劉薇娜+丁勝利

〔摘要〕近年來，我國土地出讓收入增長迅猛，并與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟周期顯著相關(guān)。土地出讓收支結(jié)余巨大，國庫庫存增長較快。目前，我國土地出讓收支存在的主要問題是：“招拍掛”機制強化房地產(chǎn)市場周期和經(jīng)濟周期，住宅用地供給難以得到根本性提升；地方政府依賴“土地財政”收入以及房地產(chǎn)市場帶動經(jīng)濟增長的方式，短期內(nèi)難以改變，且這種擠壓其他行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟增長方式難以為繼；土地凈收益率下降，融資平臺風險值得關(guān)注?；诖耍疚膹呢敹愺w制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出對策建議。

〔關(guān)鍵詞〕國有土地；土地出讓收入；土地出讓支出

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：10084096（2014）06004805

一、引言

自1994年我國實行分稅制改革以來，地方政府財政處于長期預算赤字的狀態(tài)。從地方政府相對可自由支配和控制的財源來看，土地出讓收入及相關(guān)收益是其重要的財產(chǎn)來源[1]。地方政府通過土地獲得收入的方式主要有三種：一是通過供應土地，包括出讓、租賃國有土地使用權(quán)等多種供地方式；二是將依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅及相關(guān)稅收納入地方稅收收入；三是利用土地融資，即地方政府融資平臺利用土地抵押獲取貸款，但這種方式已于2013年開始盡現(xiàn)疲態(tài)。本文以土地獲得收入的以上三種方式為依托，以遼寧省大連市為例，對我國國有土地出讓收支存在的問題及產(chǎn)生的影響進行分析，并從財稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出相應的對策建議。

二、大連市土地出讓收支的主要特點

1.土地出讓收入增長迅猛，受經(jīng)濟波動影響大

從總體上看，2003—2013年大連市土地出讓收入呈飛速發(fā)展態(tài)勢，且與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟周期顯著相關(guān)。具體來說，可將大連市近11年的土地出讓收入狀況劃分為四個發(fā)展階段（如圖1所示）。

第一階段（2003—2007年）。受當期國民經(jīng)濟快速增長的大環(huán)境影響，該階段大連市土地出讓收入表現(xiàn)出了飛速增長的發(fā)展態(tài)勢。這一方面與其土地出讓收入基數(shù)較小有關(guān)；另一方面是由于2007年國家對土地出讓收支管理制度進行了全面改革，即將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行“收支兩條線”政策，受大量土地出讓收入集中入庫影響，當年大連市土地出讓收入一舉達到了152億元。

圖1大連市土地出讓收入

資料來源：人民銀行大連中心支行國庫收支報表。

第二階段（2008—2009年）。受國際金融危機影響，我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)下滑，致使開發(fā)商資金鏈緊張，地方用地需求減少，從而導致土地出讓收入增速放緩。與其相適應，2008年和2009年大連市土地出讓收入增速減慢。

第三階段（2010—2011年）。2008年我國實行寬松的貨幣政策，這使得2009年我國貨幣供應量（M2）同比增長28%。同期，房地產(chǎn)市場的火熱局面也推動了土地出讓收入急劇增長，進而導致2010年和2011年大連市土地出讓收入達到頂峰。

第四階段（2012年至今）。受實體經(jīng)濟增速放緩以及一系列嚴厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺等因素影響，2012年大連市土地出讓收入同比下降58%。短暫下滑之后，2013年大連市房產(chǎn)市場出現(xiàn)量價齊升的局面，土地出讓收入逐月回升，當年土地出讓收入同比增長25%。但是，囿于大連市主城區(qū)可用土地減少以及房地產(chǎn)價格上漲必然限制非房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展進而導致宏觀經(jīng)濟興旺乏力等因素影響，大連市土地出讓收入若回到2010年的高點，困難重重。實際上，大連市乃至全國已經(jīng)進入了“后土地財政”時代。

