文/宋箐

試論人大信訪在人民建議征集中的作用

文/宋箐

信訪制度是人大作為民意機關(guān)通達民意的重要渠道。如何發(fā)揮人大信訪在人民建議征集工作中應(yīng)有的作用，使人大真正成為一條民意的主渠道，值得探索和研究。作為一名人大信訪工作者，筆者擬通過分析當下人大信訪在人民建議征集工作中的現(xiàn)狀，就深化和拓展這項工作提出若干思考和建議。

一、本市人大信訪中人民建議征集工作的現(xiàn)狀

根據(jù)上海市人大信訪數(shù)據(jù)庫的信息，筆者就2008-2012年間，本市人大信訪中的建議意見類信訪事項進行了初步統(tǒng)計。數(shù)據(jù)顯示：1、建議意見類信訪事項總數(shù)呈逐年下降趨勢，分別是：2991件，1903件，1319件，1416件，1046件；2、這一類別在信訪總量中的占比很低，年均在5%左右浮動；3、這一類別中，純建議類信訪事項占比不及5成，且呈下降趨勢。各年分別為：41.36%，33.21%，38.29%，32.06%，31.45%；4、來信和電子郵件是建議類信訪事項的主渠道。

上述現(xiàn)象表明，較之于上海市政府信訪辦每年平均18%的建議量而言，人大信訪中的建議量顯然過低。這與人大在暢通民意上的優(yōu)勢地位和人大信訪作為聯(lián)系群眾反映民意的基本渠道的功能定位不相匹配。分析其中原因，筆者認為，既有客觀因素的影響，也有主觀認識和制度設(shè)計中的問題。這里列舉幾點：

權(quán)責不同導(dǎo)致取向不同。人民建議的內(nèi)容主要是針對政府的履職和社會事務(wù)。對建議人而言，將建議提交給政府，這是最直接的諫言方式。人大信訪以受理涉訴涉法的信訪事項為主，涉及人大履職范圍的立法、監(jiān)督事項，人大其他部門比如專門委員會、辦公廳等在實踐中各行其職、分頭征集相關(guān)的建議。因而，人民建議的征集并非人大信訪的專有職能。對于建議人而言，從人大信訪渠道反映的建議，即便是涉及政府和法院職能的，因人大信訪沒有直接的處理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而多為轉(zhuǎn)交辦，因而從解決效果看，不如政府的立竿見影。

機構(gòu)不同導(dǎo)致認識不同。政府通過建立專門的人民建議征集部門的方式，不但是加強了工作力量，更是一種對社會的宣示和引導(dǎo)的效應(yīng)。人大沒有專門的人民建議征集部門。從人大的性質(zhì)看，其本身就是代表民意的機關(guān)。某種程度上，人大的各個職能部門都有民意征集的責任。人大信訪作為人大常委會的辦事機構(gòu)，它只是其中一個人民建議工作開展的渠道，對社會而言，沒有建議征集的必然導(dǎo)向。

資源不同導(dǎo)致效果不同。政府的人民建議征集有很大一塊是通過電子郵件，主要包括市委領(lǐng)導(dǎo)信箱、市長信箱和網(wǎng)上投訴受理中心中的人民建議征集信箱三個平臺。它們都設(shè)在上海政府的門戶網(wǎng)站，知曉度很高。同時，它們的網(wǎng)絡(luò)平臺可以做到即時回復(fù)和有選擇的雙向溝通。由此，網(wǎng)絡(luò)的暢通保證了人民建議征集渠道的暢通。人大信訪盡管也有電子郵件和網(wǎng)上信箱等平臺，但群眾的知曉率不高，且未實現(xiàn)即時回復(fù)和交流的功能，在信息平臺的搭建和維護上，缺乏專業(yè)技術(shù)的支撐和保障。

