劉晨陽

（天津港東疆建設開發(fā)有限公司，天津 300463）

0 引言

天津港東疆港區(qū)位于天津港東北部，是通過人工吹填形成的人工島陸域，自2002年天津港啟動對東疆港區(qū)的開發(fā)建設以來已經(jīng)10余年，昔日的一片汪洋沼澤，現(xiàn)今已初步形成了約31.9 km2的綜合性功能港區(qū)，在其范圍內(nèi)約10 km2，經(jīng)國務院批準設立的目前國內(nèi)規(guī)模最大、開放程度最高的保稅港區(qū)——天津東疆保稅港區(qū)已實現(xiàn)封關運作。當前，東疆港區(qū)碼頭、倉儲、加工、房地產(chǎn)、休閑娛樂等開發(fā)不斷推進，基礎及配套設施正日益完善，10余年東疆港區(qū)經(jīng)歷了一個快速的發(fā)展過程，并且東疆港區(qū)的開發(fā)建設仍然在持續(xù)、深入。

事實上，東疆港區(qū)的建設與發(fā)展無法脫離以用地規(guī)劃為前提、以土地利用為基礎的空間承載，因此關注東疆港區(qū)近年來用地規(guī)劃實施過程中的一系列調(diào)整、變化，對其進行一定的梳理、分析，將有助于認識其中的一些規(guī)律，從而對東疆港區(qū)用地規(guī)劃的進一步實施，以及國內(nèi)類似規(guī)劃的組織編制提供參考和借鑒。特別是近年來，國內(nèi)各地臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)域的發(fā)展都比較迅速，因此以東疆港區(qū)作為一個典型案例，認真分析其以往用地規(guī)劃實施中的動態(tài)變化及成因，審慎地思考應對策略具有現(xiàn)實意義。

1 東疆港區(qū)用地規(guī)劃調(diào)整變化的動態(tài)特征

東疆港區(qū)開發(fā)建設，在用地規(guī)劃方面最早可追溯到2007年1月天津市人民政府批復的《天津港東疆港區(qū)總體規(guī)劃（2006—2020）》，該規(guī)劃從整體上確定了東疆港區(qū)的空間構架及用地功能布局。事實上，在東疆港區(qū)通過吹填逐步形成陸域的過程中，具有一定規(guī)模的地上項目開發(fā)以及配套基礎設施建設，大約于2006年才開始，而在總體規(guī)劃批復后的一段時期內(nèi)，除個別、局部單元已編制控制性詳細規(guī)劃外，全面性的控制性詳細規(guī)劃大多尚未開展或編制完成，因此這一總體規(guī)劃作為當時東疆港區(qū)唯一具有法定效力的規(guī)劃文件，對于建設用地使用、項目規(guī)劃審批提供了直接的控制依據(jù)。從一定意義上看，這一總體規(guī)劃不僅在宏觀層面勾畫出東疆港區(qū)的整體空間格局，同時在東疆港區(qū)起步開發(fā)的一段時期內(nèi)，微觀層面上也起到了控制性詳細規(guī)劃在用地使用方面的技術性控制作用。此后，東疆港區(qū)的控制性詳細規(guī)劃組織編制工作全面展開，其編制成果特別是用地規(guī)劃對后來的各類建設開發(fā)、項目選址等都產(chǎn)生了現(xiàn)實性影響。然而，回顧幾年來東疆港區(qū)用地規(guī)劃的編制、實施過程，會發(fā)現(xiàn)其實際上也是一個不斷變化和對其進行動態(tài)調(diào)整的過程。從2007年批復東疆港區(qū)總體規(guī)劃至今約7 a的時間里，東疆港區(qū)控制性詳細規(guī)劃中的用地布局規(guī)劃根據(jù)情況變化已進行了數(shù)次調(diào)整，有時甚至是一次調(diào)整尚未完成即又開始了新的調(diào)整。對比以往的一些規(guī)劃，大致可以從兩個角度分析和認識規(guī)劃實施過程中動態(tài)變化的一些特征。