2.土地出讓支出與收入走勢趨同，支出結(jié)構(gòu)不合理

2007年國家對土地出讓收支管理制度進行改革，將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，即土地出讓支出全部從土地出讓收入中安排。因此，大連市土地出讓收支總量及增幅變動趨勢基本一致。具體來說，2010年大連市土地出讓支出的增幅最高，相比2008年增長了127%；2012年最低，降幅為64%。支出絕對值最高的年份為2011年，較2008年增長了近3倍。

土地出讓支出按用途分主要有征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設支出及其他支出等。2008—2012年，大連市土地出讓支出中35%用于征地和拆遷補償，35%用于城市建設支出，25%用于土地開發(fā)支出，三項支出合計占比超過90%（如圖2所示）。支農(nóng)支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、教育資金安排等支出占比均較小。大連市土地出讓支出結(jié)構(gòu)不盡合理。

圖22008—2012年各項土地支出平均占比3.土地出讓收支總體盈余，結(jié)余滾存對國庫庫存貢獻較大

土地出讓收支結(jié)余是指土地出讓收支軋差后的余額。2008—2013年，大連市土地出讓收支結(jié)余平均占土地出讓收入的28%。除2008年出現(xiàn)土地出讓收不抵支外，2009—2013年土地出讓收入均大于支出，其中以2012年和2013年收支結(jié)余占當年土地出讓收入的比率為最高，分別為25%和74%。

從與國庫庫存余額的關(guān)系來看，土地出讓收支結(jié)余是近年來形成巨額國庫庫存的最重要原因之一。2009—2012年，大連市土地出讓收支結(jié)余占其國庫庫存平均比率高達60%以上，是其國庫庫存余額的重要來源。

三、土地出讓收支存在的問題及對經(jīng)濟發(fā)展影響

1.“招拍掛”機制強化了土地市場對房地產(chǎn)市場的周期性影響

我國土地的“招拍掛”機制，使土地市場在無形中具有了強化房地產(chǎn)市場周期性的作用。在房地產(chǎn)市場上升時期，政府將增加土地供應，并抬升土地出讓價格；而在房地產(chǎn)市場下行階段，則減緩土地供應。另外，“招拍掛”機制還可導致商業(yè)用地價格明顯高于住宅用地，使政府更傾向于推出商業(yè)用地，進而壓縮住宅用地的供應[2]。而且，地方政府為了招商引資，還會以劃撥或者協(xié)議的方式推出土地，也降低了住宅用地的供應。就大連市而言，劃撥和掛牌是其土地配置的最主要方式。從大連市近三年的平均情況看，劃撥和掛牌占其總配置面積的比率分別為27%和63%；從總體趨勢上看，大連市劃撥和協(xié)議占比逐年增加，合計占比從2011年的24%增長到2013年的50%（如圖3所示）。

圖32011—2013年大連市土地配置情況

2.“土地財政”現(xiàn)象在短期內(nèi)難以改變

首先，作為地方政府的可支配財政收入，土地出讓收入對地方財力具有舉足輕重的作用。土地出讓收入與地方政府基金收入高度正相關(guān)。以大連市為例，其土地出讓收入與政府基金收入變動趨勢相同，2007年以前二者收入均相對較少，2008年開始高速增長，且均在2010年達到頂峰，其中土地出讓收入同比增長144%；從土地出讓收入占政府基金收入的比率來看，2008年以后該比率高達80%以上，其中2010年竟達到94%（如圖4所示）。

圖4大連市土地出讓收入和政府基金預算收入

其次，我國現(xiàn)行分稅制下國家對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控政策，直接影響房地產(chǎn)業(yè)稅收收入在地方級稅收總收入中所占的比率。作為土地出讓收入的三種方式之一，也是地方政府重要的收入來源，依附于土地發(fā)展起來的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅及相關(guān)稅收的多寡，將影響地方政府對該產(chǎn)業(yè)的政策取向。因此，地方政府出于自身財政收入的考慮，有支持本地房地產(chǎn)市場發(fā)展的潛在意愿[3]，并以“微調(diào)”的方式應對中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策。

