陳祥新

摘要：糧食安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家戰(zhàn)略安全，糧食產(chǎn)業(yè)效率事關(guān)農(nóng)民收入增長(zhǎng)、國(guó)有糧食企業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文對(duì)中國(guó)糧食流通體制改革與開放歷程進(jìn)行回顧，為綜合考慮其對(duì)中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)效率和安全的影響打好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：糧食流通體制；改革；開放；歷程

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)面臨的歷史任務(wù)和重點(diǎn)問題也有了相應(yīng)變化，這個(gè)過程中我國(guó)的糧食流通體制也經(jīng)歷了數(shù)次改革。與此同時(shí)，2001年中國(guó)加入WTO，以烏拉圭回合談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為基礎(chǔ)，按照逐步開放的原則，在農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、出口補(bǔ)貼、國(guó)內(nèi)支持和衛(wèi)生及動(dòng)植物檢疫等方面作出承諾。當(dāng)前，外商正在快速進(jìn)入中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)。在這樣的條件下，對(duì)糧食行業(yè)的流通體制改革與對(duì)外開放的影響進(jìn)行系統(tǒng)分析和認(rèn)識(shí)，是當(dāng)前一項(xiàng)迫在眉睫的重要任務(wù)。

一、糧食流通體制改革歷程回顧

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制

1955年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷暫行辦法》：先通過核定每戶農(nóng)民的糧食產(chǎn)量來分為余糧戶、缺糧戶或自足戶，接著對(duì)余糧戶分別核定糧食交售任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)，對(duì)缺糧戶分別核定糧食供應(yīng)量進(jìn)行統(tǒng)銷，對(duì)自足戶不進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。此后，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策又經(jīng)過一些補(bǔ)充、完善，最后在全國(guó)穩(wěn)定實(shí)施了全面徹底的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。

這階段，從糧食經(jīng)營(yíng)體制上來看，糧食收購(gòu)和供應(yīng)數(shù)量由中央政府批準(zhǔn)，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。從糧食市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上來看，此階段糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體單一，只有國(guó)營(yíng)糧食企業(yè)；從糧食購(gòu)銷價(jià)格來看，糧食按照國(guó)家規(guī)定的牌價(jià)實(shí)行計(jì)劃收購(gòu)、計(jì)劃銷售。

（二）改革開放以來的糧食流通體制市場(chǎng)化改革

1.放松對(duì)糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格、數(shù)量和農(nóng)村集市貿(mào)易的管制（1979-1984年）

1979年的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》拉開了糧食流通體制市場(chǎng)化改革的序幕。糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格不斷上升，而農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料等農(nóng)業(yè)工業(yè)品，在降低成本的基礎(chǔ)上逐步降低出廠價(jià)格和銷售價(jià)格。糧食征購(gòu)數(shù)量則在1979到1975年“一定五年”的基礎(chǔ)上，從1979年起減少50億斤。水稻地區(qū)口糧在400斤以下的，雜糧地區(qū)口糧在300斤以下的，一律免購(gòu)。1978年的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》明確提出農(nóng)村集市貿(mào)易是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的附屬和補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和扶持，從而適當(dāng)放松了糧食集市貿(mào)易。

從糧食市場(chǎng)績(jī)效上來看，糧食總產(chǎn)量由1978年的304765萬噸增加到1984年的40781萬噸，糧食總產(chǎn)量增加了338%，長(zhǎng)期以來糧食短缺矛盾得到基本緩解。但考慮到糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格的上升以及糧食征購(gòu)數(shù)量的下降，糧食產(chǎn)量的大幅上升增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并使許多地方出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧難的現(xiàn)象。

2.取消統(tǒng)購(gòu)，糧食購(gòu)銷價(jià)格形成雙軌制（1985-1991年）

1984年國(guó)營(yíng)糧食部門的糧滿為患與農(nóng)民賣糧難相并存的局面促使政府不得不采取新的糧食政策：取消統(tǒng)購(gòu)。從糧食市場(chǎng)的績(jī)效來看，1985年全國(guó)糧食總產(chǎn)量降到379108萬噸，糧食零售價(jià)格指數(shù)同比上漲109%，政府收購(gòu)不到足夠的糧食。

