼區(qū)級機關轉(zhuǎn)變職能、提高效能，強化基層一線服務。

三是探索推進行政審批制度改革。浦東圍繞“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少”的目標，從精簡審批事項、完善市場準入體制、深化重點領域?qū)徟贫雀母锏确矫嫔罨七M行政審批制度改革。在審批事項清理方面，通過壓縮時限、精簡環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程等方式對審批事項進行調(diào)整，改革后社會類行政審批事項從最初的724項減少到203項，平均審批時限從法定22個工作日壓縮到承諾8.4個工作日，保持了在全市行政審批事項最少、整體審批效率最高。在減少行政收費方面，率先探索減免企業(yè)各類行政費用，張江高科技園區(qū)成為全國范圍內(nèi)第一個規(guī)范實行行政審批和政府服務項目“零收費”政策的地區(qū)。在審批事項規(guī)范管理方面，啟動行政審批標準化建設，在全市率先開發(fā)“行政審批事項屬性要素數(shù)據(jù)庫、行政審批事項管理系統(tǒng)、智能導航系統(tǒng)”，編制行政機關實施行政審批操作標準的“業(yè)務手冊”和行政相對人申請行政審批具體依據(jù)的“辦事指南”。在市場準入領域改革方面，2010年推出工商、質(zhì)監(jiān)、稅務“三聯(lián)動”登記，今年出臺外商投資企業(yè)設立和變更一口受理試行辦法，實現(xiàn)企業(yè)聯(lián)動登記在商務、工商、稅務、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)環(huán)節(jié)的“五證聯(lián)辦”，浦東外資項目批準時間比國家法定審批時間縮短90%，在全國外商投資行政審批中實現(xiàn)了六個“最”：外資企業(yè)獲取“出生證”時間最短、聯(lián)動部門最多、行業(yè)覆蓋面最廣、受理事項最齊全、辦事流程最透明、制度創(chuàng)新最徹底。在商事登記制度改革方面，推進注冊資本分繳制和“零首付”制、創(chuàng)新住所登記方式，降低企業(yè)注冊門檻。在基本建設項目審批改革方面，率先全面啟動技術審核與行政審批相分離改革，改革成果在2009年國家《消防法》修改中被采納；推行“四個集裝箱”并聯(lián)審批，試點建設項目專項評估評審改革，實行重大產(chǎn)業(yè)項目告知承諾制改革，招拍掛用地建設項目審批時限從原來的280多個工作日減至不足100個工作日。

四是探索完善事中、事后監(jiān)管體制和綜合執(zhí)法體制。2013年，浦東在全市率先啟動市場監(jiān)管體制改革，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個局的機構和職能，成立浦東新區(qū)市場監(jiān)管局，并推動執(zhí)法力量進一步下沉基層，初步構建起“大市場、大監(jiān)管”體制，將原來按生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)劃分的分段監(jiān)管模式改為以對象為中心的一體化監(jiān)管模式，完善了市場監(jiān)管領域的行政審批和綜合執(zhí)法體制。今年正結合市場監(jiān)管體制的運作深化，進一步完善“一門式、一窗口、一張網(wǎng)、一套表”做法，構建貫穿生產(chǎn)、流通、消費全過程，行政審批、執(zhí)法監(jiān)督、技術支撐相互銜接的監(jiān)管機制。今年浦東還將在知識產(chǎn)權和城市建設管理領域進一步探索完善綜合監(jiān)管和執(zhí)法體制。為給政府簡政放權、釋放市場主體活力創(chuàng)造條件，浦東推進社會信用體系建設，在張江高科技園區(qū)試點建立張江信用自評系統(tǒng)，幫助科技型中小企業(yè)積累信用、緩解融資難問題。

五是培育社會組織，發(fā)揮社會主體作用。創(chuàng)新社會組織培育機制，出臺政社合作規(guī)范性文件，促進政府與社會組織“六分開”；重點扶持培育社會公益性、樞紐型、支持型、行業(yè)性四類社會組織發(fā)展，社會組織總量達到1693家，占全市總量的七分之一。為促進社會組織健康發(fā)展，浦東推進簡化登記程序，加大社會組織孵化培育，建成浦東公益服務園、基金會服務園和浦東公益街，正整合打造成為國家級公益示范基地。2012年，浦東公益服務園“企業(yè)提供辦公用房和物業(yè)服務、政府提供財政補貼和入駐標準、社會組織自我管理和服務”的操作模式，獲得第六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。完善政府購買公共服務機制，形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新機制。