目前，我國稅制是在1994年工商稅制改革基礎上形成的，在收入劃分上，建立了以分稅制為基礎的分級財政管理體制框架，即把稅收收入分為中央級固定收入、地方級固定收入和中央與地方共享收入三個層次（如表1所示）。

表1我國當前稅收分級次劃分情況

中央級固定收入關(guān)稅；海關(guān)代征消費稅和增值稅；消費稅；鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司等集中交納的營業(yè)稅；未納入共享范圍的中央企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上交的利潤等中央與地方

共享收入增值稅中央分享75%，地方分享25%；納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個人所得稅中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，上海市和深圳市分享3%地方級固定收入營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅）；地方企業(yè)上交利潤；城鎮(zhèn)土地使用稅；城市維護建設稅；房產(chǎn)稅；車船稅；印花稅（不含證券交易印花稅）；耕地占用稅；契稅；煙葉稅；土地增值稅；國有土地有償使用收入等

從表1中我們可以看到，主體稅種的增值稅、消費稅、所得稅基本上歸中央所有，歸地方所有的主要是營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等，這些地方性稅種基本上是和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的。也就是說，房地產(chǎn)市場景氣則地方稅收將大幅增長，反之則地方稅收出現(xiàn)下降。我國分稅制下主體稅種的稅收收入大部分上繳中央財政的情況，將導致各地房地產(chǎn)市場的發(fā)展狀況與地方財政收入狀況密切相關(guān)?；诖耍胤秸鲇谧陨碡斦杖氲目紤]，多以“微調(diào)”的方式應對中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策，并且有支持本地房地產(chǎn)市場發(fā)展的潛在意愿。以大連市為例，與我國稅制結(jié)構(gòu)相對應，近年來大連市上繳的中央級稅收收入基本占到總收入的60%以上，地方級稅收收入占到總收入的40%左右。在地方級稅收收入中，2013年，房地產(chǎn)營業(yè)稅、契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入加上建筑業(yè)地方稅收收入，合計占地方級稅收收入的44%，而房地產(chǎn)業(yè)從2003年8月份開始被國務院明確為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)2003年8月31日，《國務院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》出臺，明確房地產(chǎn)是“國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)”。時，當年房地產(chǎn)業(yè)稅收收入占大連市稅收收入比率不到6%。但是，自2008年以后，大連市房地產(chǎn)業(yè)稅收收入在地方級稅收總收入中所占比率較大，均在30%以上，其中2010年該比率達到了45%（如圖5所示）。

圖5大連市房地產(chǎn)業(yè)稅收收入和地方級稅收收入

從房地產(chǎn)調(diào)控政策的效果來看，2010年我國出臺了包括“限購令”在內(nèi)的“史上最嚴厲”的房地產(chǎn)調(diào)控政策，全國范圍內(nèi)房價快速上漲的局面有所遏制。受國家調(diào)控政策影響，2011年10月至2012年3月大連市房地產(chǎn)銷售面積明顯下降。在稅收收入方面的表現(xiàn)是，2012年大連市房地產(chǎn)業(yè)地方級稅收收入下降了6%，占大連市地方級稅收收入的比率為42%，較2011年低5個百分點。與之相對應，大連市土地出讓收入在2011年1月達到頂峰之后，開始呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢，2012年同比下降63%，土地出讓收入急劇減少。在此種情況下，我國地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟的需要，只能從以下兩個方面采取對策：一是對國家的房地產(chǎn)調(diào)控政策進行“微調(diào)”，以防止房地產(chǎn)業(yè)的回調(diào)對地方財政收入產(chǎn)生影響，比如包括大連市在內(nèi)的全國房地產(chǎn)調(diào)控并沒有達到預期的效果，2010年以來全國多地都出現(xiàn)了房地產(chǎn)價格和銷售量齊升的局面（2014年3月大連房地產(chǎn)銷售面積有所減少），我國房地產(chǎn)業(yè)陷入了越調(diào)越漲的怪圈；二是加強對其他領(lǐng)域財政收入的征收力度，就大連市而言，2012年大連市實現(xiàn)罰沒收入和行政事業(yè)性收費分別同比增長42%和36%，明顯快于稅收收入的增速。