此后，國(guó)家在政策上進(jìn)行了調(diào)整：糧食購(gòu)銷價(jià)格形成雙軌制。1990年全國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到446243萬噸，比上年增加了94%。糧食的大豐收使得各地又出現(xiàn)了賣糧難的現(xiàn)象。

3.取消統(tǒng)銷（1992-1993年）

1992年召開的黨的十四大確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這也帶來了糧食流通體制領(lǐng)域的一系列重大改革。在糧食收購(gòu)數(shù)量和價(jià)格上，1993年2月國(guó)家決定建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度；在糧食收購(gòu)主體上，國(guó)有糧食企業(yè)和私商共存；在糧食銷售政策上，提出了“管住批發(fā)、放開零售、繼續(xù)維護(hù)國(guó)有糧食企業(yè)主渠道地位”。

而1993年2月的《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》明確提出國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)除保留一定數(shù)量的合同定購(gòu)糧食收購(gòu)任務(wù)外，應(yīng)該開始按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體要求自主開展經(jīng)營(yíng)。在國(guó)有糧食企業(yè)是低效率和高成本的條件下，其在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)處于不利地位。

4.探索中央和地方分擔(dān)責(zé)任、補(bǔ)貼和建立糧食宏觀調(diào)控體系（1994-1997年）

1995年6月的《關(guān)于糧食部門深化改革實(shí)行兩條線運(yùn)行的通知》將糧食部門政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)分開、財(cái)務(wù)分開，建立了兩條線運(yùn)行機(jī)制。從1994年7月開始，糧食收儲(chǔ)企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行；同時(shí)糧食收儲(chǔ)企業(yè)的資金由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)行封閉運(yùn)行，來解決給農(nóng)民“打白條”問題；而糧食加工等業(yè)務(wù)的貸款則被推向市場(chǎng)，由其他銀行來進(jìn)行處理?？偟膩碚f，這些政策的目標(biāo)是通過對(duì)糧食安全、宏觀調(diào)控和國(guó)有糧食企業(yè)改革等的責(zé)任進(jìn)行分解來減輕中央政府的壓力和削減對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)的補(bǔ)貼。

5. 深化探索中央和地方分擔(dān)責(zé)任、補(bǔ)貼和建立糧食宏觀調(diào)控體系（1998-2003年）

1998年5月的《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》提出了“四分開一完善”。其中，政企分開就是政府糧食行政管理職能與糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)分離，并通過深化改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度和下崗分流、減員增效來提高糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，與此同時(shí)保持國(guó)有糧食企業(yè)在糧食流通中的主渠道作用；中央和地方責(zé)任分開就是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方政府對(duì)本地區(qū)糧食生產(chǎn)和流通全面負(fù)責(zé)；儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)分開就是完善中央和地方兩級(jí)糧食儲(chǔ)備體系；新老財(cái)務(wù)賬目分開就是1992年3月31日以前及以后的糧食財(cái)務(wù)掛賬由不同的部門消化。

此后，1998年6月的《關(guān)于進(jìn)一步做好糧食購(gòu)銷和價(jià)格管理工作的補(bǔ)充通知》和2001年的《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》繼續(xù)推動(dòng)了中央和地方分擔(dān)責(zé)任、補(bǔ)貼的深化和糧食宏觀調(diào)控體系的建立。

6.糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化（2004年以后）

2004年5月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》、2006年出臺(tái)的《關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》全面放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)，還提出大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)、研究建立新型糧食倉(cāng)儲(chǔ)管理機(jī)制。而2012年的《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》是國(guó)務(wù)院支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和龍頭企業(yè)發(fā)展專門出臺(tái)的第一個(gè)政策性文件。

