文/彭勃

以人大為平臺的協(xié)商民主問題初探

文/彭勃

一、現(xiàn)代治理的復(fù)雜性呼喚協(xié)商民主

人類解決公共治理問題，可以遵循不同的邏輯。包括以契約和自由市場為核心內(nèi)容的“市場邏輯”，以及“科層官僚制”的“行政邏輯”?，F(xiàn)代公共治理問題日益復(fù)雜化，市場邏輯與行政邏輯均面臨失靈的困境。治理運(yùn)行的第三種邏輯“政策網(wǎng)絡(luò)”開始興起，它將社會運(yùn)行看作是各種相互關(guān)聯(lián)的平等主體，在資源依賴、權(quán)力分享基礎(chǔ)上的互動結(jié)果，這種邏輯要求主體間的平等“協(xié)商”。

隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，我國公共治理日益面臨復(fù)雜化局面。這些復(fù)雜問題體現(xiàn)為政治復(fù)雜性、管理復(fù)雜性、社會復(fù)雜性三個(gè)方面。這些復(fù)雜性產(chǎn)生的治理難題不能簡單依靠票決、等價(jià)交換，更無法通過行政命令和強(qiáng)制解決問題。這些深層次的治理難題，伴隨治理結(jié)果的不確定性和治理風(fēng)險(xiǎn)，要求創(chuàng)新治理機(jī)制，運(yùn)用包括協(xié)商機(jī)制在內(nèi)的多種治理邏輯，實(shí)現(xiàn)治理體系和能力的現(xiàn)代化。在此背景下，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商?！?/p>

二、我國當(dāng)前協(xié)商民主創(chuàng)新中的問題

我國有多種形式的協(xié)商民主實(shí)踐，具體包括國家體制層面的政治協(xié)商會議，地方治理層面的基層民主治理、聽證會、公共論壇等。但是，從實(shí)證經(jīng)驗(yàn)看，我國的協(xié)商民主還存在不足，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、地方協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新出于自發(fā)的分散狀態(tài)

當(dāng)前，我國地方協(xié)商民主創(chuàng)新處于分散狀態(tài)，在一些重要文本的闡述中，關(guān)于協(xié)商民主的制度安排還是“列舉式”的，缺乏邏輯性、系統(tǒng)性。例如浙江的協(xié)商民主實(shí)踐稱為“民主懇談會”、上海閔行的協(xié)商民主實(shí)踐稱為“預(yù)算聽證會”，其他還有各類聽證會、懇談會等。因此，我國協(xié)商民主當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題就是深入研究我國這些協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐的共同規(guī)律和相互差異，并對這些協(xié)商創(chuàng)新進(jìn)行類別化、系統(tǒng)化、程式化，為實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行知識準(zhǔn)備。

2、協(xié)商流程設(shè)計(jì)尚未定型化

目前，我國地方治理中各種類型的協(xié)商存在的共同問題是協(xié)商流程設(shè)計(jì)沒有固化、定型，其結(jié)果是很難對各種類型的協(xié)商民主進(jìn)行機(jī)制化研究和評估。馬克斯·韋伯將人類實(shí)踐理性分為根據(jù)道德、倫理判斷行動的價(jià)值理性和根據(jù)目標(biāo)選擇工具、手段的目的理性，也叫工具理性。工具理性促進(jìn)了社會進(jìn)步，但也造成了道德體系的淪喪。哈貝馬斯在批判工具理性的基礎(chǔ)上，提出了“交往理性”，表現(xiàn)形式為協(xié)商民主。哈貝馬斯認(rèn)為協(xié)商在規(guī)范意義上是一種程序，這種程序要求協(xié)商必須廣泛公正，不具排他性；沒有內(nèi)部和外部壓力；協(xié)商者身份平等；協(xié)商議題不受限制等。我國協(xié)商民主流程設(shè)計(jì)心態(tài)各異，很難對其進(jìn)行規(guī)范意義上的評價(jià)和研究。

