內(nèi)蒙古草原牧區(qū)生態(tài)保護補助獎勵政策的惠民效應分析

張文娟，金 良

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學 資源與環(huán)境經(jīng)濟學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

西部草原既是西部人民賴以生存和經(jīng)濟活動的基礎，也是涵養(yǎng)水源、防風固沙、維護生態(tài)平衡、遏制荒漠化進程的重要綠色屏障，同時也是非常重要的遺傳資源庫以及天然草原和其他不同植物群落基地。然而目前中國的天然草原正面臨不同程度的退化，國家為改善生態(tài)環(huán)境實施的退耕還林還草、京津風沙源、退牧還草等草原生態(tài)建設工程，雖然取得了較好的生態(tài)經(jīng)濟效益，使受損的草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定的恢復，但生態(tài)環(huán)境“局部有所改善、整體持續(xù)惡化”的狀況尚未根本扭轉，草原生態(tài)環(huán)境問題依然十分嚴峻。

在草原生態(tài)環(huán)境日益惡化的背景下，實施合理的生態(tài)補償項目，為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境，這是生態(tài)補償?shù)闹匾繕?。草原生態(tài)建設補償，是“受益者付費”，即由政府或具體受益者對實施生態(tài)環(huán)境保護付出代價者，進行必要的補償，屬于增益補償，是對生態(tài)保護和建設者給與經(jīng)濟上的補貼，以增加其從事生態(tài)保護與建設的積極性。

一、草原牧區(qū)生態(tài)保護補助政策實施情況

2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府下發(fā)了《關于促進牧民增加收入的實施意見》即政府1號文件，決定對階段性禁牧、牧民轉移就業(yè)、購置牧機具、牧區(qū)燃油和牲畜良種等進行補貼。自治區(qū)財政每年拿出9億元，各盟市旗縣每年還投入6億元左右，全區(qū)達到15億元左右。2011年開始中央財政每年安排資金134億元，在內(nèi)蒙古、新疆(含新疆生產(chǎn)建設兵團)、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原省(區(qū))，全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。截至2012年3月底前，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳將2011年國家實施草原生態(tài)保護補獎資金37.66億元全部下?lián)苊耸?。此項補獎政策覆蓋內(nèi)蒙古10.2億畝可利用草原，涉及5567個嘎查村，惠及農(nóng)牧民146萬戶。同時，自治區(qū)財政對牧區(qū)補貼的配套政策資金也在陸續(xù)下達。一是繼續(xù)對畜牧業(yè)良種給予補貼。對牧民購買區(qū)內(nèi)具備旗縣以上生產(chǎn)經(jīng)營許可證種羊場的特級、一級種公羊予以補貼，購買一只羊補貼800元。牧戶采用良種肉牛凍精，每頭基礎母牛每年補貼10元。對牧戶養(yǎng)殖良種基礎肉用母牛，每頭母牛補貼50元。三項補貼資金共2.4億元，其中自治區(qū)本級財政承擔的1.4億元已下?lián)?。二是繼續(xù)對牧業(yè)機具購置給予補貼。在中央財政補貼30%的基礎上，將牧民購機累加補貼比例提高到50%，對牧民合作組織購置機具給予優(yōu)先安排，需資金1.13億元，其中自治區(qū)本級財政補助的6780萬元已于年初下達。三是對牧民草原管護員給予補貼。2012年自治區(qū)與盟市、旗縣財政安排資金4700萬元，共聘用牧民管護員1.17萬人，做到每個嘎查村聘用1－2名草原管護員。四是對生態(tài)轉移安置試點給予支持。2012年全年自治區(qū)與盟市共安排轉移安置資金4億元，還安排優(yōu)質(zhì)高效草牧場建設資金2.2億元，自治區(qū)有關部門正在編制實施方案，待方案批復后自治區(qū)財政將及時下?lián)苜Y金。之后截至2012年10月，2012年草原生態(tài)補獎資金也已發(fā)放17.6億元，65萬戶農(nóng)牧民開始享受第二年的補獎政策，占應發(fā)戶的54.7%。