1.1 基于空間布局的分析

根據(jù)總體規(guī)劃，東疆港區(qū)由西向東劃分為3大區(qū)域，即碼頭作業(yè)區(qū)、物流加工區(qū)和港口綜合配套區(qū)[1]（圖1）。從所掌握的資料中，選取已批復的2007年總體規(guī)劃和在動態(tài)調(diào)整過程中2010年、2013年的階段控規(guī)成果，以每隔3 a的用地規(guī)劃對照可以看出，東疆港區(qū)空間布局中劃分的3大板塊在用地規(guī)劃實施上具有這樣一個特點，即“碼頭作業(yè)相對穩(wěn)定、物流加工穩(wěn)中有變、綜合配套區(qū)變化明顯”。西部碼頭作業(yè)區(qū)是東疆港區(qū)承載港口運輸職能的重要空間，從上述3個時間節(jié)點的用地規(guī)劃看，這一區(qū)域的用地規(guī)劃實施保持了相對的穩(wěn)定性。除了在該區(qū)域南部適當壓縮了部分港口用地，以及在中部、北部調(diào)整增加了必要的行政辦公和物流用地外，其大體的用地屬性基本延續(xù)了原總體規(guī)劃的格局。分析其主要原因在于，一方面是由于該區(qū)域在規(guī)劃上的功能較為單一，承擔著傳統(tǒng)的港口碼頭裝卸職能，而碼頭作業(yè)區(qū)在土地利用、空間布局模式上具有一定剛性，因此規(guī)劃實施的可變性相對較?。欢窍鄬τ谄渌鼉纱笃瑓^(qū)，西部碼頭作業(yè)區(qū)的開發(fā)進程相對遲緩，因開發(fā)性質(zhì)變動而要求規(guī)劃調(diào)整的壓力較小，所以在用地規(guī)劃實施上保持了相對的穩(wěn)定性。

圖1 東疆港區(qū)總體布局結(jié)構Fig.1 Overall layout structure of Dongjiang port area

在總體規(guī)劃中，中部物流加工區(qū)功能定位也比較明確，因此該區(qū)域的用地規(guī)劃也具有一定程度的穩(wěn)定性。特別是在保稅港區(qū)范圍內(nèi)，除了部分辦公管理用地和商業(yè)金融用地有所消長變化外，在用地布局及地塊劃分上基本與2007總體規(guī)劃相一致。在其所呈現(xiàn)的變化方面，一個基本趨勢是物流加工區(qū)的功能性質(zhì)日趨強化。在2013年末的用地規(guī)劃中，保稅港區(qū)范圍內(nèi)物流加工區(qū)幾乎已不再保留無關的非物流用地，可見物流加工區(qū)的功能得到進一步純化。分析其中原因，更多是源于機遇和政策方面的因素。事實上，在2006—2009年，東疆保稅港區(qū)范圍內(nèi)，按照規(guī)劃曾先后兩期大規(guī)模實施倉庫、廠房項目建設，這給該區(qū)域的功能開發(fā)提供了契機，并且優(yōu)越的稅收政策以及此后招商工作的深入，使更多物流加工項目向該區(qū)域集聚，從而穩(wěn)固了該區(qū)域的規(guī)劃布局及相應的功能結(jié)構。但是，中部區(qū)域的用地規(guī)劃實施也正在發(fā)生著顯著變化，這突出體現(xiàn)在保稅港區(qū)范圍之外該區(qū)域北部的規(guī)劃變動。據(jù)目前掌握的信息，該區(qū)域北部約4 km2的控制性詳細規(guī)劃正在調(diào)整之中，盡管目前還未形成在用地使用功能上的準確定位，但是可以肯定，其物流加工區(qū)的性質(zhì)將不復存在。事實上，實施這一調(diào)整的原動力更多是基于外部形勢的變化。近年來，東疆港區(qū)周邊及鄰近區(qū)域的發(fā)展同樣迅速，周邊區(qū)域一些土地功能開發(fā)取得的良好經(jīng)濟社會效益具有示范效應，同時決策者就本區(qū)域與之相適應的錯位發(fā)展策略，在一定程度上推動了該區(qū)域用地規(guī)劃的調(diào)整。