3、協(xié)商民主尚未有效嵌入國家治理的主流場域

在我國，協(xié)商民主不是一個(gè)硬的制度設(shè)計(jì)，而是軟的實(shí)踐形式，具有隨意性，很多時(shí)候地方政府對協(xié)商所有方面擁有決定權(quán)。實(shí)際上，還沒有辦法嵌入到主流治理話語體系中去，比如協(xié)商民主與我國的權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會制度的嵌入和兼容問題。

三、以人民代表大會為平臺的協(xié)商民主體系

全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用；構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)商渠道。這個(gè)指導(dǎo)性文件為人大引入?yún)f(xié)商制度、充分發(fā)揮人大功能提供了依據(jù)。具體來看，完善以人大為平臺的協(xié)商制度，發(fā)揮人大的協(xié)商功能，應(yīng)該從四個(gè)方面入手。

1、政治層面的人大協(xié)商

在我國的國家機(jī)構(gòu)體系中，人民代表大會處于核心地位，其他國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。以人大為平臺的協(xié)商機(jī)制重點(diǎn)應(yīng)該包括兩個(gè)方面。首先，政治任命中的協(xié)商機(jī)制。人大的人事任免權(quán)主要是“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)任免。根據(jù)政黨政治的傳統(tǒng)，黨委向人民代表大會或者常委會推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)作用。但是，執(zhí)政黨是推薦干部，而不是任命干部，推薦的干部要經(jīng)過人大選舉任命這一法定程序成為正式領(lǐng)導(dǎo)人。人大選舉過程可以嵌入?yún)f(xié)商機(jī)制，以在黨管干部的原則下，提高人大人事任免科學(xué)性。其次，大政方針中的協(xié)商。人民代表大會及其常委會在審查和批準(zhǔn)大政方針之前，也可以充分應(yīng)用大會協(xié)商或者小組協(xié)商，提高信息交流和應(yīng)用程度，提高表決質(zhì)量。

2、決策層面的人大協(xié)商

要完善中國特色的社會主義法律體系，人民代表大會及其常委會必須嚴(yán)格使用立法權(quán)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量。盡管各項(xiàng)立法草案都是經(jīng)過各部門嚴(yán)格論證的，但是仍難以保證各項(xiàng)立法建議中不存在地方保護(hù)和部門利益法制化的可能性。所以，人民代表大會及其常務(wù)會在立法過程中需要設(shè)立協(xié)商、咨詢機(jī)制。人民代表大會及其常委會由于自身知識和立法內(nèi)容復(fù)雜化、專業(yè)化的限制，不可能完全掌握立法后產(chǎn)生的影響。所以，立法決策中可以引入社會中立第三方，比如專業(yè)的律師事務(wù)所、知名專業(yè)智庫等方面的專家參與立法前的審查和協(xié)商工作，避免決策出現(xiàn)重大偏差。

3、行政層面的人大協(xié)商

法律上講，人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府出臺重大決策前都必須提交人民代表大會及其常委會審議，只有審議通過的決策才能進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)。但在實(shí)際運(yùn)作中，也存在人大及其常委會功能缺位，政府職能越位的現(xiàn)象。人民代表大會召開有時(shí)間限制，所以要實(shí)現(xiàn)人大對行政事務(wù)的監(jiān)督，必須要加強(qiáng)人大常委會的作用，在人大常委會工作流程中嵌入?yún)f(xié)商機(jī)制。人大常委會協(xié)商機(jī)制包括人大常委會內(nèi)部制度化協(xié)商機(jī)制和人大常委會與行政部門、司法部門的外部制度化協(xié)商機(jī)制。只有通過內(nèi)部和外部制度化的常委會協(xié)商機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)人大常委會和人大代表的聯(lián)系，才能保證人大對行政、司法部門的監(jiān)督。

