張毓富

根據(jù)世界通例，司法權(quán)屬于國家權(quán)力三大構(gòu)成板塊之一，在中國，司法審判由國家基本權(quán)力架構(gòu)“一府兩院”之“法院”行使，對(duì)司法體制改革，實(shí)現(xiàn)審判現(xiàn)代化，重塑中國司法的公正權(quán)威，此乃中國政治體制改革之首要舉措，是構(gòu)建中國特色和諧社會(huì)的根基。在中國最需要公平正義的當(dāng)下，“司法改革是這次全面深化改革的重點(diǎn)之一”①，“把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求”②，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”③。筆者認(rèn)為，深化改革從法院審判開端，可以在全國近20萬素質(zhì)相對(duì)較高，紀(jì)律相對(duì)較好的法官隊(duì)伍中率先深化改革。

鑒于目前司法體制機(jī)制存在的眾所周知的問題，筆者針對(duì)這些弊端設(shè)想法院去地方化、去行政化、去利益部門化，法官裁量去“自由化”，法官考核規(guī)范化，審判流程公開化，法院三審終審制度化，以推進(jìn)法院審判現(xiàn)代化，推進(jìn)國家法治化。

法院獨(dú)立專司審判

法院要去“地方化”。法院要依法獨(dú)立，首先要實(shí)現(xiàn)外部獨(dú)立—法院獨(dú)立行使司法審判權(quán)，不受地方（以及中央）黨政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、新聞媒體、人大政協(xié)的非法干預(yù)。實(shí)現(xiàn)法院人財(cái)物“去地方化”管理，結(jié)合目前中央的建議方案，筆者考慮：

一是對(duì)法院的設(shè)置與司法管轄進(jìn)行改革，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)去地方化。法院系統(tǒng)設(shè)置社區(qū)調(diào)解法院、初審法院、普通法院、上訴法院、終審法院和憲法法院（另設(shè)其他專門法院）。具體考慮：A、在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)（片區(qū)）設(shè)置社區(qū)調(diào)解法院，每個(gè)縣級(jí)單位可設(shè)置6～9個(gè)調(diào)解法院，管轄各片區(qū)普通民事糾紛的調(diào)解（調(diào)解不成訴至初審法院或普通法院），全部適用簡(jiǎn)易程序，調(diào)解法院調(diào)解案件不計(jì)算審級(jí)。B、每個(gè)縣級(jí)單位在其政府駐地設(shè)置1個(gè)初審法院，管轄轄區(qū)內(nèi)案情比較簡(jiǎn)單的一審民事、刑事案件，適用簡(jiǎn)易程序或普通程序。C、每個(gè)地區(qū)級(jí)單位在其政府駐地設(shè)置1個(gè)普通法院，管轄轄區(qū)內(nèi)較大較復(fù)雜的一審民事、刑事案件和全部一審行政案件，一律適用普通程序。D、每個(gè)省級(jí)單位在其境內(nèi)較大的地級(jí)城市設(shè)置3～7個(gè)上訴法院，管轄片區(qū)內(nèi)不服一審的上訴案件，一律適用普通程序。E、全國范圍內(nèi)設(shè)立6個(gè)大區(qū)級(jí)的終審法院，管轄不服二審上訴的案件，設(shè)想在東北沈陽、華北石家莊、東南杭州、中南武漢、西北蘭州、西南貴陽設(shè)置6個(gè)終審法院。F、設(shè)置憲法法院，在北京、西安和南昌分別設(shè)置中國第一、第二和第三憲法法院，實(shí)行劃片管轄，以違憲審查、解釋法律及憲法司法化為基本職權(quán)。（特別考慮：如有“初審法院、普通法院和上訴法院”同處一個(gè)城市，建議上訴審回避到其鄰近的其他“上訴法院”立案審理。另外考慮各鎮(zhèn)鄉(xiāng)及較大社區(qū)設(shè)立民間仲裁庭，歸初審法院指導(dǎo)。）