東疆港區(qū)東部綜合配套區(qū)的用地規(guī)劃是近年來調(diào)整、變化最為頻繁的區(qū)域。約10 km2的東部區(qū)域，除骨干路網(wǎng)延續(xù)了相對的穩(wěn)定性外，其所覆蓋的各個規(guī)劃單元，無論是內(nèi)部的用地結(jié)構、地塊劃分，還是整體的功能空間分布，均已發(fā)生顯著變化。有學者曾指出，空間的發(fā)展變動都無法從社會、經(jīng)濟政策中適當?shù)姆蛛x出來[2]，均包含著政策、環(huán)境或人為等因素的作用，因此從某種意義上說，東疆港區(qū)東部綜合配套區(qū)也是一個最富有機遇、挑戰(zhàn)和活力的區(qū)域。

1.2 基于功能結(jié)構的分析

按照《天津港東疆港區(qū)總體規(guī)劃（2006—2020）》，東疆港區(qū)是集港口傳統(tǒng)職能和城市功能于一體的綜合性區(qū)域，它兼具碼頭裝卸、物流加工、商務貿(mào)易、生活居住、休閑旅游五大功能。事實上，規(guī)劃功能的實現(xiàn)需要付諸于以土地為承載的空間利用，因此用地規(guī)劃的調(diào)整、變化決定著功能實現(xiàn)的程度和形式。通過上文的分析可以看出，東疆港區(qū)碼頭裝卸功能，在空間分布上主要集中于港區(qū)西部，盡管該區(qū)域內(nèi)局部地段用地性質(zhì)有所調(diào)整，但就總體而言，與港口傳統(tǒng)職能相適應的空間整體布局結(jié)構依然相對穩(wěn)定，因此可以認為，東疆港區(qū)傳統(tǒng)的港口集疏運職能，既通過規(guī)劃編制與城市功能得到了良好融合，也通過規(guī)劃實施得到了必要保障。另外，物流加工作為港口傳統(tǒng)功能的外延和拓展，在東疆港區(qū)的規(guī)劃實踐表明，其發(fā)展態(tài)勢可能會受外部條件、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、相關政策等多種因素影響，因而與該功能實現(xiàn)相適應的用地規(guī)劃實施，存在著某種不穩(wěn)定性，這在上文的分析中不難加以認識。

相對于以上兩種功能的用地變化，東疆港區(qū)在城市功能板塊的空間變動則更令人關注。特別是生活居住、商務貿(mào)易和休閑旅游等典型城市功能，在用地規(guī)劃實施中的調(diào)整與變化異常顯著和活躍，這突出表現(xiàn)在各功能空間由相對集中、獨立逐步走向擴散、融合。

東疆港區(qū)承擔的城市功能主要集中在港區(qū)東部約10余km2的狹長地帶。按照2007年批復的總體規(guī)劃，生活居住、商務貿(mào)易、休閑旅游功能自北向南、沿東海岸區(qū)域依次分布。從總體規(guī)劃的結(jié)構布局看，3個功能單元內(nèi)部的用地屬性都相對單純，盡管各功能單元內(nèi)部均配置了適量的功能附屬性用地，但與功能聯(lián)系緊密的用地類型在各單元內(nèi)部都占絕對比重和優(yōu)勢。由此不難推斷，總體規(guī)劃在處理各功能單元的空間關系方面采取了彼此相對集中、獨立的模式。對比總體規(guī)劃和2010年、2013年用地規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，這一格局已經(jīng)有所變化。其一，休閑旅游功能用地有所壓縮，逐漸為商業(yè)和居住用地所侵占；其二，商貿(mào)功能用地日趨集中和南移。這一點不難解釋，商務、商業(yè)活動本身具有規(guī)模和集聚效應，同時東疆港區(qū)大致由南向北的開發(fā)時序使該功能更易于流向南部相對成熟和開發(fā)活躍的區(qū)域；其三，是居住功能用地由北至南逐漸擴散，大有全面蔓延的態(tài)勢。從東部區(qū)域近5 a用地規(guī)劃調(diào)整和實施變化的整體情況看，3大功能在空間分布上的界線已不再十分清晰，各功能單元有所融合，區(qū)域空間功能日趨綜合是基本趨勢。

