摘 ? ? ?要：基于地方治理視角分析“省直管縣”體制改革，建立不同層級政府之間合理的職責(zé)、權(quán)能分工體系，建立政府、市場、社會三者之間界限明確、多元合作的治理框架，建立不同區(qū)域政府之間的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機(jī)制，對于改革的持續(xù)推進(jìn)以及促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

關(guān) ?鍵 ?詞：省直管縣;地方治理;壓力型體制;市場經(jīng)濟(jì);行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0006-07

收稿日期：2014-02-20

作者簡介：柯學(xué)民（1977—），男，湖北大冶人，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院講師，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向為地方政府、人事行政。

政府的權(quán)力配置和層級設(shè)置是決定政府運行是否科學(xué)有效的關(guān)鍵，直接關(guān)系到政府的能力與績效。20世紀(jì)80年代以來，世界上越來越多的國家開始推行以權(quán)力下放、減少政府層級為核心的行政管理體制改革，賦予地方政府更多的自主權(quán)及靈活性，以提高政府效能，回應(yīng)公眾更多的需求。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善以及科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會和“中國夢”等一系列發(fā)展戰(zhàn)略的提出，尤其是我國以“大部制”改革為代表的政府橫向行政管理體制改革的不斷深入，以“省直管縣”為代表的政府縱向?qū)蛹壒芾眢w制改革需求愈發(fā)強(qiáng)烈。基于地方治理的分析框架，只有對不同層級間政府權(quán)力運行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，繼而對不同層級間政府職能進(jìn)行合理定位，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮地方政府職能作用，建立政府橫向“大部制”改革與縱向“省直管縣”體制改革相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)機(jī)制，才能全面、深入地推進(jìn)我國行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，為科學(xué)發(fā)展提供體制保證，為“中國夢”插上騰飛的翅膀。

一、影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)的因素分析

從浙江省20世紀(jì)90年代推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革以來，截至目前，我國已有20多個省份推行了不同程度的“省直管縣”管理體制改革。在改革過程中，各地堅持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件進(jìn)行了“行政直管縣”、“財政省直管”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等不同形式的實踐探索，形成了多種不同的改革模式，對提高政府效率和政府能力、改善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮起到了重大作用。然而，在改革過程中，由于種種原因，改革也遇到了不少難題，影響了改革的持續(xù)推進(jìn)。按照財政部2009年所提出的改革總體目標(biāo)要求（即在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革），很多省份并沒有實現(xiàn)這一目標(biāo)，尤其是一些中西部省份（包括河南、云南、甘肅、陜西、四川等），多數(shù)只是在進(jìn)行財政“省直管縣”改革試點。全國范圍內(nèi)只有個別省份（海南）全面推行了“行政省直管縣”改革，只有兩個省份（江蘇、黑龍江）進(jìn)行了行政“省直管縣”改革試點，絕大多數(shù)省份僅僅推行了“財政省直管縣（試點）”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)（試點）”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣（試點）”改革，一些省份改革進(jìn)程緩慢甚至呈停滯狀態(tài)。因此，探索影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)的根本原因是當(dāng)前政府和學(xué)界面臨的急迫任務(wù)。

（一）“壓力型體制”是影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)因素

所謂“壓力型體制”，是指“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！盵1]政府層級間的壓力型體制的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”，即上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵和懲罰。[2]在壓力型體制下，下級政府與上級政府之間形成了一種不對等關(guān)系，掌握了權(quán)力優(yōu)勢與資源優(yōu)勢的上級政府在某種程度上形成了“單邊壟斷”。上級政府將“政治任務(wù)”層層加壓和遞增，形成了“省壓市—市壓縣—縣壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓村組”的模式，并最終以GDP加以量化和考核， 并以獎勵升遷和“一票否決制” 實現(xiàn)正、負(fù)激勵。[3]

