文/秦德君馬云鳳

服務型政府建設是個革命性變革

文/秦德君馬云鳳

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了加快“建設法治政府和服務型政府”的重大命題。加快推進服務型政府建設的進程，既是中國在2020年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的題中應有之義，也是全面貫徹落實《決定》精神、全面完成《決定》提出的各項重大改革命題的必要條件。

一、“服務型政府”與世界文明主潮

服務型政府建設是20世紀下半葉以來的世界性命題。發(fā)達國家的服務型政府建設大致經(jīng)歷了三個階段：一是早期市場經(jīng)濟與有限公共服務時期。19世紀上半葉，西方國家政府充當“守夜人”角色；19世紀后半期一些發(fā)達國家開始調(diào)整生產(chǎn)關系，制定勞動保險法、救濟法等，興辦公共福利事業(yè)，大幅度改善國民生活。二是公共服務體系完善時期。二戰(zhàn)后，許多發(fā)達國家介入市場功能發(fā)揮不明顯的領域，擴大公共服務覆蓋面，公共服務成為政府主要職能。三是公共服務職能變革時期。20世紀60年代以來，經(jīng)濟全球化、政治民主化浪潮席卷全球，公共行政變革形成新的世界潮流。20世紀70年代后，新西蘭、英、美等公共部門針對傳統(tǒng)管制型政府的弊端，大力引入“企業(yè)化”模式，以重新贏得公眾信任。日本、加拿大、荷蘭、法國等紛紛效仿，運用市場力量提升政府績效，大力改善公共物品供給質量，掀起了所謂“新公共管理”運動。

這一背景下，許多國家提出了“服務型政府”建設目標。20世紀90年代后，發(fā)達國家行政改革的首要目標幾乎都聚焦于“政府再造”，塑造服務型政府，探索如何更好提供公共服務。如1991年英國梅杰政府推行所謂“公民憲章”運動，規(guī)定政府各部門必須以規(guī)章方式明確列出公共服務的內(nèi)容、標準和責任等。這一時期，發(fā)達國家服務型政府職能面臨重大改革，在“以更少納稅獲得更好的公共服務”巨大公眾期待的壓力下，各國普遍推行公共服務市場化、社會化，實行績效管理，改進社會福利制度，促進充分就業(yè)。

世界范圍內(nèi)，發(fā)達國家服務型政府的變革探索大體呈現(xiàn)兩種類型：一是以美、德、日為代表的“公平與效率兼顧型”，二是以英、法和北歐為代表的所謂“公平主導型”。前一種重在政府調(diào)節(jié)分配前提下建立個人自助為主、政府補助、商業(yè)保險為輔的公共服務體系。如德國，建立的公共服務體系與其社會市場經(jīng)濟體制相適應，實行公助與自助相結合，社會保障項目除了工傷保險費用由企業(yè)主承擔外，失業(yè)保險和醫(yī)療保險所需資金均由職工個人和所在企業(yè)分擔，政府只在以上項目虧空時給予部分財政補貼等。后一種則以“全民普及、公平公正”理念為原則，推行全民保障。兩種不同類型都建立起了較為健全、富有效率的公共服務供給體系。

二、在中國，“服務型政府”理念的形成是個坐標性事件

總體上，中國服務型政府建設的探索大致呈現(xiàn)三個階段：第一階段，從新中國成立到十一屆三中全會是起步時期；第二階段，從改革開放到十七大前是發(fā)展時期；第三階段，十七大以來是進一步發(fā)展時期。

從2002年開始，我國一些地方政府陸續(xù)提出服務型政府建設的改革議程。2002年11月，十六大報告首次將政府職能聚焦于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”四方面。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班上的講話中，第一次在中央層面提出“努力建設服務型政府”的目標。同年3月8日，溫家寶在全國“兩會”陜西代表團會議上強調(diào)“我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務?！?005年3月全國人大十屆三次會議上，“服務型政府”首次出現(xiàn)在《政府工作報告》中，經(jīng)人大批準上升為國家意志。

服務型政府理念的形成和提出，是一個坐標性事件。2006年10月，十六屆六中全會首次將“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”寫入黨的文件。2007年10月，十七大報告進一步論述了服務型政府的建設目標和要求，標志著中國政府職能轉變和行政管理體制改革邁入新階段。十七大后理論界對服務型政府建設的相關問題開展了熱烈的研討，提出了許多建議。各地政府對服務型政府建設積極探索，出臺了一些政策舉措，取得了許多成果。上海按照“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的要求，在市區(qū)兩級進行了長期探索。