東疆港區(qū)東部城市功能板塊在用地規(guī)劃上的調(diào)整變化一直頻繁、活躍，其中一個最為顯著的特征就是居住用地范圍不斷擴展，在用地結(jié)構中的比重持續(xù)加大。對比2007年總體規(guī)劃和2010年的控規(guī)成果表明，在短短不到3 a的時間里，居住用地就在規(guī)劃上實現(xiàn)了遍布南北的格局。此后，居住用地的范圍持續(xù)向周邊蔓延，對比2010、2013年的土地細分即可看出這一變化。對這一現(xiàn)象進行分析，可與我國近些年來的房地產(chǎn)市場發(fā)展相聯(lián)系。近10 a來，我國的房地產(chǎn)業(yè)特別是商品住宅的開發(fā)建設，在各種因素作用下基本上處于持續(xù)擴張的狀態(tài)，盡管2008年金融危機及后來更為嚴格的調(diào)控政策對其有所影響，但是商品住宅開發(fā)規(guī)模不斷擴大、市場剛性需求依然增長的基本態(tài)勢還沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，因此適應整體的房地產(chǎn)發(fā)展形勢，東疆港區(qū)用地規(guī)劃結(jié)構中居住用地迅猛增長就不難理解。

2 東疆港區(qū)用地規(guī)劃調(diào)整變化的誘因

通過以上分析可以看出，天津港東疆港區(qū)用地規(guī)劃在編制實施過程中，與之相伴的是動態(tài)調(diào)整和變化，這涉及多方面的背景和原因，在此將其可歸結(jié)為三方面因素的作用。

2.1 市場化力量

這是影響東疆港區(qū)用地規(guī)劃變動作用最為活躍的一個因素。土地作為各類開發(fā)建設活動的空間載體，具有資源利用上的相對稀缺性，因此利益相關方總會通過各種方式和途徑對土地使用施加影響，而用地規(guī)劃的不斷調(diào)整、變化，一定程度上也體現(xiàn)著各方的相互博弈和利益訴求。實際上，規(guī)劃本身是一種政府行為，但是在市場經(jīng)濟背景下，規(guī)劃對市場化力量的反映正在日趨敏感和迅捷。在前面的分析中，東疆港區(qū)無論是物流加工區(qū)北部用地性質(zhì)的驟然變化，還是城市功能板塊中居住用地的迅速擴展，都與市場條件變化所決定的土地供求關系變動有著千絲萬縷的聯(lián)系。以市場為導向，以投資效率改善和收益最大化為目標的市場化力量，在無形地支配著規(guī)劃實施上的相應走向。事實上，東疆港區(qū)用地規(guī)劃實施過程中發(fā)生的變化，是市場行為的一種內(nèi)在反映，并且或多或少都可以從市場條件變化方面找到某種原因。然而，市場化的土地資源配置既具有較高的效率，也可能會帶來負面的外部效應，因此對于管理者而言，如何對市場力量加以引導和控制，趨利避害，是一個值得深思的問題。