二是憲法法院和終審法院由駐京地“第一憲法法院”統(tǒng)一管理、考核。財(cái)務(wù)由中央財(cái)政直接撥款，第一憲法法院設(shè)立司法委員會(huì)管理行政事務(wù)、考核審判業(yè)務(wù)。各省市自治區(qū)內(nèi)的上訴法院及其他各法院由駐省會(huì)地的上訴法院統(tǒng)一管理、考核。經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)，駐省會(huì)地上訴法院設(shè)立司法委員會(huì)管理該區(qū)域內(nèi)上訴法院及其他各法院的行政事務(wù)并考核其審判業(yè)務(wù)。司法委員會(huì)由資深法官、法學(xué)家、教授，資深律師、資深代表（人代會(huì)政協(xié)會(huì)）等組成，直接負(fù)責(zé)對(duì)法官的任免、懲戒等；或者暫時(shí)變通處理（修憲修法之前），由司法委員會(huì)提出任免、懲戒意見，向各法院所在地的人大提請(qǐng)任免懲戒。司法委員會(huì)相對(duì)獨(dú)立，禁止其干預(yù)任何法院的具體案件司法審判工作。

法院要實(shí)現(xiàn)去“行政化”。當(dāng)前我國上下級(jí)法院之間審判管理的行政化，法院內(nèi)部審判組織、審判管理、審判內(nèi)容的行政化，法官等級(jí)的行政化，與“讓審判者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”④的現(xiàn)代化審判理念相悖。強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)上級(jí)、下級(jí)和同級(jí)法院彼此獨(dú)立，審判獨(dú)立；法官的審判業(yè)務(wù)和法官的考核評(píng)定、任免懲戒獨(dú)立于其本法院司法行政管理之外。駐京地憲法法院司法委員會(huì)對(duì)本院及大區(qū)的終審法院的司法行政工作及法官任免懲戒負(fù)責(zé)；駐省會(huì)地上訴法院司法委員會(huì)對(duì)省級(jí)區(qū)域內(nèi)各法院的司法行政工作及法官任免懲戒直接負(fù)責(zé)（修憲修法之前可由司法委員會(huì)提請(qǐng)各法院所在地的人大任免懲戒）。依法界定司法委員會(huì)與各法院的關(guān)系。建議司法委員會(huì)下設(shè)法官選任及員額編制委員會(huì)、法官薪酬委員會(huì)、法官懲戒委員會(huì)、執(zhí)行監(jiān)管委員會(huì)、司法行政人員和審判輔助人員等專門委員會(huì)。

法院的部門設(shè)置：設(shè)院長(zhǎng)協(xié)調(diào)各方面。法院除參加黨委及人大的少數(shù)必要會(huì)議外，不參與地方其他會(huì)議或事務(wù)（重要信息可通報(bào)法院），院長(zhǎng)也擔(dān)任主審法官。

設(shè)行政事務(wù)辦公室，專職行政副院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，配1～2名行政助理，處理行政事務(wù)包括結(jié)案卷宗檔案管理，減少法官參與行政事務(wù)活動(dòng)（每半月自學(xué)瀏覽內(nèi)網(wǎng)關(guān)聯(lián)信息1～2小時(shí)）。下設(shè)法警大隊(duì)。設(shè)后勤服務(wù)辦公室，分管黨務(wù)工會(huì)群團(tuán)宣傳紀(jì)檢等事宜，黨組書記提頭負(fù)責(zé)，大力減少各種活動(dòng)對(duì)法官審判工作的影響。設(shè)咨詢委員會(huì)，聘請(qǐng)資深法學(xué)專家、教授、律師及法官組成，分刑事民事行政咨詢組，接受法官的審判業(yè)務(wù)咨詢。設(shè)審判監(jiān)督庭，全面復(fù)核既判案件，發(fā)回糾錯(cuò)時(shí)必須由新的主審法官審理。法院選任若干主審法院，由主審法官1人、助理法官2人、書記員1人或者主審法官1人、法官2人、書記員1人組成固定審判團(tuán)隊(duì)（讓經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出、專業(yè)精深的法官執(zhí)掌法槌），稱刑事主審、行政主審、民事主審，主審法官判案負(fù)責(zé)，不再送請(qǐng)簽批。同組法官應(yīng)當(dāng)向主審提出富有見解的判案建議。改合議庭為主審法官審理制。法院審案辦案人員占70%以上。設(shè)立案庭受理案件，并分配案件，負(fù)責(zé)結(jié)案卷宗的歸檔審查。