在2013年里，內(nèi)蒙古自治區(qū)將在已取得的成就上繼續(xù)推進完善草原生態(tài)補獎機制。在內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳下發(fā)的8號文件，即《關于開展草原生態(tài)補助獎勵資金績效評價工作的通知》中，傳達了關于對2011與2012年中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金開展績效考核工作的細則通知。文件要求各盟市在制度建設、基礎工作、實施成效這三個方面對草原生態(tài)補獎開展情況做出說明，并報告給自治區(qū)農(nóng)牧廳。此項績效考核工作有助于自治區(qū)對2011與2012年度各盟市工作進展加以了解，并在此了解的基礎上對下一步的工作開展做出決策。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文選擇了內(nèi)蒙古自治區(qū)具有代表特色錫林郭勒草原與呼倫貝爾草原牧區(qū)農(nóng)牧民為調(diào)研對象，通過對這兩個區(qū)域生態(tài)保護獎勵政策實施情況的實地調(diào)研，分析論證了該政策的實施對當?shù)剞r(nóng)牧民生活、生產(chǎn)狀況的具體作用及影響，指出了生態(tài)補償政策在實施中存在的問題，以及為加強該政策對改善草原地區(qū)農(nóng)牧民生計的實際作用提出了建議及對策。

在綜合分析錫林郭勒盟和呼倫貝爾市基本情況的基礎上，采用目前廣泛應用的參與式農(nóng)村評估方法(Participatory Rural Appraisal，PRA)對部分地區(qū)農(nóng)牧戶進行隨機調(diào)查。PRA方法包括直接觀察、社區(qū)村民會議、問卷調(diào)查、半結構訪談、特定的群體討論會、參與式制圖等方式。本文采用問卷調(diào)查和半結構訪談相結合的方法進行調(diào)查，問卷內(nèi)容包括農(nóng)牧戶的家庭基本信息、經(jīng)營畜牧業(yè)情況、收入與支出情況、當?shù)夭菰鷳B(tài)保護狀況、生活滿意度和生計發(fā)展的限制因素等方面。2012年7－8月開展調(diào)查，調(diào)查農(nóng)牧戶310戶，其中有效問卷303戶。

根據(jù)謀生方式、家庭勞動力分工、收入來源狀況，將調(diào)查農(nóng)戶分為純農(nóng)型、純牧型、農(nóng)牧兼業(yè)型3類。純農(nóng)型家庭主要從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè);純牧型家庭以放牧為主要的謀生方式;農(nóng)牧兼業(yè)型家庭為即從事農(nóng)業(yè)勞動又兼有牧業(yè)。本次調(diào)查的303戶中，錫林郭勒盟純農(nóng)型16戶、純牧型89戶、農(nóng)牧業(yè)兼業(yè)型60戶;呼倫貝爾市純農(nóng)型37戶、純牧型51戶、農(nóng)牧業(yè)兼業(yè)型50戶。表1為研究區(qū)不同類型農(nóng)牧戶的家庭規(guī)模和職業(yè)構成。

運用Microsoft Excel軟件統(tǒng)計分析不同類型農(nóng)牧戶的家庭基本信息、生計策略及其對改善生計的認知情況。

三、結果與分析

(一)草原牧區(qū)農(nóng)牧戶的基本信息與特點

1.草原牧區(qū)農(nóng)牧戶家庭規(guī)模和職業(yè)構成分析

通過對內(nèi)蒙古草原牧區(qū)不同地區(qū)不同類型的農(nóng)牧戶家庭狀況調(diào)查分析(見表1)，均存在一定的差別，從總體情況而言，錫盟地區(qū)的家庭規(guī)模小于呼倫貝爾地區(qū)，從職業(yè)構成情況來看，錫盟地區(qū)從事農(nóng)牧業(yè)本職行業(yè)的人數(shù)更多一些，呼倫貝爾地區(qū)職業(yè)選擇性更復雜一些，其原因可能和近年來呼倫貝爾市經(jīng)濟相對比較發(fā)達，對外開放度更高有關，使得當?shù)剞r(nóng)牧民更容易獲取到新的信息及學習的機會，因此人們愿意嘗試不同的生活方式來改善當前的生活。從不同類型來看，錫盟地區(qū)農(nóng)牧型的農(nóng)牧戶家庭規(guī)模較大，從事其他行業(yè)的人數(shù)比例要比純農(nóng)型和純牧型的比例大，說明農(nóng)牧型的農(nóng)牧戶打破了傳統(tǒng)的思想，對改善當前的生活有著更強烈的愿望，因此，從事商業(yè)和外出打工的人數(shù)比例要更多些;在這一點上，呼倫貝爾地區(qū)與錫盟地區(qū)具有同樣的特點。