近些年來，“省直管縣”體制改革雖然通過“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“財政省直管縣”、“行政省直管縣”等方式賦予縣（市）政府越來越多的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)以及財政管理權(quán)，然而這種權(quán)力下放是一種不完整的權(quán)力下放，并沒有完全改變地級市與縣（市）級政府的行政隸屬關(guān)系，地級市仍可以在人事任免等方面對縣（市）政府施加壓力，進(jìn)行控制;而且，這種權(quán)力下放是在現(xiàn)行的政治體制內(nèi)以省級政府向縣（市）政府放權(quán)的形式實現(xiàn)的，并不是法律意義上的授權(quán)，縣（市）政府獲得的權(quán)力并沒有得到人大立法的明確認(rèn)可，不具有法律效力。因此，在當(dāng)前“省直管縣”體制改革下，縣（市）級政府作為上級政府行政命令執(zhí)行者的角色并沒有完全發(fā)生改變，省市縣不同層級政府間仍主要體現(xiàn)為一種比較典型的“壓力型體制”。只要不同層級政府間的這種關(guān)系體制沒有發(fā)生根本性改變，不同層級政府間的權(quán)力關(guān)系沒有得到徹底的優(yōu)化與調(diào)整，不同層級政府間的職能責(zé)任不能完全理順，即不能改變不同層級間政府的命令——控制關(guān)系，縣（市）政府仍只是作為上級政府的附屬物，由此縣（市）政府在地方治理中的自主性和創(chuàng)新精神就很難實現(xiàn)。在不同層級政府的層層加壓下，層級越低的政府就會陷入治理任務(wù)日益繁重和治理能力愈發(fā)不足的困境，“省直管縣”體制改革也就很難取得實質(zhì)性的進(jìn)展。

（二）市場經(jīng)濟(jì)不完善是影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵因素

1.我國市場化改革不徹底影響了“省直管縣”體制改革的持續(xù)推進(jìn)。市場在資源配置中能否起決定性作用，政府能否完全轉(zhuǎn)變職能更好地發(fā)揮作用，是“省直管縣”體制改革能否持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵。浙江“省直管縣”體制改革之所以能夠走在全國的前列，一個重要的前提是浙江作為全國民營化、市場化改革的先導(dǎo)，是具有典型特征的民間主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)，這為浙江地方政府角色定位、行為選擇以及職能轉(zhuǎn)變構(gòu)建了特定的約束條件和激勵機(jī)制，在浙江塑造了相對合理的政府與市場的關(guān)系，成為浙江“省直管縣”體制改革取得較好成效的重要基礎(chǔ)。讓人意想不到的是，在中西部地區(qū)越來越多省份競相模仿和移植的“浙江模式”。近年來，浙江遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。2008年爆發(fā)一直延續(xù)至今的國際金融危機(jī)，幾乎把“浙江模式”逼入了絕境。成千上萬的中小企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，大量行業(yè)龍頭“老大”紛紛“跑路”，浙江的區(qū)域經(jīng)濟(jì)也遭遇了一場深刻的發(fā)展危機(jī)。中西部地區(qū)很多效仿和移植“浙江模式”的省份在“省直管縣”體制改革的持續(xù)推進(jìn)中更遭遇了極大的困難。從根本上說，浙江以及其它一些省份面臨的危機(jī)還在于市場化改革不徹底，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府與市場、社會失衡的狀況并沒有完全改變的緣故?？梢哉f，在市場化改革沒有取得縱深推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變沒有取得突破性進(jìn)展，服務(wù)型政府建設(shè)沒有取得實質(zhì)性成效之前，“省直管縣”體制改革取得的績效必定是有限的，其在更廣范圍內(nèi)和更深程度上得以持續(xù)推進(jìn)必定會遇到更多的艱難險阻。

2.市場化發(fā)育不均衡影響了“省直管縣”體制改革的持續(xù)推進(jìn)。我國東、中、西部地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度極不均衡，而不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也不平衡，即使是在同一個省份，不同縣（市）之間市場化發(fā)育程度也有很大的差異?！暗貐^(qū)之間的巨大差異，決定了各地在發(fā)展過程中面臨的行政體制問題是各不相同的，決定了同一個行政體制方案在各地的實施可能會出現(xiàn)截然不同的局面?！盵4]也就是說，區(qū)域之間市場化發(fā)育不均衡以及由此造成的經(jīng)濟(jì)水平的差異，增加了“省直管縣”體制改革的復(fù)雜性、艱巨性及不可預(yù)測性，必然也會影響改革的持續(xù)推進(jìn)。