法院要去“利益部門化”。法院存在利益部門化問題，影響了法院司法判決的權(quán)威性。法院既管審判又管執(zhí)行，有利益部門化之嫌；法院設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)或者設(shè)立委托鑒定評(píng)估拍賣機(jī)構(gòu)，也涉嫌影響公正司法。原鐵路、林業(yè)法院等利益部門化備受詬病。2008年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》提出，法院執(zhí)行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判。

法院不設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)，并剝離法院的委托鑒定、評(píng)估、拍賣職能，作為司法輔助工作，法院對(duì)外委托拍賣、評(píng)估、鑒定，由于受托的機(jī)構(gòu)系市場(chǎng)化主體，其以追求最大經(jīng)濟(jì)利益的特性跟公正評(píng)判的矛盾難以調(diào)和，導(dǎo)致違規(guī)違法的鑒定評(píng)估拍賣情況發(fā)生，損害法院司法公正形象。

法院剝離執(zhí)行職能不設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，法院對(duì)不履行生效的行政裁判、民事判決文書有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，根據(jù)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)而具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，有“執(zhí)行單處或并處罰金、執(zhí)行單處或并處沒收財(cái)產(chǎn)以及執(zhí)行死刑立即執(zhí)行”的刑事執(zhí)行權(quán)。法院審執(zhí)不分影響公正司法形象。

筆者結(jié)合全國政協(xié)湯維建委員的考慮和北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林不贊同從法院“剝離”的意見，建議整合民事、行政（包括行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)行）和刑事執(zhí)行，設(shè)置“國家執(zhí)行總署”直屬第一憲法法院之司法委員會(huì)，統(tǒng)一行使國家執(zhí)行權(quán)并間接領(lǐng)導(dǎo)管理其他各級(jí)國家執(zhí)行機(jī)構(gòu)。下設(shè)國家執(zhí)行署、執(zhí)行司、執(zhí)行處，分為省級(jí)、地區(qū)級(jí)和縣級(jí)三級(jí)（執(zhí)行署、執(zhí)行司和執(zhí)行處歸駐省地上訴法院之司法委員會(huì)直接管理）。其經(jīng)費(fèi)、人事獨(dú)立，受法院、檢察院直接監(jiān)督。

法官獨(dú)立審判公正

規(guī)制法官裁量“自由化”。公正司法對(duì)案件秉公裁決，必須依法約束法官的自由裁量權(quán)。建議：第一，憲法法院制定必要的司法解釋，進(jìn)一步細(xì)化與規(guī)范法律法規(guī)，使審判較大程度地做到有法可依，近年刑事審判中的刑罰量化計(jì)算就做得較好。第二，終審法院的民事庭、行政庭、刑事庭等要結(jié)合自身的司法審判實(shí)踐，分別總結(jié)出各類代表型案件的依法裁量及自由裁量的“量化”細(xì)則，并編輯整理各類典型案件的判例匯編供各法院法官作裁量參考（2004年就出臺(tái)過案例指引）。第三，強(qiáng)化審判公開形成制度，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向社會(huì)公開審判過程及裁判文書；強(qiáng)化程序控制，追究程序違法責(zé)任；判決書里涉及到適用自由裁量的情況，必須進(jìn)行事實(shí)和法理的明白細(xì)致闡述，符合公理道理事理；落實(shí)審判監(jiān)督控制，一是法院審監(jiān)庭的案件復(fù)核審查，二是二審甚至三審的審判要對(duì)自由裁量起到切實(shí)節(jié)制作用；強(qiáng)化審判者裁判，裁判者負(fù)責(zé)，終身追究徇私枉法者責(zé)任。第四，落實(shí)提高法官（審判人員）工作待遇，適當(dāng)高薪養(yǎng)廉，嚴(yán)格嚴(yán)進(jìn)寬出；讓違法違規(guī)者名聲掃地、飯碗不保。推進(jìn)法官英才化職業(yè)化，提高法官素質(zhì)并廣納社會(huì)法律賢才，確保公正審判。