表1 研究區(qū)不同類型農(nóng)牧戶的家庭規(guī)模和職業(yè)構成

圖1 不同類型農(nóng)牧戶的年齡結構

圖2 不同類型農(nóng)牧戶的文化程度

2.草原牧區(qū)農(nóng)牧戶年齡結構與文化程度分析農(nóng)牧戶在年齡結構和文化程度上也存在差異(圖1，圖2)。從不同地區(qū)來看，錫盟地區(qū)與呼倫貝爾市地區(qū)相比較，家庭規(guī)模較小、年齡結構偏大，教育普及率偏低。從不同類型家庭來看，純農(nóng)型家庭整體年齡結構偏大，文化水平較低，表現(xiàn)為文盲比例較高，錫盟占12.5%，呼倫貝爾市占2.1%。大學生數(shù)量均較少，僅占6.25%和0。農(nóng)牧型家庭的年齡結構偏小，大學文化程度人數(shù)所占比例相對較高，且文盲比例最小，錫盟和呼倫貝爾市都為0。結合上表的職業(yè)結構，說明在一定程度上，生計多樣化與家庭成員受教育程度呈正比;農(nóng)牧型家庭成員的受教育程度整體高于純牧型家庭，更高于純農(nóng)型家庭。

(二)生態(tài)補償對不同類型農(nóng)牧戶的生計的影響分析

1.生態(tài)補償前后不同類型農(nóng)牧戶生活狀況變化

通過分析錫盟地區(qū)不同類型家庭生態(tài)補償前后的生活狀況(表2)，可知:

生態(tài)補償前純牧型家庭收入主要來源于牧業(yè)收入，占總收入的89.89%，生態(tài)補償后收入來源，牧業(yè)收入在總收入中的比重有所下降，其他行業(yè)的收入和農(nóng)業(yè)收入的比重有所增加，主要原因在于2011年以來所發(fā)放的生態(tài)補償資金包括，創(chuàng)業(yè)補助，即針對轉變生產(chǎn)方式為主、從事非牧性產(chǎn)業(yè)或就地舍飼養(yǎng)殖的牧民，給予每年3600元的貸款貼息補助，扶持帶動牧民實現(xiàn)轉產(chǎn)增收;以及轉移就業(yè)崗位補助，即，對禁牧區(qū)轉向二、三產(chǎn)業(yè)的牧民給予每月300元的就業(yè)補助，鼓勵和扶持勤勞增收。牧區(qū)的牧戶在政府的幫助下逐漸發(fā)展一些其他的行業(yè)，其中農(nóng)業(yè)收入的增加主要是指一些牧戶進行大棚果蔬培育的收入。農(nóng)牧型的牧戶家庭收入來源在生態(tài)補償前后的變化類似于純牧戶，純農(nóng)戶的收入來源在生態(tài)補償前后變化不是很明顯，因為對于純農(nóng)型農(nóng)戶來說，生活在牧區(qū)的農(nóng)戶有一些能夠獲取一些生態(tài)補償獎勵，生活在農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶基本上得不到本次生態(tài)補償?shù)莫剟?，因此生活狀況變化不明顯。

生態(tài)補償前后純牧型家庭資金支出的變化為，生活支出比例下降，子女上學和醫(yī)療保健及其他支出比例有所增加，主要原因是，生態(tài)補償資金還包括，養(yǎng)老補助，即對禁牧區(qū)60周歲以上牧民在享受草場補助和當?shù)仞B(yǎng)老金的基礎上，每月增加300元養(yǎng)老補助金;再有還包括，助學補助，即對接受高等教育的禁牧區(qū)牧民子女，每學年補助6000元，確保禁牧區(qū)牧民子女順利完成學業(yè)，從長遠角度解決穩(wěn)定轉移就業(yè)問題。由于這兩項補助的增加，當?shù)氐霓r(nóng)牧民提高了在教育費用和醫(yī)療衛(wèi)生費用以及其他費用上的支出。農(nóng)牧型家庭也表現(xiàn)為同樣的變化，只是農(nóng)牧型家庭在子女上學費用的支出上份額更高一些，通過與當?shù)啬翍粼L談得知，他們已經(jīng)意識到了知識的重要性，因此非常重視子女的教育問題，一些人希望通過上學把子女送到城里生活，還有一些人希望子女學成后能夠回鄉(xiāng)從事一些技術性勞動，因此在子女上學費用上的投入都很大。純農(nóng)型牧戶由于生活壓力較大，在生態(tài)補償后雖然在子女上學和醫(yī)療保健上的支出也有增加，但是與純牧型和農(nóng)牧型家庭相比還有一定的差距。