程序不同導(dǎo)致回應(yīng)不同。據(jù)了解，政府對人民建議有專門的回復(fù)、提煉、處理和報送上級的流程，這使建議的落實和反饋擲地有聲。人大信訪對人民建議的處理和回復(fù)，目前在程序上沒有特殊流程，且實踐中絕大多數(shù)都不作交辦或者督辦件加以跟蹤；在報送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)時，缺乏直接通道；在轉(zhuǎn)化為立法或者監(jiān)督議題時，需要經(jīng)過法定程序集體審議。某種程度上，因為缺乏有效的反映渠道和將建議及時落到實處的手段，人大信訪對人民建議的重視度也不高。

從工作流程上看，新修訂的《上海市信訪條例》盡管在第二條中明確了“建議、意見”和“投訴請求”兩類不同的信訪事項，但在之后的章節(jié)中沒有針對這兩類性質(zhì)不同的信訪事項分別規(guī)定不同的受理流程，而是側(cè)重于針對不同的國家機關(guān)，按照其受理的不同范圍和職能權(quán)限作了分節(jié)規(guī)定。這樣的制度設(shè)計，使建議、意見類的信訪事項在程序處理上未能體現(xiàn)其不同于投訴請求的特殊性：比如其更注重于反映情況而非解決問題；更注重于公共權(quán)益的保障落實而非個體權(quán)益的維護；更需要接受建議方注重雙向溝通，聽取建議，而非簡單的轉(zhuǎn)交和督辦；更需要接受建議方及時給予解釋和回應(yīng)等等。政府部門已經(jīng)意識到其中的問題，草擬了規(guī)范性文件，細化了人民建議的征集處理程序，并在日常工作流程中予以遵循。人大信訪目前還沒有相關(guān)的制度設(shè)計，在對建議、意見類的受理程序上采用了與求決類和申訴類的信訪事項相同的程序規(guī)定。

上述列舉，不一而足，但已反映了人大信訪在人民建議征集工作中存在的一些問題，需要加以研究。

二、發(fā)揮人大信訪在人民建議征集工作中作用的思考

從趨勢上看，筆者認為，人大信訪的人民建議征集工作的開展，應(yīng)著眼于以下幾方面：

一是培養(yǎng)和增強人民群眾的參與意識。改變?nèi)舜笮旁L現(xiàn)有的建議量低的現(xiàn)狀，首先是要改變觀念，暢通渠道。一方面，要提高信訪工作者和群眾對人大信訪在人民建議征集中的作用的認識，要改變一直以來群眾給予信訪工作的定式思維，即信訪就是救濟和維穩(wěn)的，要讓信訪工作者重新認識新形勢下信訪工作的職能定位；另一方面，要加強宣傳力度和打造便捷的溝通平臺，要增強人民群眾參與的意識和途徑，要提高參與平臺的即時與便捷度。

二是引導(dǎo)和組織人民群眾有序地參與?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”。人大信訪作為公民提出批評和建議的一種渠道，盡管在訴求表達轉(zhuǎn)化成人大職能時有一定的間接性，但在與人民群眾的聯(lián)系上，卻具有直接性。發(fā)揮好這一優(yōu)勢，引導(dǎo)和組織人民群眾有序參與意見的表達，將是人大信訪部門的職責所在。

就引導(dǎo)而言，人大信訪部門可以通過制定不同程序，區(qū)分建議類與申訴、求決類信訪事項的處理流程，強化建議類的反饋機制和分析功能；還可以通過善用獎勵機制，對建議被采納者或者是對社會有積極影響的建議提出者給予一定的獎勵，既調(diào)動了參與者的積極性，又是一種導(dǎo)向和指引，使更多的信訪者趨向于通過信訪渠道提出建議。