（三）“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)的重要因素

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是我國改革開放以來興起的一種“由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。”[5]其實質(zhì)是地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)利益的地方保護(hù)主義，是行政力量主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域的高度重合，是制約經(jīng)濟(jì)社會要素合理流動，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的嚴(yán)重障礙?！笆泄芸h”體制通過行政區(qū)劃的調(diào)整雖然在一定程度上消除了市域范圍內(nèi)縣與縣之間的行政壁壘，但并沒有突破市與市之間行政區(qū)劃的限制，而且把中心城市作用的發(fā)揮又限制在一個新的框架之內(nèi)。在地方政府職能尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，地方保護(hù)主義沒有完全消除的情況下，全面推行“省直管縣”體制很難完全克服“市管縣”體制的弊端，而只能使市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政阻隔。同地級市政府相比，縣（市）政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自我保護(hù)可能有過之而無不及，縣（市）政府有可能利用自身在改革中獲得的更大權(quán)力同其它縣（市）進(jìn)行更加激烈的競爭，建立更加封閉的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。從這個意義上講，“省直管縣”體制改革能否打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，建立基于平等、談判、協(xié)商、契約的地方間溝通與合作機(jī)制，避免改革陷入行政區(qū)劃反復(fù)調(diào)整的怪圈以及可能造成的區(qū)域內(nèi)分散化發(fā)展和無序化競爭局面的出現(xiàn)，并促進(jìn)市場要素在區(qū)域之間進(jìn)行自由合理的流動，實現(xiàn)區(qū)域資源有效配置與合理利用，對于改革能否取得預(yù)期績效和改革的持續(xù)推進(jìn)具有重要意義。

二、地方治理的興起及其中國適用性

（一）地方治理的興起

地方治理是20世紀(jì)80年代在西方發(fā)達(dá)國家最先興起的地方政府管理變革運動。西方地方治理運動的興起，一方面源于經(jīng)濟(jì)全球化的推動，是一國地方政府和公民社會在全球化浪潮下的自我調(diào)整、自我完善、自我適應(yīng)的過程;另一方面，西方地方治理的興起是源于“政府失敗”和“市場失靈”的第三種道路選擇。在自由放任主義階段，西方資本主義國家極力奉行亞當(dāng)·斯密的自由市場經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為在市場的“看不見的手”的指引下，經(jīng)濟(jì)資源配置可以達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府只需扮演“守夜人”角色，承擔(dān)保護(hù)個人財產(chǎn)安全、保衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)完整、維持公平競爭市場秩序等職能，而不需要直接干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動。在這種理論指導(dǎo)下，西方國家開始提倡“大市場、小政府”的管理模式，強(qiáng)調(diào)“管得最少的政府就是最好的政府”。資本主義發(fā)展到壟斷階段之后，西方國家頻頻爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)打破了“市場萬能”的神話，使人們逐步認(rèn)識到了市場的缺陷，即市場失靈所造成的“外部性”、市場壟斷、信息不對稱、不正當(dāng)競爭、分配不均等種種問題，是市場自身所無法解決的。有鑒于此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界要求政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的呼聲日益高漲，“凱恩斯主義”理論就此抬頭——該理論主張擴(kuò)大政府職能，由國家對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)和控制，通過擴(kuò)大政府開支，實行財政赤字政策，刺激經(jīng)濟(jì)增長。凱恩斯政府干預(yù)主義理論最初確實起到了糾正“市場失靈”的作用，但到20世紀(jì)70年代后又暴露出了更多的問題。美國里根政府與英國撒切爾政府的改革實踐均力圖向世人表明政府不是社會問題的解決者，政府本身就是一個大的社會問題，其突出表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)膨脹、官僚主義泛濫、政府決策失誤、政府官員“尋租”、政府財政危機(jī)與信任危機(jī)等等。20世紀(jì)80年代以來，針對“政府失靈”，一場聲勢浩大的“新公共管理”運動浪潮在世界范圍內(nèi)興起，其重要主張是將市場機(jī)制與私營部門的管理方法和技術(shù)引入政府公共管理，以“重塑政府”，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。在市場與政府的選擇上，鐘擺再一次擺向了市場。新公共管理運動為政府管理提供了嶄新的理念和創(chuàng)新的實踐，為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下處理政府與市場、社會的關(guān)系提供了有益的啟示。然而，新公共管理理論在實踐中也暴露出其具有的局限性，其用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點和方法分析公共組織以及對市場價值的過度崇拜等引起了許多人對它的批評。20世紀(jì)80年代，查爾斯·沃爾夫曾指出，“市場與政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且這種選擇通常不是兩個方面（二擇其一），這不是單純地選擇市場或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇”。[6]面對不可避免的“市場失靈”與“政府失敗”，越來越多的人不得不尋求政府改革的“第三條道路”。20世紀(jì)90年代，在全球范圍內(nèi)，地方治理的興起無疑正是在市場與國家的這種不完善的結(jié)合之外的一種新選擇。[7]