表3 呼倫貝爾地區(qū)不同類型家庭生態(tài)補償前后生活狀況變化(%)

表3為呼倫貝爾地區(qū)不同類型家庭在生態(tài)補償前后的生活變化情況，其整體的變化趨勢與錫盟地區(qū)基本上一致，只是呼倫貝爾市地區(qū)的人民收入總體狀況都比錫盟地區(qū)的高一些，而且當?shù)厝嗣駨氖碌男袠I(yè)比較靈活，受教育水平普遍較高，其生活狀況的變化除了受益于生態(tài)補償之外，還與其自身的發(fā)展有關，因為，純農(nóng)型家庭雖然得到了很少的生態(tài)補償獎勵，但是近兩年來其投入教育的支出和醫(yī)療本保健的支出在總資金支出的份額上與純牧型和農(nóng)牧型的家庭基本相當。

2.生態(tài)補貼前后不同類型農(nóng)牧戶生活滿意度變化

通過調(diào)查錫盟地區(qū)與呼倫貝爾地區(qū)的生活滿意度(表4，表5)，總的來看，呼倫貝爾市地區(qū)各類型的農(nóng)牧戶在生態(tài)補償前后的生活滿意度都高于錫盟地區(qū)，不滿意的情況低于錫盟地區(qū)，原因在于呼倫貝爾市地區(qū)農(nóng)牧民收入水平較高，因此生活滿意度也較高。

對不同類型的家庭在生態(tài)補償前后的分析，以錫盟與呼倫貝爾市情況類似，因此以錫盟為例進行說明，在個研究區(qū)3種類型家庭中，生態(tài)補償后的農(nóng)牧業(yè)型家庭和純牧型家庭，由于獲得的生態(tài)補償獎勵力度較大，生活滿意度也較高，分別達到45.1%和30.6%;純農(nóng)型家庭的生活滿意度最低(10.1%)，原因在于，部分純農(nóng)型家庭成員文化程度較低，又缺乏職業(yè)技術，除了從事種植和養(yǎng)殖外，無法勝任文化水平或技術含量要求較高的非農(nóng)工作，加上連年干旱，農(nóng)業(yè)收入逐年減少，使這類家庭生活壓力變大，生活滿意度下降，由于純農(nóng)型家庭成員的小農(nóng)意識普遍存在，使他們?nèi)匀粷M足于現(xiàn)狀，因此，大多數(shù)人對生活多持中立態(tài)度(79.8%)。

表4 錫盟地區(qū)不同類型家庭生態(tài)補償前后的生活滿意度對比(%)

表5 呼倫貝爾不同類型家庭生態(tài)補償前后的生活滿意度對比(%)

3.生態(tài)補償前后不同類型農(nóng)牧戶生計策略變化

通過對不同地區(qū)各類型的農(nóng)牧戶的訪談調(diào)查得知(表6、表7)，生活在不同地域的農(nóng)牧戶目前所從事的生計活動有所不同，生態(tài)補償前后農(nóng)牧戶愿意從事或愿意嘗試的生計活動也有很大差別，具體分析如下:

在生態(tài)補償前，錫盟與呼倫貝爾市比較來說，錫盟地區(qū)由于人口稀少，經(jīng)濟條件相對落后，當?shù)厝藗兘邮芡鈦泶碳ぽ^少，人們更加愿意從事基礎性勞動;呼倫貝爾地區(qū)區(qū)域?qū)ν忾_放度較高，有一些農(nóng)牧民尤其是農(nóng)牧型的農(nóng)牧民愿意嘗試一些新的技術性或商業(yè)性的勞動，但是人數(shù)相對較少。