就組織而言，主要是通過工作機制的設(shè)立與充分運用，使建議類的信訪事項得到更多地關(guān)注，使建議者有序地參與到人民建議的征集工作中來。比如：與人大信訪的工作機制相結(jié)合，在常委會領(lǐng)導(dǎo)參與信訪接待和人大代表參與信訪閱信的工作中，就信訪件的選擇上，一方面，選取有代表性的建議類的信訪事項作為領(lǐng)導(dǎo)接待的內(nèi)容；另一方面，增加建議類的信訪事項閱看比重，讓代表關(guān)注到人民的建議，既可以以形成議案的形式吸納，又可以在代表與人民群眾的聯(lián)系中，加強溝通、反饋和解釋工作，使人民建議有著落。又比如：與人大常委會的工作機制相結(jié)合，在每年常委會征集立法、監(jiān)督議題時，人大信訪部門可以就“人民來信來訪集中反映的問題”組織一些座談會，邀請一些通過信訪渠道提出建議的群眾參加，聽取他們的意見和建議。由此確立的監(jiān)督議題的建議，將更具有群眾的基礎(chǔ)。

三是征集的制度設(shè)計應(yīng)重在雙向溝通與互動。從認識層面看，人大信訪渠道不但應(yīng)是人民表達意愿的渠道，也應(yīng)當是人大信訪主動宣傳法律和正確引導(dǎo)群眾訴訪分離的渠道；從工作層面看，雙向的要求既是在技術(shù)層面實現(xiàn)一定程度的互動和即時回復(fù)，更是在回應(yīng)機制上提出了要求。目前而言，人大信訪在“傾聽”和“收集”民意上已有多項舉措，但在“回應(yīng)”和“落實”民意上，仍缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計和渠道的建設(shè)。這一方面，筆者認為，可以通過建立對“一府兩院”的信訪件處理的考評機制、設(shè)計回應(yīng)人民建議的專門程序、建立人民建議直通市委、市府的渠道以及給予建議人一定的獎勵和激勵措施等予以加強。

從工作機制看，現(xiàn)階段，結(jié)合人大信訪部門現(xiàn)有的工作機制，在開展人民建議征集工作中，應(yīng)當加強和完善以下幾項工作：

一是調(diào)研工作。作為常委會的辦事機構(gòu)，發(fā)揮人大信訪的調(diào)查研究功能，有利于對人民建議提出背景的了解及對建議本身的核實，增強建議的真實性、可行性。

二是綜合分析工作。人大信訪相較于其他部門的優(yōu)勢，是信訪量和反映訴求的直接性。人大信訪部門應(yīng)當通過加強信訪綜合分析工作，從一類案件中尋找出共性問題，為人大提供監(jiān)督的議題，使人民建議成為推動“一府兩院”改進工作的原動力。

三是督辦工作。某種程度上，這一工作與建議能否得到有效回應(yīng)相關(guān)聯(lián)。新修訂的《上海市信訪條例》賦予了人大信訪加強督辦、可以提出工作建議和將建議采納情況報告常委會的權(quán)力，這使人大信訪部門對信訪事項的處理有了跟蹤、督促的法定依據(jù)，增強了人大信訪部門為常委會監(jiān)督“一府兩院”工作提供服務(wù)的有效性。與此同時，用好督辦權(quán)、建議權(quán)和報告權(quán)，也可以加強對“一府兩院”回應(yīng)民意訴求的監(jiān)督，為人民建議回應(yīng)機制的建立提供制度保障。

四是平臺建設(shè)工作。隨著信息化社會的成熟發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺將是建議征集的一個不可或缺的通道。這一方面，需要投入技術(shù)和經(jīng)費，需要配備專業(yè)水平的人員和力量，還需要研究一系列相關(guān)的法律問題，比如即時回復(fù)的法律責任、交流記錄的法律性質(zhì)、保密原則如何遵循等等。另一方面，建議征集后，需要科學地分門別類，根據(jù)不同的專題和熱點，做好綜合信息分析工作，這在技術(shù)支撐上，需要不斷完善現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫分類和索引功能，使其結(jié)構(gòu)及分類上更科學、更便捷。