遺憾的是，地方治理也不是完美無缺的，它也會面臨現(xiàn)實困境。正如鮑勃·杰索普所言：“雖然有愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和/或國家協(xié)調(diào)的失敗，但我們?nèi)圆粦?yīng)當(dāng)忽視一種可能：以治理取代市場和/或等級統(tǒng)治是會失敗的。治理的失敗可以理解為是由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標(biāo)所致?！盵8]

（二）地方治理的適用性

自從地方治理理論被引入中國之后，關(guān)于治理在中國的適用性問題就引起了學(xué)界越來越大的爭議。由于我國有著與西方國家截然不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會治理環(huán)境，如果忽視中西方治理環(huán)境的巨大差異，作為超越“政府失敗”與“市場失靈”的地方治理將會面臨著極大的治理失靈風(fēng)險。劉建軍認(rèn)為，在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權(quán)力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱，會使中國在改革開放時代所奠定下來的現(xiàn)代化成果遭致毀滅性的打擊……把西方現(xiàn)代政治已經(jīng)成型之后產(chǎn)生出來的治理理論，視為是解決中國問題的靈丹妙藥，顯然是一種幻想。[9]臧志軍認(rèn)為，“治理”離不開兩個前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系;二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。這兩個前提在我國都還不具備：目前，我國總體上并不存在成熟的多元管理主體，我國純粹的志愿性團(tuán)體，不僅數(shù)量少、活動領(lǐng)域狹窄，而且缺乏相關(guān)的程序性規(guī)則，導(dǎo)致它們不能自主地參與公共事務(wù)管理的協(xié)商與合作，更不要說與政府形成雙向?qū)Φ鹊年P(guān)系。此外，在當(dāng)今中國政治文化中，民主、合作與妥協(xié)仍然是有待于大力培植的因子。[10]楊雪冬認(rèn)為，在缺乏作為制度基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會政治秩序的情況下，如果過分地夸大治理的效用，把本來作為遠(yuǎn)景的治理狀態(tài)視為眼前的目標(biāo)，則可能破壞正在進(jìn)行的現(xiàn)代制度建設(shè)。因此，加強(qiáng)國家構(gòu)建，充分發(fā)揮國家管理社會經(jīng)濟(jì)的能力，對于發(fā)展中國家來說，也許更加迫切和至關(guān)重要。[11]

雖然上述學(xué)者對地方治理理論引入中國抱有很大的疑慮，但還是有學(xué)者對地方治理理論能否在中國應(yīng)用持有積極的看法，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該在“取其精華、去其糟粕”的基礎(chǔ)上，探索一條既有治理共性又有中國特色的地方治理之道。何增科認(rèn)為，改革開放使中國的私人經(jīng)濟(jì)部門和民間組織力量日益壯大，形成了政治國家、私人經(jīng)濟(jì)部門以及第三部門之間相對獨立、分工合作的新型治理結(jié)構(gòu)，治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結(jié)和展示我國改革開放以來政治發(fā)展的成就極為有用。[12]王詩宗認(rèn)為，中國政治和行政體制作為一個整體，內(nèi)部存有碎片化的跡象，這為公民參與提供了空間;加之市場化進(jìn)程造就了私域，進(jìn)而可能發(fā)展出國家與私人之間的“公域”，這也為參與行為提供了主體準(zhǔn)備;況且地方政府擁有一定的獨立性，在采用新的政策工具、與社會力量合作方面有一定的主動性。因此，（地方）治理理論主張的公共管理方式在中國（至少在局部公共事務(wù)和地方公共事務(wù)意義上）具有適用性。[13]何顯明認(rèn)為，“盡管治理理論是在西方特殊的社會背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發(fā)展的社會環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了一系列中國語境下的特殊意義”，[14]它“至少可以為中國民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識依賴?！盵15]