在生態(tài)補償后，錫盟地區(qū)和呼倫貝爾地區(qū)的農(nóng)牧民的生計策略都有所變化，不同類型的農(nóng)牧戶從事的行業(yè)都有所增加。說明生態(tài)補償在一定程度上可以幫助農(nóng)牧民改善生計策略，增加農(nóng)牧民提高收入的途徑。

再以錫盟為例，分析不同類型農(nóng)牧戶的生計策略變化。與生態(tài)補償前相比，純牧型牧戶和農(nóng)牧型的牧戶愿意從事的行業(yè)明顯增多，因為，這兩種類型的農(nóng)牧民獲取了更多生態(tài)補償獎勵資金，并且在政府扶持和資助下從事其他的行業(yè)也可以降低生計風險，而且可以獲取更多的家庭收入，尤其是農(nóng)牧型家庭，他們文化水平偏高，學習從事技術性或商業(yè)性勞動更快，因此，他們的生活水平也較高。

對于純農(nóng)型家庭來說，生態(tài)補償前后生計策略改善不明顯，因為，他們獲取的國家性或地方性資助較少，加之他們中大多數(shù)農(nóng)戶更愿意維持現(xiàn)狀，不愿意或是沒有條件從事其他行業(yè)。他們的家庭收入主要來源是農(nóng)作物和養(yǎng)殖方面的收入，部分勞動力打一些短期零工，主要集中在建筑業(yè)和服務業(yè)，每年務工時間不固定，屬于“有活就干”的類型。純農(nóng)型家庭生計策略單一，生活狀況受到各種外界和自身條件制約，生計風險相對較高。干旱、牲畜疫病、糧食和畜產(chǎn)品價格下降、生產(chǎn)資料價格升高等一種或多種情況的發(fā)生都會大大增加這類農(nóng)牧戶生計風險。

表6 錫盟地區(qū)不同類型農(nóng)牧戶生態(tài)補償前后的生計策略比較

表7 呼倫貝爾不同類型農(nóng)牧戶在生態(tài)補償前后生計策略的變化

(三)生態(tài)補償對草原牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響分析

1.生態(tài)補償前后草原農(nóng)牧民保護草原生態(tài)意識的變化

根據(jù)對不同地區(qū)草原牧區(qū)的農(nóng)牧民關于保護草原生態(tài)意識問卷調(diào)查結果顯示(表8)，生態(tài)補償后各個地區(qū)農(nóng)牧民保護草原的生態(tài)意識都明顯提高，這與近兩年來，國家對草原保護的宣傳及對農(nóng)牧民的生態(tài)補償有很大的關聯(lián)。具體分析如下:從不同地區(qū)來看，錫盟地區(qū)與呼倫貝爾相比，呼倫貝爾地區(qū)保護草原的意愿更加強烈，對于“是否擔心草原的退化會危及生產(chǎn)生活?”的問題呼倫貝爾農(nóng)牧民回答很擔心的幾乎占50%以上，錫盟僅占25%左右;對于“是否支持禁牧與休牧政策?”問題，呼倫貝爾農(nóng)牧民的支持率幾乎達到60%以上。

從不同類型的農(nóng)牧民保護生態(tài)意識的變化看，呼倫貝爾與錫盟地區(qū)的變化幾乎一致，所以僅以錫盟為例加以說明。純牧型和農(nóng)牧型的農(nóng)牧民比純農(nóng)型的農(nóng)牧民有更強烈的保護草原生態(tài)的意愿，因為這兩種類型的農(nóng)牧民對草場的依賴性更強，在實施生態(tài)補償之后，他們所獲取的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益也更高，再者由于這兩種類型農(nóng)牧民的文化水平平均較純農(nóng)型的高一些，因此，他們更能理解和支持國家及地方政府保護草原的一些行為，也愿意提高自我保護草原的意識。

另外，問卷中提到“保護草原生態(tài)最有效的手段是什么?”的問題，大多數(shù)人的回答是有賴于民眾意識的提高，可見，提高農(nóng)牧民的環(huán)保意識對保護草原起到了至關重要的作用。

