地方政府債務風險評價體系研究

邵翠麗

〔河南牧業(yè)經濟學院 科研處，河南 鄭州450045〕

一、研究背景

2013年12月汽車城底特律宣告破產，185億美元的債務創(chuàng)造了美國城市破產的最新上限，也對各國政府的債務問題敲響了警鐘。在美國，一個城市破產算不上什么大事，在最近的30年里，申請破產的地方政府已經達到200多家。我國與西方國家在治理體制、經濟運行體制等方面雖存在較大差異，但同樣存在政府債務風險。尤其是預算資源在中央與地方配置上的不均衡，地方政府的權責不均衡，以及在有限的任期內做出顯著的政績來獲取提拔條件的強烈愿望，使得地方政府管理者只追求短期效益（面子工程、形象工程等），激勵了地方政府負債的擴展，也加快了地方政府債務風險的積累。而我國現行的破產法中的債務人沒有涵蓋地方政府，也未制定有關地方政府的破產法，當地方政府喪失償債能力時，也無法像企業(yè)一樣通過破產程序，降低其債務規(guī)模。

關于地方政府債務風險，目前比較一致的看法是：地方政府未來擁有的公共資源收入無法滿足其未來應承擔的支出責任和義務，從而使得地方經濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。當地方政府債務風險積累、擴大到一定程度，就形成了地方政府財政債務危機。需要注意的是，風險的存在并不一定帶來破產這樣的消極后果。風險是客觀存在的，高風險同樣也可能伴隨著高收益。對地方政府來說，重要的是如何正確認識自身的籌資能力，合理評價債務風險水平，將風險控制在可承受的范圍內。因此，有必要建立地方政府債務風險評價體系。

二、地方政府債務風險構成

1．以風險的來源分類

HanapolackovaBrixi按照風險來源將其劃分為四類：直接負債、或有負債、顯性負債、隱性負債。以此為基礎，結合實際情況，我國地方政府債務的構成內容見表1。

2．以影響風險的因素分類

（1）經濟因素

經濟因素對地方政府債務風險的影響主要表現在三個方面：首先，一個地區(qū)經濟發(fā)展水平和經濟實力的高低，直接決定其對自身債務的承擔能力。經濟實力雄厚，經濟增長速度快，償債能力較強，自然能夠承受較高的債務支付水平，進而降低其債務風險水平；相反，經濟發(fā)展落后，經濟增長緩慢，經濟增長速度低于地方政府的債務增長速度，就會導致政府債務風險的形成。其次，地方經濟結構是否穩(wěn)定、合理，也影響著地方政府對經濟風險的抗擊能力。第三，良好的經濟結構、完善的設施環(huán)境和政策條件，也是穩(wěn)定地方政府財政收入、增強地方政府抵抗風險能力的必要條件。

（2）財政因素

當財政收入不足以支付財政支出時，同樣會給地方政府帶來債務風險。地方政府的債務支付資金來源于其財政收入，降低債務風險的有效途徑就是保證財政收支相抵后略有節(jié)余。若地方政府財政收入增長不足，財政赤字長期累積，債務償還能力低下，那么，債務風險就相對增長；相反，若地方政府的財政收入增長迅速，能夠盡快彌補其歷史赤字，及時償還債務，自然就可以降低其債務風險。

3．債務因素

地方政府債務包括直接顯性債務和或有債務，這兩類債務均會給地方政府帶來債務風險。直接顯性債務雖事先可確定，金額可預期，但當地方政府的財政收入不足以支付其財政支出，無力承擔到期債務時，就形成政府的債務風險?；蛴袀鶆沼捎诓豢深A見性，且往往數額巨大，一旦隨著外界條件的變化或系統(tǒng)內因素的影響轉化為直接債務，將給地方政府帶來更大的債務風險，引起債務危機。

表1 地方政府債務構成

三、地方政府債務風險評價體系

1．地方政府債務風險評價體系建立的原則

（1）綜合性。債務的存在與顯現會給地方政府帶來風險，但是否一定會是危機，則要看地方政府的財政收入情況和應對能力。因此評價指標中不僅要包含各種債務評價，還應包含對財政收入的評價。

（2）全面性。由前文的分析可知，除了直接顯性債務外，隱性債務、或有債務由于其隱蔽性，一旦爆發(fā)，很可能使地方政府措手不及，無法立刻采取有效的應對措施，給地方政府帶來的風險可能更大。因此評價體系不僅應包含顯性債務風險，還應包含隱性債務風險；不僅應包含直接債務，還應包含或有債務。

（3）動態(tài)性。我國東部、中部、西部各省市經濟發(fā)展不均衡，各省份所處經濟環(huán)境、地理條件、文化教育氛圍均不相同，所面臨的債務風險自然會有差異，即便是同樣性質、同樣金額的債務對不同的省份和地市政府來說，風險程度也不盡相同。因此，對地方政府債務風險評價體系中指標的建立不應是固定不變的，而是可以根據各地差異進行動態(tài)選擇。

2．地方政府債務風險評價指標體系

依據債務評價指標體系建立的基本原則，并征求相關專家的意見，本文建立如下地方政府債務風險評價指標體系，見表2。

表2 地方政府債務風險評價指標體系

3．地方政府債務風險評價指標體系的評價方法

在對地方政府的債務風險大小進行評價時，可將模糊綜合評價法與層次分析法相結合，在科學確定各影響因素對總目標的影響權重的基礎上，將風險水平進行量化考核，綜合評價地方政府的債務風險狀況。

（1）設立評價指標集

設目標層為A，準則層評價指標記為B＝（B1，B2，B3），其中B1B2B3分別代表經濟因素、財政因素、債務因素。將措施層評價指標集記為C＝（C1，C2，C3，…，C12）。