上述成果為我們分析地方治理理論在我國的適用性提供了重要的啟示。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將改革總目標(biāo)確定為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是黨首次提出將“治理”理論應(yīng)用于國家改革實踐，標(biāo)志著我國改革開放進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，也給關(guān)于地方治理理論是否適用于中國的爭議劃上了句號。這意味著在西方土壤中生長起來的地方治理理論對我國“省直管縣”體制改革如何持續(xù)推進(jìn)具有非常重要的啟示，它對我國不同層級間政府如何分權(quán)協(xié)作，政府如何處理好與市場、社會的關(guān)系，不同區(qū)域間政府如何溝通合作以及對政府的行政（決策）民主和行政管理方式創(chuàng)新等等都具有重要的借鑒意義。

三、“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)——基于地方治理的分析框架

“省直管縣”體制改革是國家政治體制改革和行政體制改革的重要組成部分，理解“省直管縣”體制改革，不能簡單地將其視為地方行政區(qū)劃的重新調(diào)整，而必須將其視作市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府治理行為與模式的重塑?；蛘哒f，當(dāng)前由于各種問題和矛盾所引發(fā)的“省直管縣”體制改革的要求，實質(zhì)上是中國已經(jīng)日趨成熟的市場機(jī)制、不斷壯大的社會組織以及地方政府自主權(quán)的自我擴(kuò)張對與之相適應(yīng)的政府治理新模式的一種制度需求與呼喚。因此，從地方治理的視角來看，“省直管縣”體制改革的持續(xù)推進(jìn)，不僅需要地方政府層級的優(yōu)化調(diào)整，更需要理順省市縣不同層級政府間的職責(zé)權(quán)限，切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動不同區(qū)域政府間的溝通與合作。

（一）從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，應(yīng)對不同層級政府間的行政權(quán)力運行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，理順省與市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各自的權(quán)能分工，形成一種平等、分權(quán)、合作、協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系

當(dāng)代中國的地方治理有著不同于西方國家的政治體制環(huán)境，最主要的表現(xiàn)是不同政府層級間存在著一種“壓力型體制”。在“壓力型體制”的運作邏輯下，職責(zé)下移，權(quán)限上移，各級政府間權(quán)責(zé)不一致、分工不清，上下級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置雷同、政府工作效率低下。要徹底消除政府間的“壓力型體制”，“省直管縣”體制改革決不是簡單地減少一兩個行政層次，其關(guān)鍵在于打破政府權(quán)力自上而下的單向度統(tǒng)治型管理方式，建立起不同層級政府間合理的權(quán)能分工體系，在改革中逐步淡化層級觀念，倡導(dǎo)一種平等、合作、分權(quán)、協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系。如果把地方政府層級體制改革僅僅理解為減少一兩個行政層級，只是在機(jī)構(gòu)、人員精簡上做文章，就不能從根本上解決政府間事權(quán)財權(quán)不對稱、政府間權(quán)能分工不明確以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等種種問題。首先，省級政府主要負(fù)責(zé)落實中央政府制定的決策，協(xié)調(diào)市縣政府間事務(wù)，以及切實履行省級轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的職能。目前，在省級政府與市縣政府的職能優(yōu)化調(diào)整中，尤其應(yīng)當(dāng)突出省級政府在基本公共服務(wù)供給中的職責(zé)，強(qiáng)化省級政府在基本公共服務(wù)均等化中的統(tǒng)籌功能，建立以省級政府為主，以市縣政府為輔的分工體系。其次，市縣政府應(yīng)在“市縣分治”的基礎(chǔ)上進(jìn)行各自的功能定位。城市政府應(yīng)集中精力抓好城市建設(shè)，改善城市投資環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能，為周邊縣（市）提供技術(shù)、人才、信息、資金支持;縣（市）級政府作為直接管轄和服務(wù)農(nóng)村的一級政權(quán)，職能重心要逐步轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化、現(xiàn)代化，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足轄區(qū)居民對基本公共服務(wù)的需求。第三，在省市縣各自職能重新界定之后，還需要進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力優(yōu)化調(diào)整。原屬于地級市的人事、財政、經(jīng)濟(jì)、社會、行政管理權(quán)可以直接下放到縣，原由省政府掌握但也可由縣（市）政府行使的權(quán)力則需要逐步下放給縣（市）政府，需要在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理的事務(wù)，權(quán)力則上收到省政府。此外，還需要強(qiáng)化省政府對縣（市）政府權(quán)力運行的監(jiān)督權(quán)力，完善各級人大對政府權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。最后，在權(quán)能分工的基礎(chǔ)之上，建立以法律為依據(jù)的不同層級政府間平等、分權(quán)、合作、協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系，通過共同協(xié)商、平等合作來處理日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)和不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