4、社會層面的人大協(xié)商

要充分實(shí)現(xiàn)人大功能，必須提高人大代表在基層中的履職效能。人大代表在基層履職工作中可以創(chuàng)新工作方式，嵌入?yún)f(xié)商機(jī)制，通過座談、聽證等途徑擴(kuò)大公民有序參與，通過協(xié)商中的意見表達(dá)和辯論積極回應(yīng)社會關(guān)切，比如浙江溫嶺的民主懇談會。溫嶺市下轄的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過在預(yù)算初審環(huán)節(jié)中引入?yún)f(xié)商機(jī)制，即參與式預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查工作的形式探索和創(chuàng)新，規(guī)范基層政府的財(cái)政工作。另外，上海市閔行區(qū)人大也創(chuàng)新了預(yù)算審查方式，在預(yù)算初審中設(shè)立“預(yù)算聽證會”，以提高社會參與，加強(qiáng)人大和社會公眾的聯(lián)系。

四、發(fā)展人大協(xié)商的幾個(gè)問題

協(xié)商民主是眾多民主形式中的一種，這也就決定了它本身效能存在限度。協(xié)商民主本身的限度要求在建設(shè)以人大為平臺的協(xié)商機(jī)制過程中，把握好幾個(gè)問題。

首先，以人大為平臺的協(xié)商民主和投票民主之間的關(guān)系。投票民主因?yàn)椤斑x項(xiàng)有限”、“投票時(shí)的民主”等弊端而遭受批評，協(xié)商民主成為投票民主的補(bǔ)充應(yīng)運(yùn)而生。但是，協(xié)商民主也面臨社會規(guī)模、復(fù)雜性、多元性、不平等等因素的制約，所以協(xié)商民主并不能取代投票民主，而只能是對票決民主的一種補(bǔ)充。實(shí)際上，協(xié)商民主理論家對這一點(diǎn)有共同認(rèn)識，比如協(xié)商民主代表喬舒亞·科恩認(rèn)為為了達(dá)成一致，協(xié)商中的少數(shù)服從多數(shù)原則和投票原則必不可少。值得借鑒。

其次，如何通過議事規(guī)則規(guī)范協(xié)商的功能。以人大為平臺的協(xié)商機(jī)制是一種對話性機(jī)制，它必須具備協(xié)商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件。在這些基礎(chǔ)條件上，以人大為基礎(chǔ)的協(xié)商民主還必須具備一定的規(guī)則。亨利·馬丁·羅伯特的《羅伯特議事規(guī)則》提出了詳盡的協(xié)商規(guī)則。羅伯特的會議主要是協(xié)商會議,是指由人組成的集體,它有權(quán)通過自由充分的討論,以整個(gè)會議組織的名義,自主地決定一致的行動。根據(jù)羅伯特議事規(guī)則，提議、討論與表決是會議的構(gòu)成要素，提案是會議的緣由,討論是會議的過程,決議是會議的結(jié)果。以人大為平臺的協(xié)商流程可借鑒議事規(guī)則中的平等、對領(lǐng)袖權(quán)力制約、辯論等根本原則。

再次，如何在戰(zhàn)略上認(rèn)識以人大為平臺的協(xié)商機(jī)制。協(xié)商機(jī)制有助于人大代表和常委會充分交流信息，達(dá)成理性共識，從而提高決策合法性，因此建立人大為平臺的協(xié)商機(jī)制具有必要性。我們必須從戰(zhàn)略高度上認(rèn)識這一問題。以人大為平臺的協(xié)商機(jī)制的嵌入客體是人大制度這一主流治理場域，其功能發(fā)揮與人大制度本身緊密相關(guān)。因此，要實(shí)現(xiàn)人大協(xié)商機(jī)制的效用，必須要強(qiáng)化、落實(shí)人民代表大會本身在立法、預(yù)算中的作用。從規(guī)范角度看，正確處理人大監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察部門的關(guān)系、完善縣以上人大撤銷本級政府不當(dāng)決定制度安排、加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督職能、健全人大討論決定重大事項(xiàng)的制度安排，是強(qiáng)化人大的地位和作用的條件，也是人大協(xié)商機(jī)制作用得以發(fā)揮的重要條件。（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，上海交大公共政策與治理創(chuàng)新研究中心主任）