表8 生態(tài)補償實施后農(nóng)牧民保護草原生態(tài)意識變化

2.生態(tài)補償前后環(huán)境質(zhì)量變化

表9中顯示了不同地區(qū)的農(nóng)牧民對生態(tài)補償以后，生活環(huán)境變化的一種直觀的反應，總體來看，錫盟和呼倫貝爾市農(nóng)牧民感覺在生態(tài)補償后他們的環(huán)境質(zhì)量都有所改善，并且草原退化程度也出現(xiàn)了好轉;由于錫盟與呼倫貝爾地區(qū)在地理位置、及氣候條件上的差異，使得兩個地區(qū)的農(nóng)牧民整體感覺略有不同，錫盟地區(qū)農(nóng)牧民感覺環(huán)境變化更加明顯，因為，錫盟地區(qū)氣候惡劣，降雨量較少，再加上長期以來的超載過牧使得該地區(qū)草原受損嚴重，近些年來通過國家和地方政府對草原牧區(qū)草場的保護和治理以及農(nóng)牧民的積極響應，使得草場恢復迅速，農(nóng)牧民的直觀感受也比較強烈。

對于不同類型的農(nóng)牧民的環(huán)境感受來說，各種類型農(nóng)牧民之間差別不明顯，對目前的環(huán)境質(zhì)量感到很滿意和滿意的達到65%左右，認為生態(tài)補償后草原退化情況有好轉的錫盟達到70%意識，呼倫貝爾市達到45%左右。

表9 生態(tài)補償實施后環(huán)境質(zhì)量的變化

由此，可以說明國家的生態(tài)補助獎勵機制，在一定程度上可以改善農(nóng)牧民的生活環(huán)境質(zhì)量和生活水平。

但是，從本次調(diào)查中有一點也應該因此注意，對于問題“與2010年前相比，草原退化、荒漠化程度如何?”在呼倫貝爾市地區(qū)選擇草場惡化的也達到了40%左右，這說明，單依靠生態(tài)補償?shù)臋C制，還不能解決所有地區(qū)的草場退化的局面，還要針對不同地區(qū)加強生態(tài)建設方面的工作。

四、結論與討論

(一)結論

本次調(diào)查研究，主要是針對草原地區(qū)農(nóng)牧民在接受了國家的生態(tài)補助獎勵資金之后，其生產(chǎn)、生活及環(huán)境的變化情況，通過對上述問題的分析可以得出如下結論。

(1)對于不同家庭類型的農(nóng)牧民由于其存在家庭結構、生活方式、生計策略、文化水平等方面的差異，生態(tài)補助獎勵機制對其作用和表現(xiàn)也存在一定的差異，因此，生態(tài)補助獎勵機制的實施也要做到針對不同類型的農(nóng)牧民實施不同的補償機制。

(2)雖然不同家庭類型對生態(tài)補償體現(xiàn)出了不同的效果，但是，總體來說生態(tài)補償機制不僅改善農(nóng)牧民的生活條件，而且，也有助于農(nóng)牧民的整體文化素質(zhì)的提高，同時也可以促進草場的保護，改善環(huán)境質(zhì)量。

(3)對于三種類型的農(nóng)牧民，農(nóng)牧型的家庭更能抓住生態(tài)補償所帶來的機遇，無論在提高家庭收入方面、還是在改善生計方面、以及在提高整體文化素質(zhì)方面都表現(xiàn)出了較好的狀態(tài);但是純農(nóng)型的家庭在生態(tài)補償方面雖然也有收益，但是由于其獲取的收益較少，再加上小農(nóng)意識較強，對于從生態(tài)補償中所獲取的資金大多不愿意投資到其他行業(yè)，只做簡單的生活支出來使用，因此，其生活、生產(chǎn)條件改善不明顯。純牧型的家庭雖然在生態(tài)補償中獲取了最多的實惠，但是由于其生活區(qū)域遠離城市，其獲取信息的途徑較少，加之長期以來所形成的生活習慣，使得他們受生態(tài)補償?shù)挠绊懸跤谵r(nóng)牧型家庭，但是要強于純農(nóng)型家庭。

(4)生態(tài)補助獎勵機制的實施有利于草原地區(qū)草場的恢復和保護，有利于當?shù)丨h(huán)境的改善，但是單憑這一種單一的政策，很難達到全面保護草場的目的，因此，還要通過一些輔助措施，來改善局部地區(qū)的草原惡化的局面。