2.2 重大項目的影響

東疆港區(qū)重大項目的布局，對用地規(guī)劃實施有著較強的聯(lián)動和連鎖效應。在此方面，一個典型的例證是郵輪母港區(qū)域的開發(fā)建設。天津國際郵輪母港位于東疆港區(qū)南端，自2009年開港以來，郵輪母港周邊及后方區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整就未曾停止。實際上，郵輪母港布局東疆不能單純理解為是一個項目的投放，而更應把它視作是帶給東疆港區(qū)的一次產(chǎn)業(yè)契機。郵輪產(chǎn)業(yè)對商務商貿(mào)、旅游休閑、度假居住、會議會展等開發(fā)都具有較強的連帶效應，因此在空間利用上，區(qū)域功能定位的調(diào)整、經(jīng)營者投資意向的變化，必然會帶來用地規(guī)劃的持續(xù)變動。另外，東疆港區(qū)重大項目的布局除了會給區(qū)域空間發(fā)展引入一種變動性因素外，有些時候，它的啟動建設對用地規(guī)劃實施恰恰也起到了一種與之相反的推動和穩(wěn)定性影響。在2009年，適應濱海新區(qū)“十大戰(zhàn)役”全面啟動，保稅港區(qū)物流加工區(qū)建設大規(guī)模展開，先后投資近20億元進行倉庫廠房項目建設，其產(chǎn)生的先期帶動效應，直接促進了物流加工區(qū)后續(xù)的規(guī)劃實施。由此可以看出，重大項目的選址建設，有時會對周邊區(qū)域的空間及構成產(chǎn)生決定性的影響，它既可能會使規(guī)劃發(fā)生改變，同時也可能是規(guī)劃實施中可供利用的一個積極因素。

2.3 不可預見因素

用地規(guī)劃的實施與調(diào)整，實際上會受到來自多方面不確定因素的影響，諸如市場變化、政策調(diào)整、政府干預、決策者偏好等，正如有學者所指出的，規(guī)劃本身是在一定認知范圍內(nèi)進行的，對客觀認知的有限性和認知對象的可變性，決定了規(guī)劃實施的非確定性[3]。東疆港區(qū)近年來用地規(guī)劃實施過程中同樣面臨著類似的影響，不可預見性因素的難以預測和掌控，給原本應該相對穩(wěn)定的規(guī)劃實施帶來了更多挑戰(zhàn)，這其中可能蘊含著機遇，但調(diào)整、變化本身也可能因開發(fā)實施的不可逆性而潛藏著風險。2011年5月，國務院批復天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設方案，東疆港區(qū)作為核心功能區(qū)，其建設發(fā)展被注入新的活力，同時與之相適應的規(guī)劃調(diào)整正在悄然進行，原有功能板塊中的一些空間必然會發(fā)生變動，這也不得不讓我們思索規(guī)劃實施中的這樣一對辯證，即規(guī)劃實施的剛性與規(guī)劃適應變化的靈活性該如何得以兼顧。

3 基于以往實踐的幾點啟示

東疆港區(qū)規(guī)劃的編制實施僅有幾年時間，然而“東疆速度”卻讓世人見證了東疆翻天覆地的變化，這其中很多經(jīng)驗值得總結(jié)。2012年，東疆第二人工島啟動建設，回顧以往的規(guī)劃實踐，有以下幾點啟示。

3.1 要認識變與不變，把握空間變動與發(fā)展的可持續(xù)性脈絡

上文的分析已可以看出，東疆港區(qū)用地規(guī)劃實施過程中的動態(tài)調(diào)整、變化具有近似于常態(tài)化的特征。事實上，東疆港區(qū)自開發(fā)建設啟動至今，始終處在一個快速的發(fā)展期，因此伴隨著外部環(huán)境、內(nèi)部條件以及其它諸多主客觀因素的變動，在規(guī)劃上實施動態(tài)調(diào)整既是一種適應性的策略也是一種必然，并且，各種變化的因素依然存在著，變化還將持續(xù)，所以問題的關鍵在于該如何規(guī)避變化帶來的風險，如何避免規(guī)劃實施上的失控，如何在持續(xù)的變化中實現(xiàn)空間的可持續(xù)發(fā)展?？臻g的調(diào)整變化萬千，但其所遵循的脈絡和走向應該是不變的或是相對穩(wěn)定的，這正所謂是“一致百慮、殊途同歸”，無論對規(guī)劃做怎樣的調(diào)整變化，都應該恪守一個相對穩(wěn)定的原則和把握一個基本的取向。就全球范圍來看，港城一體化是世界綜合性大港的發(fā)展趨勢，未來東疆港區(qū)在空間上將是一個集運輸、加工、商貿(mào)、物流、服務、旅游和生活等多種功能的綜合體，因而作為生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟活動的直接載體，未來其空間環(huán)境和品質(zhì)應該得到可持續(xù)性的改善。東疆港區(qū)在空間優(yōu)化上的目標應該是：空間配置的高效化、綜合環(huán)境的生態(tài)化、生活環(huán)境的宜居化和交通聯(lián)系的便捷化[4]。

