抽絲剝繭 揭開“天衣無縫”

潘錦峰

【項目背景】

一直以來，管好土地出讓金是土地政策的重心之一。國家曾明文規(guī)定：地方政府在收取受讓人土地出讓金后不得通過任何途徑隨意返還給受讓人。但近年來，部分地方政府置國家的法律法規(guī)于不顧，將收上來的高額土地出讓金使用另一個途徑變相返還原企業(yè)，壓低土地成本以吸引投資，從而完成招商指標(biāo)并彰顯領(lǐng)導(dǎo)個人業(yè)績，其結(jié)果是造成大量的國有資產(chǎn)流失，使政府真實收益越來越少。2013年3～7月，某市審計局在對市財政局具體組織的2012年度市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政財務(wù)收支進行審計過程中，查出該市S開發(fā)區(qū)出于招商引資、發(fā)展經(jīng)濟等原因采取變相手段違規(guī)返還受讓人土地出讓金的問題，就是其中的一例。

【審計過程】

疑竇頓生 S開發(fā)區(qū)為為某市省級重點開發(fā)區(qū)。但由于歷史、區(qū)位等因素，其經(jīng)濟發(fā)展水平一直位居該市幾大開發(fā)區(qū)末位。2013年3月初，根據(jù)審計計劃，市審計局C處對市財政局具體組織的2012年度市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政財務(wù)收支進行審計。根據(jù)市財政局提供的土地收支臺賬，審計人員發(fā)現(xiàn)，去年整個S區(qū)出讓的經(jīng)營性用地只有1宗。即位于S區(qū)某水庫西側(cè)51.29畝的商業(yè)用地，單價114萬元/畝，最終成交價5 847萬元。根據(jù)該市現(xiàn)行規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地出讓收益，市財政按規(guī)定提取各項專項資金，再按土地出讓金總額提取20%的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套資金后，剩余部分返還各開發(fā)區(qū)。通常情況下，受讓人只有繳清全部出讓金，市財政才會根據(jù)各區(qū)來函，進行宗地結(jié)算后將剩余80%部分返還給各區(qū)。但該宗商業(yè)用地在受讓方R公司繳交了3 847.06萬元、仍有2 000萬元土地出讓金尚未繳清的情況下，該區(qū)財政來函要求先行返還該宗用地出讓金2 000萬元。在市財政局同意先行返還2 000萬元至S區(qū)后沒幾天，受讓方R公司就繳清了剩余的2 000萬元出讓金。這時種種疑問在審計人員心中油然而生，為何在尚未繳清出讓金的情況下，S區(qū)就要求返還部分出讓金，難道是區(qū)里真的沒錢運轉(zhuǎn)了；為何要求返還的數(shù)額和應(yīng)繳納的出讓金會如此的一致，時間銜接得如此的緊密，難道僅僅是因為巧合。這一切的一切都指向一個共同的問題：S區(qū)涉嫌將土地出讓金違規(guī)返還給受讓企業(yè)。

天衣無縫 面對種種疑問，審計組原打算在該項目收尾階段再延伸審計至S區(qū)。但機緣巧合，在該項目收尾階段，根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示，要求市審計局對該市幾大開發(fā)區(qū)資金安全進行一次全面的審計，C處正好被分配至S區(qū)。

在接下來S區(qū)的審計中，面對審計人員詢問，財政局工作人員給出的解釋是2010年區(qū)財政資金緊張，向R公司借款2 000萬元用于該地塊的征地拆遷工作，2012年5月因R公司競得該地塊急需繳納出讓金而要求S區(qū)歸還欠款，區(qū)財政因此向市財政提出申請，提前返還部分也即前文提到的2 000萬元出讓金，并提供了相關(guān)的憑證及附件。根據(jù)所提供的憑證反映2010年11月R公司預(yù)借土地拆遷費給S區(qū)財政2 000萬元，2012年6月12日S區(qū)財政在收到市財政返還的2 000萬元出讓金后，馬上于6月13日轉(zhuǎn)賬給了R公司，R公司于6月18日將最后一筆2 000萬元土地出讓金繳入了國庫。至此，表面上看資金一借一還，賬務(wù)清晰，似乎滴水不漏，毫無破綻。審計人員面對這一情況，似乎一條有價值的線索就這么排除了。