因此，在土地出讓收入下降的壓力下，由于中央和地方政府的財權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府的可用財力較少，再加上房地產(chǎn)業(yè)對其他行業(yè)的帶動作用較大，地方政府在面臨中央政府對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控大局和地方政府短期經(jīng)濟目標問題的選擇上，更傾向于選擇短期經(jīng)濟效應，從而導致地方政府對土地及房地產(chǎn)業(yè)的依賴性在短期內(nèi)難以改變。但是，土地市場及房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展在給地方政府帶來政績的同時，也使越來越多的居民出現(xiàn)了購房難甚至購不起房的情況，長此下去，很容易引發(fā)嚴重的社會問題，并會抑制經(jīng)濟的良性、健康發(fā)展。

此外，值得注意的是，2013年后，我國房地產(chǎn)業(yè)和銀行業(yè)以外的行業(yè)稅收收入出現(xiàn)了普遍的負增長情況，這不僅昭示著我國實體經(jīng)濟復蘇乏力，還表明了我國房地產(chǎn)業(yè)對其他行業(yè)的擠壓效應日漸凸顯。

3.土地出讓成本上升，融資風險值得關(guān)注

土地出讓成本 土地出讓成本包括征地和拆遷補償、土地開發(fā)支出、補助被征地農(nóng)民、土地出讓業(yè)務費、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費等五項支出。是土地出讓支出中用于取得土地所支付的補償性費用，以及從事土地前期開發(fā)所支付的開發(fā)費用。隨著征地拆遷補償成本、土地開發(fā)整理費用等不斷上升，土地出讓成本快速提高。土地出讓成本的增加，使土地出讓收入扣除土地出讓成本后所得的土地出讓凈收益隨之下降。就大連市而言，土地出讓凈收益率 土地出讓凈收益率=土地出讓凈收益/土地出讓收入，土地凈收益=土地出讓收入-土地出讓成本。從2011年的54%大幅下滑到2012年的40%。土地出讓凈收益率下降，再加上步入“后土地財政”時期后土地出讓收入總量下降，致使地方政府實際可支配的土地出讓收入減少，進而導致土地出讓收入對地方財力的支持力度相應減弱。從金融風險上看，截至2012年末，大連市融資平臺貸款余額達1 000億元以上，其中主要以土地抵押貸款為主，在土地出讓凈收益率下降的背景下，融資平臺貸款風險進一步上升。

四、完善土地出讓收支管理的政策建議

1.深化財稅體制改革，合理分配財權(quán)事權(quán)

由大連市國有土地出讓收支情況可知，我國分稅制改革的弊端是中央和地方政府間的財權(quán)事權(quán)不匹配，致使地方政府不得不高度依賴土地出讓收入來緩解財政支出壓力。目前，我國主體稅收（包括所得稅、增值稅、消費稅）基本屬于中央稅，依托于土地發(fā)展起來的房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收基本屬于地方稅。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本框架是在1994年全面稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有12種，包括房地產(chǎn)的開發(fā)階段、流轉(zhuǎn)階段和保有階段三個層次的稅收。由于我國房地產(chǎn)稅收制度存在明顯的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”特點，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收過重抑制了土地流動效率和正常的市場交易，并會最終轉(zhuǎn)嫁給購房者、推高商品房價格。因此建議取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育費附加，同時合并印花稅和契稅，在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅[4]。基于此，要從根本上解決地方政府的土地財政問題，應合理劃分中央政府和地方政府的財權(quán)事權(quán)。即在繼續(xù)加快推進目前的增值稅改革的基礎上，應對現(xiàn)行的分稅制度進行改革，重新劃分稅收分配體制?？梢詫⒅黧w稅適當向地方傾斜，由房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收適當向中央傾斜，逐步降低地方政府對“土地財政”的依賴。同時，適當增加中央政府事權(quán)，減少部分地方政府事權(quán)，使中央和地方的財權(quán)事權(quán)合理匹配。

