文/吳祖強(qiáng)林麗麗

完善人大上下聯(lián)動機(jī)制的調(diào)查與思考

文/吳祖強(qiáng)林麗麗

人大上下聯(lián)動是為人大履職服務(wù)的工作機(jī)制，其本身不是人大履職。完善這一機(jī)制有助于人大更好履職。2013年，上海市人大常委會開展“依法行使監(jiān)督職權(quán)若干問題的研究”，市人大財經(jīng)委辦公室承擔(dān)了其子課題“完善市區(qū)聯(lián)動機(jī)制，提高人大工作實效”的調(diào)研。課題組設(shè)計了調(diào)查問卷，向全市17個區(qū)縣人大常委會所有工委發(fā)放問卷120份，回收有效問卷110份。

一、聯(lián)動成效

本市人大開展上下聯(lián)動工作范圍廣、項目多，成效顯著。市十三屆人大期間，市人大常委會聽取和審議專項工作報告64項，其中采取市區(qū)聯(lián)動的有33項，占52%；執(zhí)法檢查19項，其中采取市區(qū)聯(lián)動的有18項，占95%。除監(jiān)督工作外，立法工作中，委托區(qū)縣人大征求意見也不少。調(diào)查反映，66%的區(qū)縣人大認(rèn)為聯(lián)動可以“形成合力、提高工作實效”，21%的區(qū)縣人大認(rèn)為聯(lián)動可以“提高業(yè)務(wù)水平”。大家普遍認(rèn)為，人大上下聯(lián)動有助于發(fā)揮人大履職的綜合優(yōu)勢，也有助于改進(jìn)基層人大工作，既能互動，又能互補(bǔ)，還能互促。

二、存在問題

1、聯(lián)動內(nèi)容與區(qū)縣工作結(jié)合度有待提高。47%的區(qū)縣人大對上下聯(lián)動的實際需求是幫助區(qū)縣推動工作，29%的區(qū)縣人大希望得到市人大的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，反映區(qū)縣基層意見也占19%?？梢妼^(qū)縣工作有實際推動作用是區(qū)縣對聯(lián)動的最大需求。與區(qū)縣工作結(jié)合的緊密程度影響參加聯(lián)動的積極性，有69%的區(qū)縣人大認(rèn)為聯(lián)動內(nèi)容與區(qū)縣重點(diǎn)工作結(jié)合度提高可以調(diào)動聯(lián)動積極性。但是區(qū)縣人大反映：目前市區(qū)人大聯(lián)動題目多為“指令性”，下達(dá)的聯(lián)動內(nèi)容與區(qū)縣實際不夠匹配；48%的區(qū)縣人大提出在征求區(qū)縣人大意見后，再確定聯(lián)動題目。

2、聯(lián)動工作銜接有待緊密。調(diào)查表明，39%的區(qū)縣人大認(rèn)為，“通氣”較晚是最突出的問題。區(qū)縣人大年度工作計劃通常在當(dāng)年的1月份確定，市人大常委會年度工作計劃通常在當(dāng)年的2月底或3月初確定，導(dǎo)致上下聯(lián)動工作“通氣”較晚，影響區(qū)縣人大原定工作安排。

3、項目數(shù)量較多負(fù)擔(dān)重。區(qū)縣人大反映目前聯(lián)動項目較多。由于區(qū)縣人大一個工委只有一至兩個人，加之目前市與區(qū)縣人大辦事機(jī)構(gòu)存在設(shè)置不統(tǒng)一的情況，有的一個工委要聯(lián)系市人大三個委員會，應(yīng)付不過來。70%的區(qū)縣人大希望市人大與區(qū)縣人大各工委層面每年開展的聯(lián)動項目以1項為宜。

4、意見問題缺少反饋。區(qū)縣人大反映：區(qū)縣人大對聯(lián)動工作都非常重視，形成調(diào)研報告報市人大。而市人大對區(qū)縣人大在聯(lián)動中反映的一些問題缺少信息反饋，影響了區(qū)縣人大對聯(lián)動工作的積極性，希望加強(qiáng)幫助區(qū)縣反映情況、解決問題的力度，

三、聯(lián)動模式

聯(lián)動模式有三種：上聯(lián)下、下聯(lián)上和上下共同開展。目前普遍采用上聯(lián)下模式，也就是市人大提出聯(lián)動內(nèi)容，各區(qū)縣人大參與。雖然區(qū)縣普遍希望聯(lián)動能反映區(qū)縣情況，同時借助上級人大力量，推動本區(qū)縣工作或問題的解決。但是，下聯(lián)上模式采用很少。第三種模式是為履行同樣的法定職責(zé)開展聯(lián)動，如“計劃、預(yù)算審查”、“五年規(guī)劃審查或者中期評估的監(jiān)督”。

四、幾點(diǎn)建議

1、增強(qiáng)規(guī)范性。上下級人大之間共商形成指導(dǎo)性文件，明確上下級人大之間聯(lián)動的方式、內(nèi)容及措施：將征求立法意見、專題監(jiān)督調(diào)研、委托執(zhí)法檢查、代表活動、人大工作專題研討等內(nèi)容納入聯(lián)動內(nèi)容；事先征求下級人大意見再確定聯(lián)動選題，既可以上聯(lián)下也可以下聯(lián)上。

2、增強(qiáng)協(xié)調(diào)性。聯(lián)動選題要早謀劃、早溝通，上下對接；項目要少而精，雙向選擇，共商決定，而不是上級人大向下級人大“下達(dá)”任務(wù)；保障下級人大參與聯(lián)動的選擇權(quán)，必要時上級人大可以通過依法委托開展聯(lián)動。

3、增強(qiáng)實效性。聯(lián)動內(nèi)容要增強(qiáng)針對性，從上下級人大共同關(guān)心的問題、下級人大反映的共性問題著手；完善意見反饋機(jī)制，注意吸收和反映下級人大的意見，參與聯(lián)動的下級人大列席上級人大的審議，將政府對審議意見的處理情況向下級人大反饋。

4、增強(qiáng)指導(dǎo)性。上級人大要加強(qiáng)對下級人大完善機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)，推進(jìn)隊伍建設(shè)；對人大業(yè)務(wù)工作尤其是預(yù)算監(jiān)督，加強(qiáng)培訓(xùn)，組織研討，共同提高。