(二)討論

1.農(nóng)牧民生計發(fā)展的制約因素

針對內(nèi)蒙古不同地區(qū)農(nóng)牧民生活狀況的調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，不同家庭類型的農(nóng)牧民對國家的生態(tài)獎勵政策實施后的生活變化表現(xiàn)有所差異，其中純牧型和純農(nóng)型的家庭，由于他們的生計策策略比較單一，受到各種外界因素和自身條件限制比較明顯，因此即便是國家給予其資金上的支持，也不能更好的改變其原有生活狀況，而對于農(nóng)牧型的家庭來說，他們的生計手段多樣化，加之他們對改善當前的生活的愿望明顯，在國家的補貼下，能夠抓住機遇投資其他的行業(yè)，使之生活水平改善明顯。由此，可以分析出制約農(nóng)牧民生計多樣化的因素有:

(1)農(nóng)牧民的文化素質(zhì)普遍較低

通過分析發(fā)現(xiàn)大多數(shù)牧區(qū)農(nóng)牧民的文化素質(zhì)都偏低，主要原因在于，牧區(qū)的教育事業(yè)比較落后，不僅教育條件缺失而且教育質(zhì)量也很差，比如很多牧區(qū)都沒有正規(guī)的學校，子女上學都得去附近的鎮(zhèn)里;有學校的地方，也是教室簡陋，教室資源不足等等，這些問題都成為了當?shù)剞r(nóng)牧民受教育的直接障礙。

(2)農(nóng)牧民的“小農(nóng)”意識嚴重

經(jīng)過訪談發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)牧民，尤其是對純農(nóng)型和純牧型家庭小農(nóng)意識嚴重，雖然他們家境貧寒，但是多數(shù)人，都不愿意或者覺得沒有能力改善當前生活條件，有些人安于現(xiàn)狀，有些人怕承擔風險，還有些人思想傳統(tǒng)，認為從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)以外的行業(yè)都屬于“不務正業(yè)”等等，因此這些態(tài)度也嚴重制約了他們生計的改善。

(3)牧區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)落后

由于牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，使得當?shù)氐诙⒌谌a(chǎn)業(yè)相對落后，不能給當?shù)剞r(nóng)牧民提供足夠勞動就業(yè)崗位，使得當?shù)剞r(nóng)牧民多數(shù)都局限在了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)上，就農(nóng)牧業(yè)活動本身而言，自然災害頻發(fā)、生產(chǎn)資料價格上漲、農(nóng)牧產(chǎn)品價格的波動以及牲畜疫病等都制約著農(nóng)戶的生計提高。

(4)牧區(qū)缺乏政府相關部門的引領和技術人員的技術指導

國家有關部門雖然為農(nóng)牧民提供了部分生態(tài)補償資金，但是并沒有提供相應的技術支持和指導，使得大部分農(nóng)牧民只能把這部分資金作為存款來使用，有一些比較有想法的農(nóng)牧民最終也因為沒有技術和能力而放棄了其他行業(yè)的投資。

(5)草原生態(tài)環(huán)境的脆弱性

近些年來由于氣候干旱，草原超載嚴重，使得草原生態(tài)環(huán)境越來越脆弱，國家雖然出臺了一系列保護生態(tài)環(huán)境的舉措，但是由于宣傳手段落后，農(nóng)牧民不了解國家及政府的意圖，多數(shù)政策的執(zhí)行的并不徹底，比如、牧民偷牧，謊報牲畜頭數(shù)、擅自擴大放牧規(guī)模的現(xiàn)象也不斷發(fā)生，因此，牧民生計發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間存在矛盾還在加劇。

2.生態(tài)補償政策存在問題

(1)生態(tài)補償范圍狹窄

本次生態(tài)補償所涉及的農(nóng)牧民主要是針對純牧區(qū)和農(nóng)牧交錯區(qū)的農(nóng)牧戶，對于純農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶生態(tài)補償力度不夠，但是，通過本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，純農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶恰是屬于生活最貧困的類型，由于他們生活在草原地區(qū)，雖然部分土地適于農(nóng)作物的種植，但是受到氣候和環(huán)境的限制，基本上都屬于靠天吃飯的類型，收入水平很低。