法官考核管理落實(shí)規(guī)范化。法官要成為法學(xué)功底深厚、審判經(jīng)驗(yàn)豐富，社會(huì)閱歷廣博的專家。英才化的法官隊(duì)伍能夠推進(jìn)審判現(xiàn)代化，推進(jìn)國家法治化憲政化。規(guī)范法官管理，法官的管理應(yīng)根據(jù)其專司公正審判之特點(diǎn)而有別于普通公務(wù)員。設(shè)立法院司法委員會(huì)負(fù)責(zé)法官的任免、懲戒等，法官通過一般性常規(guī)考核就能正常晉職晉檔，實(shí)現(xiàn)身份保障、經(jīng)濟(jì)保障、工作權(quán)利保障；落實(shí)法官廉潔考核，佛山中院改革方案中曾有“審判長(zhǎng)財(cái)產(chǎn)公開”的廉潔措施。

北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林指出，如果法官待遇不顯著提升，結(jié)果將是災(zāi)難性的。香港大律師張耀良2010年10月談“香港司法如何保障廉潔”時(shí)，說香港法官從律師中遴選委任，香港高等法院法官的月工資相當(dāng)于北京高等法院法官的五年工資。

筆者認(rèn)為，保障落實(shí)“審判者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高法官的待遇：全國法官分為9級(jí)（分首席大法官、大法官，一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)高級(jí)法官和一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)法官），助理法官為四級(jí)法官，其待遇相當(dāng)于綜合類公務(wù)員正科級(jí)待遇；首席大法官的待遇相當(dāng)于國家級(jí)正職；同時(shí)發(fā)放適當(dāng)?shù)霓k案津貼，并建立法官廉潔年金制度（國務(wù)院發(fā)展研究中心2013年公布的“383”改革方案中有關(guān)于“建立廉潔年金制度”設(shè)想），法官逐年累積“廉潔”，也逐年累積較豐厚的“廉潔年金”，法官一旦廉潔不保，則年金不保，其行政乃至刑事責(zé)任也接踵而至。

陽光審判三審把關(guān)

要實(shí)現(xiàn)審判流程公開化。審判公開要落實(shí)制度保障。“健全審判流程公開平臺(tái)，讓審判流程看得見、摸得著、聽得到?！雹輰徟辛鞒绦畔⑹侵阜ㄔ涸诹?、庭審、聽證、合議、宣判等訴訟過程中產(chǎn)生的各類靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信息。法院應(yīng)當(dāng)展示案件審判全過程，對(duì)庭審過程實(shí)施同步錄音錄像，允許當(dāng)事人和公眾查閱。

建設(shè)好裁判文書公開平臺(tái)，倒逼裁判文書證據(jù)足事實(shí)清、說理透法規(guī)明。作為“司法產(chǎn)品”⑥的裁判文書，是審判過程審判結(jié)果的直接體現(xiàn)。將其公諸于網(wǎng)絡(luò)，接受公眾檢閱，司法公開倒逼司法審判公正。

正確處理司法公開與保護(hù)隱私，與社會(huì)輿論報(bào)道的關(guān)系，以不侵權(quán)不違法為度，讓審判權(quán)在陽光下運(yùn)轉(zhuǎn)。薄熙來案的審理公開，是案件審理公開的典范，具有里程碑意義。該案透過微博直播，讓公眾看到了案件的直觀顯現(xiàn)，看到了中國司法的自信，也增強(qiáng)了大眾對(duì)中國司法的信心。

