集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系建設(shè)研究

李勤真，劉艷俠，霍東芳

(軍事交通學(xué)院 汽車(chē)指揮系，天津300161)

集裝化軍事運(yùn)輸涉及的部門(mén)多、人員廣，投入的資金大，如沒(méi)有與之相適應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)章制度，則在運(yùn)輸過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題將無(wú)法處理，為保證集裝化軍事運(yùn)輸健康發(fā)展，必須由主管部門(mén)根據(jù)運(yùn)輸中可能會(huì)出現(xiàn)的情況，構(gòu)建系統(tǒng)完善的運(yùn)輸法規(guī)體系。

1 美軍集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國(guó)家軍隊(duì)在大力發(fā)展集裝化軍事運(yùn)輸過(guò)程中，都大力加強(qiáng)了相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)，其中以美軍較為全面。目前，美軍已初步形成了其特有的軍用物資集裝化法規(guī)體系，在盡可能采用國(guó)際、聯(lián)邦法規(guī)的情況下，還按軍方特殊要求制定了多項(xiàng)集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)，用來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范集裝化軍事運(yùn)輸工作。

1.1 積極采用國(guó)際聯(lián)邦法規(guī)

美軍采用的國(guó)際法規(guī)主要有《集裝箱海關(guān)公約》《國(guó)際集裝箱安全公約》等，聯(lián)邦法規(guī)主要有《美國(guó)安全港口法》等。其中:1972 頒布的《集裝箱海關(guān)公約》，主要確認(rèn)集裝箱已成為國(guó)際交通運(yùn)輸?shù)闹匾ぞ?，并建立集裝箱在國(guó)際交通運(yùn)輸中的使用章程;1972 年頒布的《國(guó)際集裝箱安全公約》，主要規(guī)定了為保證在正常營(yíng)運(yùn)中集裝箱的裝卸、堆碼和運(yùn)輸?shù)陌踩?，正式提出集裝箱結(jié)構(gòu)上的相關(guān)要求;2006 年頒布的《美國(guó)安全港口法》，主要為美國(guó)的集裝箱多式聯(lián)運(yùn)提供監(jiān)管安全機(jī)制［1］。

1.2 根據(jù)需求制訂軍方法規(guī)

美國(guó)國(guó)防部還根據(jù)軍方特殊需求，頒布了《民用與軍用多式聯(lián)運(yùn)集裝箱箱體檢查指導(dǎo)》《國(guó)防部聯(lián)合運(yùn)輸集裝箱系統(tǒng)的管理》《國(guó)防部集裝箱配送系統(tǒng)的管理》等專(zhuān)門(mén)與集裝化軍事運(yùn)輸密切相關(guān)的法規(guī)，旨在規(guī)范集裝化運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展與管理的政策、程序及責(zé)任，確保在發(fā)展集裝化運(yùn)輸系統(tǒng)過(guò)程中各部門(mén)能夠協(xié)調(diào)一致地努力工作。此外，在美軍的一些相關(guān)運(yùn)輸規(guī)章條例中，也對(duì)集裝化軍事運(yùn)輸部分內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，如在《國(guó)防交通條例》中規(guī)定了集裝箱多式聯(lián)運(yùn)的管理和控制，在《國(guó)防部手冊(cè)》中規(guī)定了商業(yè)集裝箱和軍用集裝箱聯(lián)運(yùn)檢查指南等［1］。

2 我國(guó)及我軍集裝化運(yùn)輸法規(guī)體系發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)集裝化運(yùn)輸法規(guī)體系發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀

近些年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了以法規(guī)建設(shè)為主要內(nèi)容的行業(yè)管理，先后頒布了多項(xiàng)集裝化運(yùn)輸相關(guān)法規(guī)，對(duì)于規(guī)范集裝化運(yùn)輸市場(chǎng)起到了重大作用，也讓從事集裝化運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)者有法可依，從而實(shí)現(xiàn)了集裝化運(yùn)輸?shù)恼?guī)化管理。自1990 年12 月，國(guó)務(wù)院和各部委先后頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》《國(guó)際班輪運(yùn)輸管理規(guī)定》《中華人民共和國(guó)海上集裝箱運(yùn)輸管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》《國(guó)際集裝箱多式聯(lián)運(yùn)管理規(guī)則》《鐵道部關(guān)于國(guó)際集裝箱運(yùn)輸管理暫行辦法》及《鐵路集裝箱運(yùn)輸規(guī)則》等［2］。以上法規(guī)和規(guī)章對(duì)加強(qiáng)集裝化運(yùn)輸管理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為起到了重要作用，促進(jìn)了集裝化運(yùn)輸走上法制化軌道。

2.2 我軍集裝化運(yùn)輸法規(guī)體系發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀

自20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，我軍集裝化軍事運(yùn)輸工作不斷發(fā)展，但相應(yīng)的運(yùn)輸法規(guī)建設(shè)非常緩慢，在一定程度上也制約了集裝化軍事運(yùn)輸事業(yè)的快速發(fā)展。2008 年4 月，總后軍交運(yùn)輸部會(huì)同鐵道部組織召開(kāi)了試開(kāi)展鐵路集裝箱軍事運(yùn)輸任務(wù)部署會(huì)，決定從2008 年9 月在× ×軍區(qū)試開(kāi)展鐵路集裝箱軍事運(yùn)輸。并專(zhuān)門(mén)向全軍有關(guān)部隊(duì)和鐵路局、中鐵集裝箱公司等單位，下發(fā)《關(guān)于試開(kāi)展鐵路集裝箱軍事運(yùn)輸?shù)耐ㄖ?，同時(shí)擬制下發(fā)了《鐵路集裝箱軍事運(yùn)輸要求》。規(guī)定了這次試開(kāi)展鐵路集裝箱軍事運(yùn)輸范圍為現(xiàn)行鐵路軍事運(yùn)輸范圍中，除武器和軍用危險(xiǎn)品外，適合于鐵路20 feet 及其以上集裝箱裝運(yùn)、不需要押運(yùn)的物資。

然而，集裝化軍事運(yùn)輸工作是圍繞保障任務(wù)，由多個(gè)部門(mén)、眾多人員共同完成的，需要協(xié)調(diào)處理眾多的矛盾和問(wèn)題，這就需要管理機(jī)關(guān)制訂相關(guān)法規(guī)制度，著眼于全局從發(fā)展的角度系統(tǒng)地規(guī)范有關(guān)保障事項(xiàng)的申請(qǐng)、審批、下達(dá)、執(zhí)行及反饋等程序性的問(wèn)題，妥善處理各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系，使運(yùn)輸保障責(zé)權(quán)明晰、管理有序、運(yùn)行平穩(wěn)、效益增強(qiáng)。但是，目前我軍有關(guān)集裝化軍事運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)法規(guī)制度還僅限于《鐵路集裝箱軍事運(yùn)輸要求》，基本還處于自我無(wú)序發(fā)展的階段，迫切需要有關(guān)部門(mén)盡快制訂相關(guān)集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)加以規(guī)范。

3 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系的構(gòu)建

3.1 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)需求分析

基于集裝化軍事運(yùn)輸發(fā)展需求，參照外軍集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持軍民融合發(fā)展的基礎(chǔ)上，按照集裝化軍事運(yùn)輸主要技術(shù)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)工作，集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)需求可分為以下幾個(gè)層次。

(1)基礎(chǔ)法規(guī)需求。這類(lèi)法規(guī)需求是開(kāi)展集裝化軍事運(yùn)輸活動(dòng)的基礎(chǔ)，它們解決的問(wèn)題一般是集裝化運(yùn)輸活動(dòng)的宏觀、戰(zhàn)略性工作。如集裝化軍事運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃系列法規(guī)、集裝化運(yùn)輸人才建設(shè)系列法規(guī)等。