著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟運行方式，完善“四個中心”建設的制度環(huán)境

浦東緊緊圍繞“四個中心”和中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)建設等國家重大戰(zhàn)略，抓住制約服務經(jīng)濟、開放經(jīng)濟和創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸問題，堅持以制度創(chuàng)新推動功能拓展，努力為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供制度保障。

一是推進海關特殊監(jiān)管區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，堅定不移以開放促改革。以外高橋保稅區(qū)為代表的海關特殊監(jiān)管區(qū)以其封閉運作、高效便捷的獨特優(yōu)勢，成為浦東發(fā)展國際貿(mào)易、探索開放型經(jīng)濟的橋頭堡。2009年11月，市委市政府決定成立上海綜合保稅區(qū)管委會，對洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)和浦東機場綜合保稅區(qū)進行統(tǒng)一管理，在全國率先探索整合優(yōu)化特殊監(jiān)管區(qū)、向綜合保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級。上海綜保區(qū)的體制優(yōu)勢迅速凸顯，功能創(chuàng)新迅速發(fā)力。在提升全球航運資源配置能力方面，以國際航運發(fā)展綜合試驗區(qū)為載體，先后推出水水中轉(zhuǎn)、國際中轉(zhuǎn)集拼、啟運港退稅、保稅船舶登記等改革試點，增強了洋山港在航運中心建設中的樞紐港地位，提升了中轉(zhuǎn)樞紐功能。在航運金融業(yè)務創(chuàng)新方面，上海綜合保稅區(qū)率先探索單船單機融資租賃（S P V）業(yè)務試點，打破了外資公司長期壟斷的融資租賃格局，豐富了我國航運金融業(yè)務的發(fā)展；在全國首家啟動期貨保稅交割試點，啟動保稅倉單質(zhì)押融資試點、推出洋山銅溢價，促進了國內(nèi)期貨價格與國際的接軌，提升了大宗商品資源配置能力。在促進貿(mào)易便利化方面，圍繞企業(yè)的跨境資金運作需求，外匯監(jiān)管部門于2005年在浦東率先推出“外匯九條”改革舉措，探索跨境放款、外匯集中管理、集中收付匯等一系列突破；2010年和2012年，探索開展國際貿(mào)易結算中心試點和跨國公司總部外匯資金集中運營管理試點，進一步提升資金的跨境運作水平，為國家擴大和深化外匯領域監(jiān)管改革提供了重要基礎。圍繞口岸進出便利化需求，率先在全國海關開展分類通關和無紙化通關改革試點，推進海關、邊檢、檢驗檢疫申報單“三單合一”，設立全國質(zhì)量檢驗檢疫創(chuàng)新區(qū)、全國入境再利用產(chǎn)業(yè)檢驗檢疫示范區(qū)，推進通關通檢模式創(chuàng)新。

浦東以特殊監(jiān)管區(qū)為平臺推進開放型經(jīng)濟發(fā)展的探索實踐，為中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)的設立創(chuàng)造了條件。國家把自貿(mào)試驗區(qū)作為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，極大地拓展了浦東綜合配套改革先行先試的內(nèi)涵和空間。當前，浦東正圍繞營造國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境，爭取率先借鑒推廣自貿(mào)試驗區(qū)的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)聯(lián)動創(chuàng)新、相互促進，積極做好自貿(mào)試驗區(qū)與“四個中心”建設聯(lián)動的主戰(zhàn)場。