（2）確定評價指標權重

設準則層評價指標B1，B2，B3在B中的權重為P＝（P1，P2，P3），措施層，C2，C3，…，C12在C中的比重為Pk＝（Pk1，Pk2，Pk3，…，Pkm），采用層次分析法確定權數。

建立層次結構模型（見表2），構造兩兩比較判斷矩陣。

可廣泛征求有關專家學者和政府財政部門有關人員的意見，比較層次分析結構中的各種因素，進行賦值，構造判斷矩陣。

例如對總目標A，與之相關的因素有B1，B2，B3，在原則A下，元素B1，B2，B3進行兩兩比較優(yōu)劣，構造判斷矩陣如表3形式；對準則層中B1，與之相關的因素有C1，C2，C3，在原則B1下，對C1，C2，C3進行兩兩比較優(yōu)劣，構造判斷矩陣如表4形式：

表3 判斷矩陣A－B

表4 判斷矩陣B1－C

上表中bij的含義為：對于A而言，Bi與Bj相比重要性程度的體現；cij的含義為：對于B1而言，Ci與Cj相比重要性程度的體現。通常bij、cij可以取值1、2、…9，及其倒數，其含義可通過表5進行說明。

表5 標度說明

以上所構建的矩陣A－B為債務風險預警判斷矩陣，表示準則層B中經濟、財政、債務三個因素相對于債務風險這一總目標的重要性比較結果；矩陣B1－C為經濟因素的判斷矩陣，表示地方經濟增速水平、地方通貨膨脹水平、地方居民消費水平相對于經濟因素這一目標的重要性比較結果。同樣可以根據措施層C4，C5，C6，C7的重要性比較，構建經濟因素的判斷矩陣B2－C；根據指標層C8，C9，C10，C11，C12的重要性比較，構建經濟因素的判斷矩陣B3－C。

（3）計算各層次上元素的組合權重并進行一致性檢驗

以A－B判斷矩陣為例，先計算其重要性權數：

計算Wi的正規(guī)化權重

可求得權向量W ＝［W1，W2，W3］T

其中RI的值可查表獲得（見表6）

表6 平均隨機一致性檢驗標準值表

根據對應的RI值，可以求出各矩陣的CR值，一般認為，當CR＜0．1時，可接受判斷矩陣的一致性，否則，就需要修改矩陣，重新確定權重。

同樣，可以計算B1－C，B2－C，B3－C的重要性權數及合成權數，即：各指標C1，C2，C3…C12在政府債務風險預警總目標中的層次排序。

（4）建立評價集

對債務狀況可能出現的結果做出總的評價形成的集合即為評價集，可以用V表示，本文采用五級評價標準：V＝（V1，V2，V3，V4，V5）＝（很好，較好，一般，較差，很差）。

（5）確定模糊變換子矩陣

根據隸屬度函數，求出隸屬度，確定模糊變換子矩陣Rk。這里僅以債務依存度、債務負擔率、或有債務比重和償債率為例，對模糊變換子矩陣的確立做詳細說明。

債務依存度。目前國際公認的地區(qū)財政債務依存度安全線為20%。根據我國基本情況，可將評價域確定為：［0，0．1），［0．1，0．2），［0．2，0．5），［0．5，0．7），［0．7，1）。

債務負擔率。和其他國家相比，我國地方政府對債務的承受能力較弱，根據李子奈教授的研究結論，我國政府的債務負擔率應控制在20%以內，可將評價域確定為：［0，0．1），［0．1，0．2），［0．2，0．6），［0．6，0．8），［0．8，1）。

或有負債比重?？筛鶕胤秸鼛啄昊蛴胸搨囊?guī)模、比例等，確定其評價域為：［0，0．1），［0．1，0．25），［0．25，0．6），［0．6，0．8），［0．8，1）。

償債率。國際貨幣基金組織將償債率安全線劃定為15%－20%。其評價域：［0，0．1），［0．1，0．2），［0．2，0．6），［0．6，0．8），［0．8，1）。

根據地方政府各項債務風險指標的實際數據和上述確定的評價域，建立模糊變換子矩陣Rk，再計算出模糊變換矩陣Dk＝PkRk，最后計算綜合評價結果D＝PR，根據該綜合評價結果，可以得到地方政府債務的風險狀況，準確判斷其所處水平。

四、結論

地方政府債務風險的爆發(fā)，將直接影響整個地區(qū)的經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等國計民生問題，關注政府債務風險，主動評價地方政府債務風險程度，采取積極有效的應對措施，刻不容緩。我國地大物博，礦產自然資源分布不均衡，再加上歷史的原因，各地區(qū)的經濟發(fā)展水平和發(fā)展速度也不盡相同。地方政府的財政能力、財政支出結構存在較大差異。地方政府債務的形成原因也各不相同，債務風險爆發(fā)給地方政府造成的影響大小存在較大差異。在地方政府債務風險評價指標體系的應用過程中，應根據各地區(qū)的經濟發(fā)展水平和社會環(huán)境設定不同的權重，根據各地區(qū)的債務內容增加或刪除相應指標，也可根據各地區(qū)歷史最高值、最低值、平均值等數據建立不同的評價域，從而建立與地方政府實際情況相適宜的債務風險評價指標體系，以真實反映地方政府債務風險水平。分析引起其債務風險的主要因素，根據不同地區(qū)、不同發(fā)展階段及時采取有針對性的措施，切實體現不同地區(qū)、不同發(fā)展階段地方政府債務風險管理和控制措施的差異性，將風險控制在可承受的范圍內，使地方政府經濟走上良性、可持續(xù)發(fā)展的道路。

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