(2)集裝法規(guī)需求。軍用物資集裝是開(kāi)展集裝化軍事運(yùn)輸?shù)某跏辑h(huán)節(jié)，必須制訂相應(yīng)的集裝法規(guī)需求加以規(guī)范。軍用物資集裝法規(guī)主要是用來(lái)規(guī)范軍用物資集裝的基本原則、主要方式方法、技術(shù)要求等。如需制訂《軍用危險(xiǎn)品集裝實(shí)施辦法》《軍用物資集裝通用技術(shù)條件》等。

(3)運(yùn)輸法規(guī)需求。運(yùn)輸法規(guī)是集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)需求中最重要的組成部分，應(yīng)按照鐵路、公路、水路、航空以及聯(lián)合運(yùn)輸?shù)炔煌倪\(yùn)輸方式進(jìn)行立法。對(duì)于地方相關(guān)運(yùn)輸法規(guī)規(guī)范已規(guī)定的內(nèi)容，可根據(jù)我軍的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，成為部隊(duì)適用的法規(guī)規(guī)范;對(duì)于地方空缺的運(yùn)輸法規(guī)，應(yīng)視我軍集裝化運(yùn)輸發(fā)展的需要擇機(jī)制訂。因?yàn)槲臆婇_(kāi)展集裝化運(yùn)輸，在很大程度上需利用地方的運(yùn)輸資源，所以在制訂運(yùn)輸法規(guī)時(shí)需著重規(guī)范如何合理使用地方運(yùn)力，最大程度上提高集裝化運(yùn)輸效益。如制訂《軍用集裝物資鐵路運(yùn)輸實(shí)施辦法》《軍用集裝物資航空運(yùn)輸實(shí)施辦法》《軍用集裝物資多式聯(lián)運(yùn)實(shí)施辦法》等。

(4)裝卸法規(guī)需求。集裝物資的裝卸貫穿于集裝化運(yùn)輸全過(guò)程，在對(duì)軍用集裝物資實(shí)施裝卸作業(yè)時(shí)，既有可能使用部隊(duì)自身裝卸力量，也有可能使用地方裝卸力量，這些都需要制訂相應(yīng)法規(guī)加以規(guī)范。裝卸法規(guī)需求主要是對(duì)軍用集裝物資在倉(cāng)庫(kù)、港口、碼頭、車(chē)站、機(jī)場(chǎng)等地進(jìn)行裝卸搬運(yùn)作業(yè)時(shí)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，尤其著重規(guī)定在使用地方裝卸力量時(shí)的法規(guī)程序、職責(zé)劃分、裝卸費(fèi)用等問(wèn)題。如制訂《軍用集裝物資裝卸作業(yè)通用規(guī)則》等。

(5)合同法規(guī)需求。在集裝化軍事運(yùn)輸?shù)募b、運(yùn)輸、裝卸載等環(huán)節(jié)中，在使用地方力量完成時(shí)，往往需要與其簽訂法律合同，這是聯(lián)系集裝化軍事運(yùn)輸過(guò)程的重要法律行為。根據(jù)集裝化軍事運(yùn)輸可能涉及的技術(shù)環(huán)節(jié)，應(yīng)制訂集裝器具、運(yùn)載工具、裝卸搬運(yùn)機(jī)械等的征用(租用)合同，民用運(yùn)力運(yùn)輸軍用集裝物資合同，以規(guī)范相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利［3］。這些法規(guī)既要對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行原則性規(guī)定，也要給出相應(yīng)的合同樣本，以便實(shí)際操作。

(6)信息法規(guī)需求。信息在集裝化軍事運(yùn)輸過(guò)程中具有重要作用，集裝化軍事運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展與信息技術(shù)息息相關(guān)，沒(méi)有現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用就無(wú)法建立暢通、高效的集裝化運(yùn)輸系統(tǒng)，而信息技術(shù)的應(yīng)用還需相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。所制訂的信息法規(guī)，一方面要保證集裝化運(yùn)輸信息的高效傳遞，另一方面還應(yīng)確保信息傳遞的安全有效［1］。如制訂《集裝化軍事運(yùn)輸信息技術(shù)使用辦法》《集裝化軍事運(yùn)輸信息安全管理規(guī)定》等。