(2)生態(tài)補償資金來源單一，且不穩(wěn)定

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)牧民反應，類似的生態(tài)補償以往也有，大多都是補償幾年后就降低補償?shù)念~度或是取消部分補償項目的資金，因此，單靠國家的補償，很難達到長期穩(wěn)定的效果，要爭取一些企業(yè)和社會群體等團體的支持。

(3)生態(tài)補償機制標準不合理

在我國目前實施的生態(tài)補償項目中，補償標準基本上采取“一刀切”的政策，這樣的補償方式會導致一些地區(qū)出現(xiàn)“過補償”，另一些地區(qū)出現(xiàn)“低補償”的現(xiàn)象。由于補償標準的制定缺乏科學依據(jù)，補償標準細化度不夠，又不能因地制宜，導致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)許多問題和矛盾。

3.完善生態(tài)補償策略、改善農(nóng)牧民生計的建議

(1)針對不同類型農(nóng)牧民要采用不同生態(tài)補償標準

根據(jù)不同類型農(nóng)牧戶的生計策略和制約因素存在差異，應該采用相應的策略提高其生活水平。對于純農(nóng)型家庭，應從在退耕還林、退耕還草能方面加強生態(tài)補償力度，并在政府引導的條件下積極挖掘傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動的潛力，或通過技術、品種的改進促進增收，同時應打破傳統(tǒng)的小農(nóng)意識的束縛，積極從事相關的非農(nóng)行業(yè)。對于純牧型家庭一方面就要積極落實國家的生態(tài)補償政策，另外還要加強對當?shù)啬撩竦膶I(yè)技術指導和培訓，使其具有從事牧業(yè)生產(chǎn)以外的職業(yè)技能。對于農(nóng)牧型家庭，也要在有效評價其生活環(huán)境的基礎上，適當提高其補償標準，在號召其改變傳統(tǒng)放養(yǎng)方式同時，使其將種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)結合起來，實現(xiàn)“為養(yǎng)而種，以養(yǎng)增收”，種植優(yōu)質(zhì)飼料，解決飼草缺乏與牧業(yè)擴大生產(chǎn)之間的矛盾。

(2)吸引外資投入到草原生態(tài)建設

草原生態(tài)環(huán)境價值顯著，其生物多樣性保護、生態(tài)旅游、科研文化景觀等價值是受惠于全球范圍內(nèi)的生態(tài)價值，草原生態(tài)建設的受益范圍也具有全球性，因此要加強與國際社會的合作。如通過吸引外資的方式發(fā)展草原文化產(chǎn)業(yè)鏈，從而增加草原文化知名度、增加草原地區(qū)就業(yè)崗位，增加草原提取獲取信息的途徑等，以此來改善草原牧區(qū)民生問題。

(3)建立長效的生態(tài)補償機制，延長補助期限

草原生態(tài)建設是一項持久的工程，其生態(tài)效益往往在很長的時間才能顯現(xiàn)出來。目前，草原生態(tài)建設基本以“項目工程”為主，5～10年的補償期限過短，補償期滿后，項目區(qū)農(nóng)牧民生活問題如何解決，生態(tài)成果如何鞏固，草原生態(tài)建設補償應當至少實行10年，20年，甚至更長的時間。只有實行長效的生態(tài)建設補償機制，從制度上保障農(nóng)牧民根本利益，才能鞏固草原生態(tài)建設成果，推進草原生態(tài)環(huán)境的治理。

(4)完善草原生態(tài)建設補償法律機制

完善草原保護和管理的法規(guī)。盡快制定和完善草原法的相關配套法規(guī)，并盡快出臺《草原征用使用補償標準》以及《草原植被恢復費征收使用管理辦法》。嚴格落實草畜平衡制度、基本草地保護制度和劃區(qū)輪牧、禁牧、休牧制度。進一步修改完善草原保護和管理的地方性法規(guī)。

也可通過法律保障，加大對草原生態(tài)建設補償?shù)谋O(jiān)督力度。針對目前專項資金中使用不規(guī)范問題，應設立專戶存儲、?？顚Ｓ?，對大額現(xiàn)金支出、不按合同支付等不規(guī)范使用資金的行為要及時糾正建立財政資金的績效機制，改變過去的“重撥款而輕管理”現(xiàn)象，做到追蹤問效，確保資金的使用。

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