要改革審級(jí)制度，落實(shí)三審終審制度化。數(shù)據(jù)顯示中國需要三審終審制度。全國法院審理各類案件統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2011年全年一審收案7596116件，二審、再審和“申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙惫灿?jì)收案848434件；2013年1～9月份法院一審收案6583457件，二審、再審和“申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙惫灿?jì)收案690877件。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看出，有大量的“二審”“再審”和“申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙卑讣嬖冢瑫r(shí)還有統(tǒng)計(jì)之外的大量案件“忍氣吞聲”未能提出二審再審。因?yàn)橄喈?dāng)一部分“錯(cuò)案”，已經(jīng)經(jīng)過本院“庭長(zhǎng)”、經(jīng)過“審委會(huì)”、“院長(zhǎng)”，而且已經(jīng)電話請(qǐng)示了上級(jí)法院某庭長(zhǎng)……當(dāng)事人以及代理律師實(shí)在無力回天。尤其是跟地方政府等相關(guān)的涉及土地房屋征用拆遷的案子就更不用說了。相當(dāng)一部分涉訴案子，當(dāng)事人是通過申述、信訪、上訪甚至群發(fā)事件的方式主張“公道”的。

我國法律法規(guī)規(guī)章、意見辦法、司法解釋紛繁復(fù)雜?！爸袊ㄖ谓ㄔO(shè)年度報(bào)告（2012）”列出數(shù)據(jù)，截至2012年12月底，除憲法外，中國有效的現(xiàn)行法律有243件，行政法規(guī)721件，地方性法規(guī)8600多件。此外，還有高級(jí)法院的指導(dǎo)意見，各級(jí)政府規(guī)章，加起來多如牛毛；即使有海量的法律法規(guī)，都仍然未能全面周到地規(guī)范社會(huì)生活的全部環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)，法官還得“掌握法律原則精神”而自由裁量。一審二審法院相當(dāng)一部分法官難以勝任。

從法院設(shè)置及訴訟管轄分析?，F(xiàn)行法院設(shè)置，一般情況，基層法院為一審法院，中級(jí)法院為二審法院，兩級(jí)法院之間間距較近，法官往來密切；有些案件，一審法院法官請(qǐng)示二審法院法官答復(fù)敲定，讓兩審淪為事實(shí)上的一審終審。再從再審程序頻繁啟動(dòng)看，法院自身啟動(dòng)，當(dāng)事人啟動(dòng)，檢察院抗訴啟動(dòng)再審，甚至還有人大監(jiān)督啟動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)批示，媒體壓力導(dǎo)致再審啟動(dòng)，再審程序不斷擴(kuò)張，審監(jiān)程序頻繁啟動(dòng)，兩審也名存實(shí)亡。有學(xué)者認(rèn)為，拋棄三審而搞多渠道啟動(dòng)再審是中國審判制度設(shè)計(jì)的一大敗筆！

實(shí)行三審終審制有利于應(yīng)對(duì)“法規(guī)繁多、事實(shí)繁雜、人情社會(huì)積弊、法官素質(zhì)欠缺”的現(xiàn)實(shí)問題，是正確適用法律維護(hù)司法公正的需要，有利于提高司法審判的公信力。公正和效率是司法審判的兩個(gè)重要方面，公正是審判的生命和靈魂，效率相對(duì)于公正是第二位的；能夠更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公正審判而又不過分損害“效率”的“三審終審制”符合深化司法改革的精髓要求。三審制是世界大多數(shù)國家選擇的審級(jí)制度，中國過去也曾實(shí)行過三審制。現(xiàn)代中國可實(shí)行三審終審制度。按筆者設(shè)想，初審法院和普通法院皆為“一審”法院，上訴法院為“二審”法院，終審法院為“三審”法院。

在實(shí)現(xiàn)了法院去地方化、去行政化、去部門化，法官去“自由化”，在考核并治廉法官后，在陽光燦爛的法庭里，再加之規(guī)范的三審終審，筆者確信中國公正權(quán)威的審判現(xiàn)代化就實(shí)現(xiàn)了。

【注釋】

①④習(xí)近平：關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明的第六部分。

②習(xí)近平：在中央政法工作會(huì)議上的重要講話，2014年1月7日。

③周強(qiáng)：“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，《人民法院報(bào)》，2013年7月23日。

⑤⑥楊建文：“關(guān)于打造三大司法公開平臺(tái)的思考”，《人民法院報(bào)》，2013年8月2日。