(7)管理法規(guī)需求。集裝化軍事運(yùn)輸管理部門(mén)如何通過(guò)法律手段加強(qiáng)對(duì)集裝化運(yùn)輸?shù)慕M織管理，提高運(yùn)輸效率是管理部門(mén)職能的重要組成部分。應(yīng)根據(jù)工作實(shí)際需求制訂集裝化軍事運(yùn)輸管理系列法規(guī)，如制訂《軍用集裝器具使用與管理辦法》《集裝化軍事運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備管理規(guī)定》等。

3.2 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系結(jié)構(gòu)

按照集裝化軍事運(yùn)輸對(duì)法規(guī)的需求，集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系從體系結(jié)構(gòu)上分，可由7 大部分組成(如圖1 所示)。

3.3 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系表

根據(jù)集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系結(jié)構(gòu)圖，建立集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系明細(xì)表(見(jiàn)表1)。

4 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系建設(shè)方法

4.1 修訂相關(guān)運(yùn)輸法規(guī)，拓展集裝化軍事運(yùn)輸領(lǐng)域

我國(guó)鐵路集裝箱運(yùn)輸近幾年不斷發(fā)展，辦理集裝箱運(yùn)輸?shù)能?chē)站和完成的運(yùn)量也在逐年增多。但目前，鐵路部門(mén)在辦理集裝箱運(yùn)輸中，仍執(zhí)行1989 年鐵道部頒發(fā)的《鐵路集裝箱運(yùn)輸規(guī)則》中規(guī)定“集裝箱不辦理軍事運(yùn)輸”，這不僅限制了軍隊(duì)集裝箱運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，也為軍隊(duì)辦理集裝箱運(yùn)輸帶來(lái)諸多不便。據(jù)了解，近幾年來(lái)，軍隊(duì)在鐵路辦理集裝箱運(yùn)輸，主要是按商運(yùn)辦理，但有些也還是辦理了軍事運(yùn)輸。如軍隊(duì)從國(guó)外進(jìn)口的設(shè)備、器材，有的按軍運(yùn)辦理了鐵路接運(yùn);部隊(duì)用自備箱裝運(yùn)下發(fā)的器材、配件等，也按軍運(yùn)辦理過(guò)整車(chē)集裝箱運(yùn)輸［3］。但是，由于鐵路軍運(yùn)可按后付運(yùn)輸辦理，而且費(fèi)率比鐵路集裝箱商務(wù)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)費(fèi)低，因此雖然辦理了軍運(yùn)，但在承辦運(yùn)輸和運(yùn)費(fèi)結(jié)算中都產(chǎn)生了很多麻煩。隨著集裝箱運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展和我軍現(xiàn)代化建設(shè)的需要，總部有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快與鐵道部門(mén)協(xié)商，盡快修訂相關(guān)規(guī)定，取消集裝箱不辦理軍事運(yùn)輸?shù)南拗?，?lián)合制訂集裝箱鐵路軍事運(yùn)輸管理辦法。對(duì)適箱軍用物資種類(lèi)、物資承運(yùn)、交接，軍運(yùn)計(jì)劃的審批、下達(dá)、運(yùn)輸掌管、運(yùn)費(fèi)結(jié)算以及集裝箱的管理等問(wèn)題作出明確規(guī)定，為軍隊(duì)利用鐵路辦理集裝箱運(yùn)輸創(chuàng)造條件。

圖1 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系結(jié)構(gòu)