（二）從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，應(yīng)切實推動政府職能轉(zhuǎn)變，對政府、市場、社會三者之間權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，明確政府、市場和社會三者各自的職能范圍，建立起政府與市場、社會、公眾多元協(xié)商合作的治理結(jié)構(gòu)

我國當(dāng)代的地方治理有著不同于西方國家的經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境。在西方市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國家，地方政府主要承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給職能，基本不需要履行過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。而我國的國情使得地方政府不得不把組織和推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作為自己的重要職責(zé)，“能不能把地方經(jīng)濟(jì)搞上去”是評價地方政府工作成效的關(guān)鍵性指標(biāo)。21世紀(jì)以來，隨著科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會和服務(wù)型政府等一系列發(fā)展戰(zhàn)略的提出，我國的行政體制改革迫切要求政府轉(zhuǎn)變職能，要求將行政力量從社會領(lǐng)域和市場領(lǐng)域撤回。從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，不僅要理順不同層級政府間的行政權(quán)力運行關(guān)系，而且要利用改革切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，對政府、市場、社會三者之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的職能作用;要依法公開行政權(quán)力運行流程，減少不必要的行政審批環(huán)節(jié)，建立各級政府權(quán)力清單制度，明晰每個部門、每個單位、每個職位的權(quán)責(zé)，給權(quán)力劃定明確邊界，為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境;要“從根本上收縮政府管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力，合理規(guī)約政府的治理邊界，改變以政府為主導(dǎo)的單中心治理格局，改革資源行政化的配置模式，在政府、市場與社會的良性互動中實現(xiàn)地方治理，形成政府-市場-社會多中心治理的格局。”[16]當(dāng)然，在市場發(fā)育不充分、政府職能轉(zhuǎn)變不到位的情況下，“省直管縣”體制改革必須因地制宜，允許多種改革模式的存在并制定出不同的改革方案，在環(huán)境條件不具備的情況下甚至可以暫緩?fù)菩械胤秸母母铩?

從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，應(yīng)超越行政區(qū)劃的界限，破除地方保護(hù)主義，建立不同區(qū)域地方政府之間的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機(jī)制，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從根本上說，“省直管縣”體制改革不能消除縣與縣（市）之間的競爭，更不能消除縣與縣之間的競爭。從地方治理的視角分析，問題的關(guān)鍵在于在改革能否打破地方保護(hù)主義，建立起一種有效引導(dǎo)和促進(jìn)良性競爭的區(qū)域政府間、層級政府間基于平等、合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系基礎(chǔ)之上的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機(jī)制。首先，省級政府要引導(dǎo)市與市、縣與縣之間走差異化發(fā)展道路。不同縣（市）可以利用自身優(yōu)勢，形成自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過簽訂政府間公共產(chǎn)品互助協(xié)議等方式進(jìn)行互助合作，將各自擁有的資源有效整合到區(qū)域公共產(chǎn)品的供給體系中去，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)，提升區(qū)域公共產(chǎn)品的整體水平。其次，在建立不同區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的過程中，尤其要注意大力發(fā)展非政府組織、私人部門和公眾組織共同參與。區(qū)域合作治理只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者高度認(rèn)同和共同參與的基礎(chǔ)上，才能在目標(biāo)上匯集多個利益相關(guān)者的要求，實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。最后，還要建立不同區(qū)域政府間不正當(dāng)競爭的剛性約束機(jī)制。縣（市）政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，在合作過程中也會想方設(shè)法采取機(jī)會主義策略，以各種行政干預(yù)手段扭曲公平競爭機(jī)制，最大限度地追求自身利益。為此，在實施“省直管縣”體制改革過程中，要切實強(qiáng)化省級政府的綜合協(xié)調(diào)功能，建立健全政府之間競爭的制度規(guī)則體系，避免政府之間的零和博弈。

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