窮追不舍 7月，驕陽似火，由于S開發(fā)區(qū)位于該市市郊，審計組成員每天在路上往返的時間就得兩個小時以上。但大家不畏酷暑，在完成S區(qū)財政的面上工作后，又馬不停蹄地對S區(qū)下屬的融資平臺T公司進行延伸審計調(diào)查。T公司承擔(dān)了該區(qū)大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因此區(qū)財政大部分資金轉(zhuǎn)至該公司后，用于支付工程款?？紤]到在區(qū)財政，審計人員并未看到有關(guān)R公司在除了預(yù)借土地拆遷款之外有涉及的工程項目，于是審計人員習(xí)慣性地問了T公司的主辦會計“有沒有涉及R公司的工程項目”，不明就里的主辦會計答道“沒有，就是支付給了R公司兩筆利息”，“多少錢？”審計人員問道，“大概有一千多萬的樣子”。審計人員聽說支付給R公司一千多萬的利息，頓感蹊蹺也很疑惑，趕緊讓主辦會計翻出支付給R公司利息的兩份憑證。

這是兩份支付給R公司項目融資利息的憑證。表面看，憑證附件中《項目融資協(xié)議書》，約定S開發(fā)區(qū)向R公司借款2 000萬元用于某水庫西側(cè)用地的征遷補償，借款期限從2008年8月30日至2012年8月30日，月利率2.02%，每月需支付利息40.38萬元，48個月共需支付1 938.24萬元，S區(qū)應(yīng)于2012年8月30日之前一次性償還2 000萬元的本金及1 200萬元的利息，剩余利息738.24萬元待R公司在該塊用地上建成10 000m2以上商鋪后付清。T公司正是根據(jù)該協(xié)議來支付兩次利息。但也許是當(dāng)時經(jīng)辦人員的疏忽，除此之外，在憑證后的附件中還有R公司向S區(qū)申請返還土地出讓金的報告、S區(qū)財政向T公司出具的為規(guī)避土地出讓金返還風(fēng)險而要求T公司與R公司簽訂虛假投資回報協(xié)議的公函以及S區(qū)與R公司簽訂的某水庫西側(cè)出讓用地的補充協(xié)議，在協(xié)議中就約定了S區(qū)以最終成交價超出掛牌價60萬元/畝的部分，拿出70%對R公司進行獎勵。根據(jù)之前所掌握的土地信息，最終成交價為114萬元/畝，51.29畝的土地根據(jù)約定正好需返還土地出讓金1 938余萬元，與《項目融資協(xié)議書》所約定的支付利息金額一致。