4.2 增補(bǔ)相關(guān)運(yùn)輸條款，完善集裝化運(yùn)輸法規(guī)內(nèi)容

集裝化軍事運(yùn)輸是圍繞保障任務(wù)，由多個(gè)部門(mén)、眾多人員共同完成的，需要妥善處理各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系，使集裝化運(yùn)輸處于責(zé)權(quán)明晰、管理有序、運(yùn)行平穩(wěn)、效益增強(qiáng)的狀態(tài)。但目前我軍已有的大多數(shù)后勤保障法規(guī)，如《公路運(yùn)輸聯(lián)勤保障規(guī)定》《軍事交通運(yùn)輸規(guī)定》《軍事交通運(yùn)輸正規(guī)化建設(shè)規(guī)定》《部隊(duì)摩托化機(jī)動(dòng)運(yùn)輸保障規(guī)定》《公路軍事運(yùn)輸戰(zhàn)備方案編制規(guī)定》等，由于制訂時(shí)間較早，法規(guī)中并未涉及集裝化運(yùn)輸?shù)膬?nèi)容，致使許多部門(mén)、單位、部隊(duì)在開(kāi)展集裝化軍事運(yùn)輸時(shí)無(wú)法可依、無(wú)章可循，出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)限模糊、管理落空等難以協(xié)調(diào)的矛盾與問(wèn)題，制約了集裝化軍事運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。因此，為了推進(jìn)集裝化軍事運(yùn)輸?shù)拈_(kāi)展，應(yīng)在有關(guān)部門(mén)的合理職能分工以及宏觀指導(dǎo)和具體支持下，將集裝化軍事運(yùn)輸管理納入聯(lián)勤體制日常管理范圍，在各部門(mén)制訂、修訂有關(guān)管理法規(guī)時(shí)，充分考慮添加集裝化運(yùn)輸條款的可能性。同時(shí)，為了適應(yīng)技術(shù)發(fā)展與運(yùn)輸需求的變化，有關(guān)的規(guī)章制度還應(yīng)進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整與變革，增加集裝化運(yùn)輸條款，以更好地與集裝化運(yùn)輸需求相適應(yīng)。

4.3 制訂相關(guān)運(yùn)輸法規(guī)，健全集裝化運(yùn)輸法規(guī)體系

集裝化軍事運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展，必須制訂一系列保護(hù)和扶植集裝化運(yùn)輸發(fā)展的政策和規(guī)定，健全集裝化運(yùn)輸法規(guī)體系，使運(yùn)輸?shù)慕M織管理工作有章可循。應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面制訂新法規(guī):一是制訂集裝化軍事運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃系列法規(guī)，如《集裝化軍事運(yùn)輸軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略》《集裝器具研制與開(kāi)發(fā)規(guī)劃》等;二是制訂集裝化軍事運(yùn)輸管理系列法規(guī)，如《軍用集裝器具使用與管理辦法》《集裝化運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備管理規(guī)定》《集裝化軍事運(yùn)輸計(jì)劃管理規(guī)則》等;三是制訂民用集裝化運(yùn)輸資源使用系列法規(guī)，如《民用集裝化運(yùn)輸工具使用與管理辦法》《民用集裝具使用管理規(guī)定》等;四是制訂集裝化運(yùn)輸人才建設(shè)系列法規(guī)，如《軍隊(duì)集裝化人才培養(yǎng)方案》《軍隊(duì)集裝化人才管理規(guī)定》等。同時(shí)，為適應(yīng)一系列法規(guī)的貫徹落實(shí)，有關(guān)部門(mén)的運(yùn)行機(jī)制還應(yīng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整與變革，以更好地與 集裝化運(yùn)輸需求相適應(yīng)。

表1 集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)體系明細(xì)表

5 結(jié) 語(yǔ)

集裝化軍事運(yùn)輸涉及軍用物資儲(chǔ)、運(yùn)、裝、卸、供、管多個(gè)保障環(huán)節(jié)，融合軍民雙方多種保障資源，要想真正發(fā)揮應(yīng)有的保障效能，必須構(gòu)建系統(tǒng)完善的法規(guī)體系，制訂與之相適應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)章制度。

［1］ 李勤真，劉艷俠，霍東芳.集裝化軍事運(yùn)輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與管理體制研究［R］.天津:軍事交通學(xué)院，2012:21-28.

［2］ 田潤(rùn)良，李勤真，楊會(huì)軍，等. 軍用集裝箱運(yùn)輸［M］. 北京:解放軍出版社，2012:56-57.

［3］ 田潤(rùn)良. 軍用集裝箱運(yùn)輸研究［M］. 天津:軍事交通學(xué)院，1997:73-75.