3.2 要善于審時度勢、因勢利導，積極探索規(guī)劃實施上的適度彈性

有學者認為，區(qū)域空間布局及結(jié)構的形成、變化，其背后存在著兩種機制的作用，即自組織機制和被構組織機制[5]。自組織機制是指在空間形成發(fā)展中，經(jīng)濟、社會、文化乃至風俗習慣等因素所產(chǎn)生的自發(fā)性影響，其所形成的空間特征具有一定的自為性；而被構組織機制則是強調(diào)通過規(guī)劃等手段對空間發(fā)展實施人為的干預和控制，兩種機制的相互交織形成了一定時期內(nèi)特定的空間結(jié)構。在東疆港區(qū)，近年來市場化力量在規(guī)劃實施中逐漸滲透，給規(guī)劃實施的穩(wěn)定性帶來了不小的挑戰(zhàn)。事實上，作為一種自組織過程，市場訴求的多元性、市場環(huán)境的多變性以及市場行為的時效性對傳統(tǒng)規(guī)劃所固有的藍圖式設定正在不斷進行著修正，所以現(xiàn)實性的規(guī)劃策略應是善于覺察各種變化，審時度勢、因勢利導。實踐表明，在規(guī)劃實施上，以不變應萬變可能會喪失機遇，但一時性的盲目變動也可能會造成失誤或帶來風險，因而問題的關鍵在于對變化的把握和利弊的權衡。另外，針對如何兼顧規(guī)劃剛性與應變的靈活性問題，在技術方法上，積極探索規(guī)劃實施上的適度彈性極有裨益，以往的一些經(jīng)驗值得借鑒，例如在規(guī)劃編制中預留一定的綜合功能區(qū)域、混合空間等以適應未來的變化，這樣大大增加了規(guī)劃實施的靈活性。

3.3 要重視用地規(guī)劃在實施上的經(jīng)濟性論證

規(guī)劃作為一種前瞻式的安排，具有很大程度的主觀設定性。盡管規(guī)劃的編制是建立在廣泛調(diào)查、深入研究和客觀分析的基礎上，但實質(zhì)上它仍然是基于主觀預測或預見的一種有限認知成果，因而認識的局限性和條件的可變性會給規(guī)劃目標的實現(xiàn)帶來很大的不確定性。實踐表明，規(guī)劃的調(diào)整無論是出于主動或被動，或許都是在所難免的，但是從區(qū)域空間發(fā)展所需要的平穩(wěn)性看，維持規(guī)劃實施的穩(wěn)定性，減少變化的驟然性依然是十分必要且有意義的。因此，我們所面臨的問題是，該如何保障規(guī)劃在實施上的可行性和可操作性。東疆近兩年用地規(guī)劃實施過程中發(fā)生的一些調(diào)整變化，很多都與土地利用的經(jīng)濟性有關，投資者基于成本投入和收益上的權衡，要求規(guī)劃進行調(diào)整的呼聲此起彼伏。具有可行性和操作性的規(guī)劃，在編制階段即應該重視在實施上的經(jīng)濟性論證。特別是近年來，土地作為一種重要的空間資源日益稀缺，土地成本對開發(fā)收益分析的靈敏性日趨增強，土地利用的經(jīng)濟性在一定程度上關系著經(jīng)營者項目投資的成敗，因此重視規(guī)劃前期的經(jīng)濟性論證，研究規(guī)劃在實施操作層面上的可行性，是減少后續(xù)規(guī)劃實施過程與目標偏離、保持規(guī)劃實施連續(xù)性的一個基本前提。

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