二是圍繞國際金融中心核心功能區(qū)建設，不斷推動金融領域改革創(chuàng)新。在加快多層次金融市場體系建設方面，完善和深化證券、外匯、貨幣、期貨、股權托管、信托登記等金融市場建設，2006年中國金融期貨交易所在浦東注冊成立，2010年全國銀行間市場貸款轉(zhuǎn)讓交易系統(tǒng)在浦東開通，2011年上海股權托管交易中心落戶浦東。以金融市場為平臺，不斷完善利率、匯率市場化形成機制，推出上海銀行間同業(yè)拆放利率（S H I B O R）并加強應用，探索完善利率價格形成機制和人民幣國債收益率曲線；不斷推進金融產(chǎn)品創(chuàng)新和金融對外開放，集聚新興金融機構，推出上證50 E T F基金產(chǎn)品和權證產(chǎn)品、金屬鋅、黃金、白銀期貨、原油、國債等期貨產(chǎn)品，率先開展Q D I I基金試點、開展個人本外幣兌換特許業(yè)務試點、率先實施跨境貿(mào)易人民幣結算試點，吸引了一批股權投資、財富管理等新興金融機構集聚。在優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境方面，強化金融法制環(huán)境建設，成立了全國第一家金融審判庭，在陸家嘴成立了上海金融仲裁院。截至2013年底，浦東共有監(jiān)管類金融機構794家，各類股權投資企業(yè)1452家，財富管理公司305家，各類金融專業(yè)服務機構465家，成為國內(nèi)持牌金融機構和股權投資及管理企業(yè)最密集的地區(qū)。

三是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，不斷完善科技服務體系和政策環(huán)境。浦東以國務院批準張江成為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為契機，深入實施“聚焦張江”戰(zhàn)略，推進區(qū)域創(chuàng)新體系不斷完善。2010年，浦東新區(qū)人大常委會審議通過《關于推進浦東新區(qū)高新技術產(chǎn)業(yè)化的決定》，為自主創(chuàng)新營造了良好的法制環(huán)境。2011年，浦東新區(qū)政府制定出臺“張江創(chuàng)新十條”，從股權激勵、人才集聚、財稅政策、科技金融、管理機制等方面，完善對自主創(chuàng)新的政策支持。針對科技型企業(yè)融資瓶頸，發(fā)揮政府引導和市場機制作用，進一步規(guī)范國資創(chuàng)投運作模式，發(fā)揮科技平臺服務作用，構建了“股權+債權”的科技型中小企業(yè)投融資支持體系。在股權方面，構建起覆蓋科技型中小企業(yè)種子期、初創(chuàng)期和成長期的股權投資體系，在全國率先成立創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金，開展國資創(chuàng)投改革試點，建立“成本+利息”的退出機制，加強對高技術創(chuàng)業(yè)團隊的引導支持。創(chuàng)新債權融資體系，開展知識產(chǎn)權質(zhì)押融資和科技企業(yè)信用互助擔保業(yè)務，探索信用貸款和投貸聯(lián)動融資方式，解決了一大批輕資產(chǎn)科技企業(yè)的首貸難問題。開展土地“二次開發(fā)”試點，探索利用存量工業(yè)用地建設研發(fā)類建筑，滿足了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求，有力促進了土地節(jié)約集約利用和產(chǎn)城融合發(fā)展。開展入境生物材料檢驗檢疫、集成電路保稅監(jiān)管模式等改革試點，解決了高新技術產(chǎn)業(yè)在稅制、口岸監(jiān)管等方面面臨的問題，促進了重點高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。開展“代持股專項資金”試點、“兩個1000”和“雙定雙限”商品房改革探索，降低了人才居住和創(chuàng)業(yè)成本。

四是積極探索管理和政策創(chuàng)新，支持新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展壯大，提升總部經(jīng)濟和平臺經(jīng)濟發(fā)展能級。圍繞完善總部經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，2011年和2012年連續(xù)兩年，浦東新區(qū)聯(lián)手工商、海關、檢驗檢疫、外匯管理、出入境等部門出臺支持總部經(jīng)濟發(fā)展的“總部12條”和“總部14條”。截至2013年底，浦東已集聚了214家跨國公司地區(qū)總部，約占全市一半。針對平臺經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展需求，浦東不斷深化管理和政策創(chuàng)新，努力為體現(xiàn)市場需求、富有創(chuàng)造活力的企業(yè)打通發(fā)展瓶頸。以春宇供應鏈為試點，解決了企業(yè)性質(zhì)認定、運輸資質(zhì)取得、外匯支付、授信擔保等一系列政策瓶頸問題；以普蘭為試點，探索將票據(jù)中介業(yè)務引入規(guī)范管理的發(fā)展通道。針對商業(yè)保理、融資租賃等較為成熟的新興行業(yè)，出臺政府規(guī)范性文件，形成政府、市場合力推動發(fā)展的良好格局。