去偽存真 至此，困擾審計人員幾個月的疑團終于解開，大家禁不住激動不已，S區(qū)違規(guī)返還土地出讓金的事實終于查清了。審計人員現(xiàn)在要做的只是做好取證記錄、復(fù)印相關(guān)材料并讓被審計單位簽章，就可以認(rèn)定這一問題了。為確保作為證據(jù)的相關(guān)附件萬無一失，審計人員還及時對相關(guān)材料進行了拍照取證，并趕緊讓主辦會計去復(fù)印相關(guān)材料。可主辦會計去了半個多小時回來說復(fù)印機壞了，目前復(fù)印不了，要等到下周一才能復(fù)印。時值周五下班時間，審計人員考慮到已對材料進行拍照取證，也就同意了。周一上班，當(dāng)審計人員翻出憑證準(zhǔn)備要求主辦會計去復(fù)印時，驚訝的發(fā)現(xiàn)，原來作為違規(guī)返還土地出讓金最重要的證據(jù)——R公司向S區(qū)申請返還土地出讓金的報告、S區(qū)財政局向T公司出具的為規(guī)避土地出讓金返還風(fēng)險而要求T公司與R公司簽訂投資回報協(xié)議的公函及S區(qū)與R公司簽訂的某水庫西側(cè)出讓用地的補充協(xié)議都被人為扯掉了，僅剩下一份虛假的《項目融資協(xié)議書》。找來主辦會計一問，她說扯掉的部分都是不小心夾錯了的，現(xiàn)在那些材料都被他們領(lǐng)導(dǎo)收走了。審計人員馬上義正言辭地指出，故意轉(zhuǎn)移、隱匿相關(guān)的會計資料可是要負(fù)法律責(zé)任的。同時針對僅有的虛假《項目融資協(xié)議書》，審計人員也及時拆穿了謊言：R公司借款2000萬元給S區(qū)，是2010年11月份，而不是協(xié)議書中約定的2008年8月；S區(qū)通過財政還給R公司2 000萬元的時間為2012年6月，也不是協(xié)議中約定的2012年8月；兩者的期限相差了26個月。如果僅憑這份《項目融資協(xié)議書》，T公司已涉嫌多支付R公司26個月的融資利息，按每月40.38萬元的利息計算，合計1 049.88萬元。

面對鐵一般的證據(jù)和毫無辯駁的事實依據(jù)，S區(qū)終于承認(rèn)了違規(guī)返還受讓企業(yè)土地出讓金的情況。原來，R公司2010年入駐S區(qū)，開發(fā)某水庫西側(cè)用地，約定由R公司借支2 000萬元給S區(qū)，用于土地運作前期費用。但由于征地拆遷工作進展緩慢，該地塊直到2012年才掛牌出讓。S區(qū)為維護招商引資的形象，使投資商得到合理回報，同時考慮到該區(qū)經(jīng)營性用地的普遍價格，又與R公司簽訂了補充協(xié)議，約定以最終摘牌價超過60萬元的部分給予R公司70%的獎勵，當(dāng)時S區(qū)考慮該區(qū)土地出讓也就是這個價格而無需返還。但由于該地塊地理位置優(yōu)越，競拍者眾多，當(dāng)R公司最終摘牌時已達(dá)到114萬元/畝，因此才有了違規(guī)返還土地出讓金的問題。

【審計啟示】

本案審計人員從細(xì)微處著眼，從細(xì)小處入手，通過在正常業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)一筆以相等的金額一進一出為線索，窮追不舍，去偽存真，最終追查出S區(qū)違規(guī)返還土地出讓金的問題，剝下了S區(qū)違規(guī)返還的外衣。本次審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，給了我們諸多啟示：首先，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致不含糊的工作態(tài)度是發(fā)現(xiàn)本問題的前提。如果沒有在最初審計階段嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作態(tài)度和謹(jǐn)慎敏感的職業(yè)操守，就不可能在幾十宗土地的上百筆出讓金中發(fā)現(xiàn)一筆2 000萬元一進一出的問題，該問題有可能就在審計人員的眼皮底下溜走。其次，窮追不舍不放松的工作熱情是發(fā)現(xiàn)本問題的關(guān)鍵，如果沒有在T公司的隨口一問，或許2 000萬元只當(dāng)成是一般性的拆借而戛然而止，該問題就會在即將解開時棄之一邊；再次，去偽存真不懈怠的工作思想是發(fā)現(xiàn)本問題的保證，如果沒有將融資協(xié)議書的內(nèi)容與在財政看到的真實情況聯(lián)系起來，就有可能被融資協(xié)議書的假象所蒙蔽，該問題可能永遠(yuǎn)也發(fā)現(xiàn)不了?？傊?，“假的真不了，真的假不了”，一個謊言還需要另一個謊言來掩蓋，只要我們審計人員能細(xì)微觀察不放過任何蛛絲馬跡，持之以恒不輕言任何放棄，火眼金睛能識破表面假象，虛假的東西總有露出馬腳的地方。

（作者單位：南昌市審計局）