二、糧食行業(yè)開放歷程回顧

（一）加入WTO到2008年

2001年中國(guó)加入WTO，以烏拉圭回合談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為基礎(chǔ)，按照逐步開放的原則，在農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、出口補(bǔ)貼、國(guó)內(nèi)支持和衛(wèi)生及植物檢疫等方面做出承諾。根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書》，包括：取消非關(guān)稅措施、削減農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅、敏感農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理、消除出口補(bǔ)貼、約束農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策和衛(wèi)生及動(dòng)植物檢疫的限制。從內(nèi)容上來看，可以認(rèn)為是在《中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》基礎(chǔ)上的進(jìn)一步完善。

從糧食進(jìn)出口量來看，2001年到2008年中國(guó)糧食從少量出口變?yōu)閮暨M(jìn)口，2008年糧食凈進(jìn)口達(dá)到39785萬噸。凈進(jìn)口量增加的原因主要是玉米出口量的減少和大豆進(jìn)口量的劇增。

從外商投資的角度來看，2004年3月整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)大豆價(jià)格暴跌，我國(guó)參加采購(gòu)的大豆壓榨企業(yè)因此蒙受嚴(yán)重的損失，甚至破產(chǎn)，巨大的債務(wù)使得這些企業(yè)不得不將大豆壓榨企業(yè)轉(zhuǎn)手他人，而很多跨國(guó)公司開始收購(gòu)中國(guó)大豆壓榨企業(yè)。此外，進(jìn)入屮國(guó)市場(chǎng)的外資獲得了一系列的引資優(yōu)惠政策。在這樣的背景下，外資投資成本相對(duì)較輕，更多的國(guó)內(nèi)地方企業(yè)也愿意與外資合作獲得小范圍的共贏。

（二）2009年至今

外資由于國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快、我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、跨國(guó)糧商全球化布局加快等原因，正以前所未有的速度和規(guī)模進(jìn)入我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)：通過并購(gòu)龍頭企業(yè)占據(jù)制高點(diǎn)，通過投資辦廠、參股控股的方式控制加工環(huán)節(jié)，依托加工流通向全產(chǎn)業(yè)滲透。外資進(jìn)入后能夠通過產(chǎn)業(yè)鏈控制、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和控制原料來盈利，能夠通過全產(chǎn)業(yè)延伸策略、本土化運(yùn)作策略、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)策略、定價(jià)權(quán)控制策略等獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而外資的進(jìn)入存在加速國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)分化、加大糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控難度、加劇糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等負(fù)面影響。

三、總結(jié)

中國(guó)的糧食流通體制經(jīng)歷了由統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，經(jīng)過取消統(tǒng)購(gòu)、統(tǒng)銷，向糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，近年來政府還積極推動(dòng)糧食加工業(yè)、糧食儲(chǔ)存的發(fā)展。如果政府是基于安全和效率兩個(gè)目標(biāo)對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)，那么糧食流通體制改革的歷程反映了糧食改革的視角逐漸從安全轉(zhuǎn)變?yōu)樾?，這也指出了后面進(jìn)一步改革的方向。

2001年中國(guó)加入WTO，以烏拉圭回合談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為基礎(chǔ)，按照逐步開放的原則，在農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、出口補(bǔ)貼、國(guó)內(nèi)支持和衛(wèi)生及植物檢疫等方面做出承諾。從糧食進(jìn)出口量來看，2001年到2008年由于玉米出口量的減少和大豆進(jìn)口量的劇增中國(guó)糧食從少量出口變?yōu)閮暨M(jìn)口。此外，在我國(guó)加入WTO，逐漸融入全球資本和商品市場(chǎng)的背景下，外資由于國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快、我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、跨國(guó)糧商全球化布局加快等原因，正以前所未有的速度和規(guī)模進(jìn)入我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)。（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食經(jīng)濟(jì)研究院）

基金項(xiàng)目：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“外資快速進(jìn)入背景下中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變動(dòng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效研究”（ M13120）。

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