著力改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構，不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制和基層社會治理模式

針對區(qū)域發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)二元結構依然存在、城市與社會功能相對滯后等問題，浦東加大改革創(chuàng)新力度，努力提升社會治理能力和城鄉(xiāng)公共服務水平。

一是建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務機制。率先推進基礎教育和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務管理體制的區(qū)級統(tǒng)籌，實現(xiàn)了基礎教育統(tǒng)一撥款標準、統(tǒng)一硬件配備、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一為教師提供培訓與發(fā)展機會，街鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務中心由區(qū)級統(tǒng)籌管理保障。在此基礎上，開展教育“管、辦、評”改革試點，探索醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)合體模式，推動社區(qū)衛(wèi)生服務中心與二級、三甲醫(yī)院建成聯(lián)合體，提高了城鄉(xiāng)基本公共服務均衡化水平。“兩區(qū)合并”后，進一步推進教育、衛(wèi)生、保障標準的南北對接，基本公共服務實現(xiàn)全區(qū)統(tǒng)籌，教育、醫(yī)療衛(wèi)生體制實現(xiàn)一體化管理，農(nóng)保區(qū)級標準實現(xiàn)“二元并軌”。2010年起，在社區(qū)衛(wèi)生服務中心推進全科醫(yī)師家庭責任制。為加強城鄉(xiāng)公共服務人才的均衡化，今年浦東制定出臺了引導教育、醫(yī)療人才向偏遠郊區(qū)基層流動的綜合激勵保障辦法，“教育六條”和“衛(wèi)生八條”政策即將實施。

二是探索多層次的社會共商、社區(qū)共治新機制。深化居（村）民自治機制，在全市率先建立居委會建設經(jīng)費保障制度，出臺文件規(guī)范街鎮(zhèn)居委會成員薪酬待遇和居委會日常工作經(jīng)費，激發(fā)居民的參與動力，促進居委會能力提升。探索形成“1+X”基層民主治理模式，通過建立健全村級事務民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的一系列制度和操作細則，推進村級事務管理民主化、決策科學化、實施透明化，形成“村情民知、村策民決、村財民理、村績民評、村利民享”的村級治理機制。搭建社區(qū)共治平臺，在各街道普遍建立了社區(qū)委員會，以社區(qū)居民代表會議為載體，調(diào)動社會各方力量參與社區(qū)公共事務共商共決共治；在郊區(qū)、大鎮(zhèn)和快速城市化地區(qū)探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，在鎮(zhèn)以下分類設立社區(qū)管理服務平臺，探索引入社區(qū)共治機制。

三是推進有利于城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村綜合改革。推進宅基地置換、集體建設用地流轉(zhuǎn)試點，在集體建設用地盤活方面進行了有益探索；開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點，建立鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務中心，探索建立規(guī)范全鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)行為的信息公開機制和公平、公開、公正的市場監(jiān)督機制。開展村集體經(jīng)濟組織股份化改革試點，以“村資分離”、“聯(lián)村管理”“股份制改造”等為主要內(nèi)容，深化村級管理體制改革。

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，作為全國第一家綜合配套改革試驗區(qū)，浦東將繼續(xù)承擔起全國改革開放排頭兵和科學發(fā)展先行者的重大使命，認真學習貫徹習近平總書記近期在上?？疾鞎r的重要講話精神，進一步推動中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)建設與浦東綜改有效聯(lián)動，營造國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境，進一步落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以自主創(chuàng)新引領經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。在推進改革的過程中，認真踐行社會主義核心價值觀，加強干部隊伍能力建設，以奮發(fā)有為的精神狀態(tài)促進浦東綜改試點和全面深化改革進程取得新的勝利。