2.建立多元化土地供給市場和多層次資金市場，增加土地供應

允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地出讓、租賃、入股，給予國有土地同等入市的機會；允許城市工業(yè)用地自由轉(zhuǎn)換用途，打破政府壟斷土地一級市場的格局，增加土地供應，促進土地交易市場化，使市場真正發(fā)揮在土地資源配置中的作用。同時，放開債權(quán)和股權(quán)融資限制，建立多層次資金市場。

3.嚴格規(guī)范土地出讓收支預算，合理利用收支結(jié)余形成的國庫資金

土地出讓收支預算編制后如無特殊原因不得隨意變動，土地供應嚴格按照供地計劃執(zhí)行，不得隨意變動或超收、超支。對土地出讓收支結(jié)余盈余形成的大量沉淀資金，可以采用適時推動地方國庫現(xiàn)金管理的方式，加快國庫沉淀財政資金流轉(zhuǎn)。

4.明確土地出讓支出的使用方向與比率，提高民生性支出比率

針對我國土地出讓支出結(jié)構(gòu)欠合理的狀況，應優(yōu)化現(xiàn)有以城市建設為主體的支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，提高教育、公共服務、醫(yī)療等民生性支出比率，同時保障資金合理到位，并實現(xiàn)財政資金運用的公開化和透明化。

參考文獻：

[1]蔣省三，劉守英，李青土地制度改革與國民經(jīng)濟成長[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李軍杰土地調(diào)控應著力土地利益的再調(diào)整——兼論當前土地調(diào)控的政策效應[J]中國物價，2007，（10）：57-60

[3]郭慶旺，賈俊雪地方政府行為、投資沖動與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]劉紅梅，張志斌，王克強我國土地財政收入研究綜述[J]開發(fā)研究，2008，（1）：141-144

（責任編輯：韓淑麗）

四、完善土地出讓收支管理的政策建議

1.深化財稅體制改革，合理分配財權(quán)事權(quán)

由大連市國有土地出讓收支情況可知，我國分稅制改革的弊端是中央和地方政府間的財權(quán)事權(quán)不匹配，致使地方政府不得不高度依賴土地出讓收入來緩解財政支出壓力。目前，我國主體稅收（包括所得稅、增值稅、消費稅）基本屬于中央稅，依托于土地發(fā)展起來的房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收基本屬于地方稅。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本框架是在1994年全面稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有12種，包括房地產(chǎn)的開發(fā)階段、流轉(zhuǎn)階段和保有階段三個層次的稅收。由于我國房地產(chǎn)稅收制度存在明顯的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”特點，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收過重抑制了土地流動效率和正常的市場交易，并會最終轉(zhuǎn)嫁給購房者、推高商品房價格。因此建議取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育費附加，同時合并印花稅和契稅，在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅[4]?；诖耍獜母旧辖鉀Q地方政府的土地財政問題，應合理劃分中央政府和地方政府的財權(quán)事權(quán)。即在繼續(xù)加快推進目前的增值稅改革的基礎上，應對現(xiàn)行的分稅制度進行改革，重新劃分稅收分配體制?？梢詫⒅黧w稅適當向地方傾斜，由房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收適當向中央傾斜，逐步降低地方政府對“土地財政”的依賴。同時，適當增加中央政府事權(quán)，減少部分地方政府事權(quán)，使中央和地方的財權(quán)事權(quán)合理匹配。

2.建立多元化土地供給市場和多層次資金市場，增加土地供應

允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地出讓、租賃、入股，給予國有土地同等入市的機會；允許城市工業(yè)用地自由轉(zhuǎn)換用途，打破政府壟斷土地一級市場的格局，增加土地供應，促進土地交易市場化，使市場真正發(fā)揮在土地資源配置中的作用。同時，放開債權(quán)和股權(quán)融資限制，建立多層次資金市場。