2008年2月23日在中央政治局第四次集體學習會上，胡錦濤總書記在講話中強調(diào)：建設服務型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過國務院機構改革“大部制”方案，標志著新一輪政府機構改革拉開帷幕。今年3月14日，全國人大審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，成為中國服務型政府建設的新突破。

三、服務型政府建設：本質、要義和主線

服務型政府相對于歷史上“管制型政府”而言，是新的社會條件下新的政府形態(tài)，是對傳統(tǒng)管制型政府模式的重大超越。服務型政府的本質，是在社會民主秩序框架中凸現(xiàn)公民本位、社會本位、服務本位和效率質量本位；其價值取向是向公民提供“服務”而不是讓公民向政府“服從”。

服務型政府建設,不僅意味著政府自身的重大變革,還意味著政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、政府與資本關系的重塑，意味著行政管理體制的重大創(chuàng)新變革。從管制到管理，從管理到治理，是個歷史性進步——“多元治理”是一種新型治理形態(tài)；而從管制型政府到服務型政府，是另一個歷史性進步，它伴隨著政府職能的深刻、重大變革。

《尚書·大禹謨》說“德惟善政，政在養(yǎng)民?！比绻l(fā)展經(jīng)濟是政府的天職，那么促進社會公平正義則是政府的良心。經(jīng)濟發(fā)展成果如不能造福市民，不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不能讓全體公民共享，就不是“中國特色”的社會主義。政府必須向社會和市民提供各種優(yōu)質的公共服務產(chǎn)品，滿足人們生存之需和社會發(fā)展需要。由此，必須加強在公共服務制度安排和公共產(chǎn)品供給方面的職責，公平公正地面向全體人民提供義務教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務，提升全市公共服務總量，推進基本公共服務均等化。

推進服務型政府建設，要義有兩方面：一是政府職能要從管理為主要職能轉向以服務為職能，全面提升提供公共服務的能力；二是不僅要善于提供服務，還要善于購買服務。簡單說，服務型政府建設，一是要善于提供服務，二是要學會購買服務，正如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)的：“必推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”

善于購買公共服務，是以承認社會存在多元的公共服務主體為前提。政府不包攬一切，不扮演“全能政府”角色，做力所能及的事，承擔該承擔的“有限”的服務職責，善于運用社會資源和公共智慧，將公共服務更多地轉移給各種社會組織，提升公共服務市場化、社會化程度。加快發(fā)展社會組織，盡快“轉移”一部分公共管理和公共服務職能。行業(yè)協(xié)會、商會、同業(yè)工會、社會中介組織等的狀況和質量，是市場經(jīng)濟成熟程度的重要標志，也是能否真正建成服務型政府的重要變量。政府職能轉變和收縮，以社會自組織的發(fā)展為條件。一個“弱組織社會”，一個社會參與性孱弱的社會，不可能產(chǎn)生真正意義上的“服務型政府”。

因此服務型政府建設目標的實現(xiàn)，依賴于大量能夠擔當起一定社會公共事務、能夠“接盤”的社會組織“隊列”的形成。那些行政色彩、“二政府”色彩濃郁的社會組織，不是真正意義的社會組織，應當加快去行政化的步伐。要借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，將競爭機制引入公共服務領域，開放公共服務市場，允許社會組織和企業(yè)進入提供公共服務的領域。

總之，在服務型政府建設中如何打破對于公共服務的壟斷，盡可能以委托、承包、代理等市場化的制度安排，引入社會力量和非政府組織參與提供公共服務；政府自身如何更多向社會購買服務，從包打天下中解脫出來，實現(xiàn)職能上的瘦身和轉型，是個大課題。

在深層次行政文化上，由于長期的社會歷史原因，在我國各級行政系統(tǒng)中存在較為根深蒂固的“管制偏好”，官本位根深蒂固，公民至上、社會為本的公共理性薄弱，這種行政文化制約著政府職能轉變的進程。如何從“管制型”行政文化向治理型”行政文化的轉型；從“統(tǒng)治型”行政文化向“服務型”行政文化”的轉型，如何真正實現(xiàn)從官本位、政府本位、權力本位向“民本”、“人本”、“社會為本”服務理念轉型——不僅進一步解構管制型的行政結構，更著力解構內(nèi)在的管制型行政理念和文化心理，解放思想、勤于學習，掌握新理念、知識、新技術、新方法，大幅度提升與服務型政府建設相適應的素養(yǎng)和能力，更是當下推進服務型政府建設在文化和心理領域，要認真面對和解決的重大問題。