3.嚴格規(guī)范土地出讓收支預算，合理利用收支結(jié)余形成的國庫資金

土地出讓收支預算編制后如無特殊原因不得隨意變動，土地供應嚴格按照供地計劃執(zhí)行，不得隨意變動或超收、超支。對土地出讓收支結(jié)余盈余形成的大量沉淀資金，可以采用適時推動地方國庫現(xiàn)金管理的方式，加快國庫沉淀財政資金流轉(zhuǎn)。

4.明確土地出讓支出的使用方向與比率，提高民生性支出比率

針對我國土地出讓支出結(jié)構(gòu)欠合理的狀況，應優(yōu)化現(xiàn)有以城市建設為主體的支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，提高教育、公共服務、醫(yī)療等民生性支出比率，同時保障資金合理到位，并實現(xiàn)財政資金運用的公開化和透明化。

參考文獻：

[1]蔣省三，劉守英，李青土地制度改革與國民經(jīng)濟成長[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李軍杰土地調(diào)控應著力土地利益的再調(diào)整——兼論當前土地調(diào)控的政策效應[J]中國物價，2007，（10）：57-60

[3]郭慶旺，賈俊雪地方政府行為、投資沖動與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]劉紅梅，張志斌，王克強我國土地財政收入研究綜述[J]開發(fā)研究，2008，（1）：141-144

（責任編輯：韓淑麗）

四、完善土地出讓收支管理的政策建議

1.深化財稅體制改革，合理分配財權(quán)事權(quán)

由大連市國有土地出讓收支情況可知，我國分稅制改革的弊端是中央和地方政府間的財權(quán)事權(quán)不匹配，致使地方政府不得不高度依賴土地出讓收入來緩解財政支出壓力。目前，我國主體稅收（包括所得稅、增值稅、消費稅）基本屬于中央稅，依托于土地發(fā)展起來的房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收基本屬于地方稅。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本框架是在1994年全面稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有12種，包括房地產(chǎn)的開發(fā)階段、流轉(zhuǎn)階段和保有階段三個層次的稅收。由于我國房地產(chǎn)稅收制度存在明顯的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”特點，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收過重抑制了土地流動效率和正常的市場交易，并會最終轉(zhuǎn)嫁給購房者、推高商品房價格。因此建議取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育費附加，同時合并印花稅和契稅，在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅[4]?；诖耍獜母旧辖鉀Q地方政府的土地財政問題，應合理劃分中央政府和地方政府的財權(quán)事權(quán)。即在繼續(xù)加快推進目前的增值稅改革的基礎上，應對現(xiàn)行的分稅制度進行改革，重新劃分稅收分配體制?？梢詫⒅黧w稅適當向地方傾斜，由房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收適當向中央傾斜，逐步降低地方政府對“土地財政”的依賴。同時，適當增加中央政府事權(quán)，減少部分地方政府事權(quán)，使中央和地方的財權(quán)事權(quán)合理匹配。

2.建立多元化土地供給市場和多層次資金市場，增加土地供應

允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地出讓、租賃、入股，給予國有土地同等入市的機會；允許城市工業(yè)用地自由轉(zhuǎn)換用途，打破政府壟斷土地一級市場的格局，增加土地供應，促進土地交易市場化，使市場真正發(fā)揮在土地資源配置中的作用。同時，放開債權(quán)和股權(quán)融資限制，建立多層次資金市場。

3.嚴格規(guī)范土地出讓收支預算，合理利用收支結(jié)余形成的國庫資金

土地出讓收支預算編制后如無特殊原因不得隨意變動，土地供應嚴格按照供地計劃執(zhí)行，不得隨意變動或超收、超支。對土地出讓收支結(jié)余盈余形成的大量沉淀資金，可以采用適時推動地方國庫現(xiàn)金管理的方式，加快國庫沉淀財政資金流轉(zhuǎn)。

4.明確土地出讓支出的使用方向與比率，提高民生性支出比率

針對我國土地出讓支出結(jié)構(gòu)欠合理的狀況，應優(yōu)化現(xiàn)有以城市建設為主體的支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，提高教育、公共服務、醫(yī)療等民生性支出比率，同時保障資金合理到位，并實現(xiàn)財政資金運用的公開化和透明化。

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（責任編輯：韓淑麗）